對《自然資源確權登記操作指南（試行）》的實踐與探討
——以湖南省為例

王本禮，王 也，董勝光，全思湘

（1.湖南省第二測繪院，湖南 長沙 410009；2.自然資源部南方丘陵區自然資源監測監管重點實驗室，湖南 長沙 410009）

開展自然資源統一確權登記是推動建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度的基礎。2016年12月，《自然資源統一確權登記辦法（試行）》印發；2020年2月自然資源部印發了《自然資源確權登記操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》），明確了自然資源確權工作的組織實施模式、工作流程、具體登記要求、登記簿格式、登記單元代碼編制規則、地籍調查技術要求等內容[1-2]。同時《指南》明確了登記單元劃定原則：資源公有、物權法定；集中連片、功能完整；應劃盡劃、不重不漏。明確了各登記單元類型劃定順序為：海域和無居民海島、國家公園、國務院確定的重點國有林區、除國家公園外的其他類型自然保護地、水流，以及濕地、森林、草原、荒地等單項國有自然資源登記單元，探明儲量的礦產資源登記單元，細化了各類登記單元的具體劃定規則，為各類登記單元劃定提供了基本遵循。明確了自然資源登記簿內容和格式，登記簿按登記單元填寫，包括權屬狀況、自然基本狀況、關聯信息和附圖等4 部分內容；權屬狀況包括登記單元號、名稱、空間范圍、面積、所有權人、權利行使方式等；自然基本狀況包括單元內不同類型自然資源的面積、數量、質量等指標內容；關聯信息主要包括用途管制信息、不動產權利關聯信息、礦業權關聯信息等。

本文結合湖南省自然資源確權登記實踐工作，對《指南》進行全面探討，旨在為《指南》后續修訂完善提供參考，以推進自然資源確權登記工作規范化和標準化，為更好地指導全國自然資源確權登記工作全面實施提供借鑒。

1 做法與經驗

依據《指南》，湖南省積極探索推進全省自然資源確權登記工作，先后印發了《自然資源統一確權登記工作實施方案》和《2021—2022年省本級自然資源統一確權登記工作計劃》，制定了全省自然保護地、水流等典型自然資源確權登記技術規范，完成了瀏陽、澧縣、芷江、南山國家公園試點，完成了長江干流湖南段、莽山自然保護區確權登記工作，啟動了湘、資、沅、澧“四水”干流自然資源確權登記。全省自然資源確權登記工作分為前期準備、編制工作底圖、預劃登記單元、發布通告、內業調查、關聯信息、調查核實、實地補充調查、調查成果上圖、數據庫建設、審核、公告、登簿等13個步驟，具體做法與經驗如下。

1.1 收集處理資料，制作工作底圖

通過各種形式，積極與省、市、縣三級相關部門協調溝通，開展確權登記基礎資料的收集等工作。積極組織技術單位對收集的資料按照技術規范進行紙質圖件矢量化、數據格式轉換、坐標轉換、不同比例尺數據疊加等處理，并按照《指南》的要求，制作工作底圖。

1.2 預劃登記單元，開展內業調查

通過對不同類型自然保護地的審批范圍線進行合并取最大范圍，與第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）下發的省級行政界線套合，預劃自然保護區的登記單元。對收集的集體土地所有權和國有土地使用權、縣級人民政府的《林業行政答復書》，以及鄉、鎮、村、組提供的《林權證》等確權登記成果，“三調”、各類自然資源專項調查成果開展內業調查，形成自然資源、權屬狀況和關聯信息等初步調查成果。

1.3 發布首次登記通告，開展地籍調查

組織縣自然資源局進行實地張貼通告。組織技術單位赴現場開展登記單元界線、權屬狀況、自然狀況、關聯信息核實等工作，并對內業核實權屬仍有缺失、不清晰、不一致或存在爭議的，開展實地補充調查工作；組織權利雙方通過內業圖上判讀指界、外業現場指界等形式開展地籍調查，友好協商確認所有權界線，重新簽訂界址協議書。由于自然保護區林區地質環境復雜，尤其是核心區，人類痕跡少，生物多樣性保護好，山林無任何網絡信號，無法使用相關測量等設備，權屬界線現場確認難度極大，主能采取圖上指界的方式確認大致的權屬范圍。

1.4 開展全面檢查審核，發布登記公告

組織技術單位根據調查成果建設地籍調查數據庫，形成數據庫、圖表、文字等各類成果，并對前期登記成果開展數據成果提交情況、原始資料、工作流程、地籍調查數據庫成果及庫圖表冊一致性的全面檢查，形成質量檢查報告。質量檢查審核完成后，形成首次登記公告，并按照規定在登記機構及自然資源所在地的政府官網發布，同時組織縣自然資源局進行實地張貼。

2 存在問題

2.1 登記單元劃定

科學合理劃定自然資源登記單元是開展自然資源確權登記的第一步工作，與自然資源管理的廣度與深度密切相關[3-4]，而且在實際操作中情況復雜。

2.1.1 自然保護地登記單元劃定

《指南》明確依據通過管理部門審批的管理或保護范圍界線劃定自然保護地登記單元，不考慮自然保護地內部的功能分區。在實踐中發現，按照《指南》中的規則劃定的自然保護地登記單元往往面積比較大，確權登記后難以顯化區內各類自然資源相對獨立的用益物權。以湖南莽山國家級自然保護區為例，整體作為一個登記單元，登記單元范圍取湖南莽山國家級自然保護區、湖南莽山國家森林公園、湖南宜章莽山地質公園三個自然保護地審批管理范圍線合并后的最大范圍，總面積20.16 km2，涵蓋水庫、森林、草原、荒地等自然資源。按照功能劃分，核心區面積僅7.37 km2，緩沖區2.84 km2，剩余為實驗區，登記單元內的國有土地面積占比98.38%；集體土地面積占比1.62%。自然保護地大都由功能各異、具有獨立利用價值的多種自然資源組成，如果整體劃分為一個登記單元，意味著對多種資源整體登記，不利于確權登記后用益物權交易顯化和生態補償機制的建立。

2.1.2 水流登記單元劃定

《指南》要求水流資源以河湖管理范圍為基礎，兼顧堤防、水域岸線劃定登記單元界線。有堤防的，原則上在護堤地一定范圍內劃定；無堤防的，原則上在設計洪水位范圍內，按照地方政府確認的水域岸線劃定登記單元界線，要求登記單元范圍原則上不與城鎮開發邊界和永久基本農田保護范圍重疊。在工作中發現，若按照《指南》劃分水流登記單元，很難避免與城鎮開發邊界紅線、永久基本農田保護紅線等自然資源管理界線交叉。

2.2 自然資源登記簿

2.2.1 權利行使方式

《指南》中將權利行使方式劃分為直接和代理兩種，直接行使的主體為自然資源部；代理行使是受中央政府委托，主體為各級地方人民政府或中央、國務院有關部門。由于全國范圍全民所有的自然資源數量巨大、種類繁多、分布廣泛，自然資源部難以統一直接行使所有權，需要根據水流、濕地、森林、草原等各類資源的特點和差異，結合屬地管理要求，按照統一行使、分類實施、分級代理、權責對等的總體原則，采用靈活且多元化的委托代理行使模式。但《指南》中未明確各類自然資源代理行使主體確定的原則、代理行使方式以及內容等[5-9]。

2.2.2 登記面積

登記面積是衡量自然資源價值最為重要的指標之一，面積的差異會對資源價值評估、管理保護等多方面產生較大影響，準確高效地計量自然資源面積具有重要的理論價值與實踐意義。目前登記簿中要求登記的面積為平面投影面積，未考慮地形起伏后地表的實際面積。實際上，地表實際面積與平面投影面積存在一定差異，在地形起伏較小的平原地區差異較小，但在山區高山區由于投影面積忽略地形起伏的坡度和曲率導致面積差異較大。對一小塊區域而言，面積的變形值或許不大，但對于一個較大的自然資源登記單元而言，面積差異則非常大，且差異與地表起伏變化程度緊密相關[10-11]。選擇1：50000DEM 對湖南省部分縣市進行表面積計算，表面積和投影面積比值最大達到1.25。

2.2.3 登記內容

2021年9月，國家印發文件，提出了碳達峰、碳中和戰略目標?！半p碳”目標描繪了我國經濟社會轉型和生態文明建設的宏偉藍圖。減少碳排放（碳源）和增加碳吸收（碳匯）是實現“雙碳”目標的兩條途徑。森林、草原、湖泊、濕地、耕地等自然生態系統是碳匯的載體。準確監測核算碳匯量是推進自然生態系統碳匯交易機制建設的基礎支撐，也是評估生態修復措施適用性和修復工程成效的重要指標，目前登記簿內容未考慮這一最新的國家重大戰略部署。

2.3 自然資源地籍調查

2.3.1 技術路線

《指南》提出采用內業為主、外業為輔的方式開展自然資源地籍調查。由于森林資源是自然資源確權的重要內容，已開展的林權登記基本上以紙質1：10000 地形圖作為工作底圖到野外勘界確權，林業專業技術人員依據相關權利人指界情況，將宗地界線勾繪到工作底圖上，內業采用方格網量算的方式再量算宗地水平投影面積，加之山地地形復雜、定位難度大等原因，已確權登記的林權仍然存在現場勘界簽字手續不完善、四至界線定位不清、面積不準確、附圖勾繪精度不高等問題，且仍有少部分集體林地沒有登記發證，有些地方存在發大證、發聯戶證的問題，雖然林地已承包到戶，但權屬只登記到村、組或聯戶，有待進一步分戶細化。

2.3.2 工作底圖

自然資源確權登記基礎底圖制作是自然資源確權登記的重要環節，是劃分登記單元以及內外業銜接的關鍵點。工作底圖的充分利用，一是便于各類數據資料的統一收集；二是可以給后續登記單元劃分、地籍調查等工作提供統一的工作基礎；三是可提高外業調查的效率，減少外業工作量，對自然資源確權登記項目的順利開展具有重要意義。目前《指南》中對工作底圖制作沒有明確要求。

2.3.3 權屬狀況調查

權屬調查是自然資源確權登記的核心內容，《指南》中對地籍調查的工作內容、技術要求、技術流程和成果要求都做了詳實闡述，但自然資源權屬調查不僅涉及國有與集體土地所有權，還涉及已確權登記的林權、土地承包經營權、宅基地使用權等不動產產權。實際工作開展中一些登記單元的權屬狀況錯綜復雜，存在很多歷史遺留問題，針對早就存在，實在無法調處的矛盾糾紛，《指南》中未明確具體處理方式[12]。

2.3.4 調查技術手段

《指南》中關于自然資源地籍調查的技術手段與傳統地籍調查基本一致，即包括圖解法和解析法兩種方式。近年來，測繪地理信息技術快速發展，加之自然資源地表表面積計算的需求，《指南》未充分吸收和考慮。

3 有關建議

3.1 關于登記單元劃定

1）自然保護地登記單元劃定時，對于面積較大的自然保護地，允許結合功能分區、資源類型、行政界線等，將一個自然保護地拆分成多個單元進行登記，或者采用分級模式，在一級登記單元基礎上劃定二級登記單元。采用分級模式時，一級登記單元和二級登記單元是一種從屬包含關系，具有相同的所有權人、代表行使主體、權利行使方式，一級登記單元聚焦自然保護地的整體性，適用于生物多樣性、脆弱性、生態系統服務價值等整體效益的顯化；二級登記單元聚焦自然保護地內部各類資源功能和管理的稀缺性和差異性，滿足特定自然資源價值市場化顯化的需求。一級登記單元和二級登記單元可通過登記單元編碼建立關聯關系，可在《指南》自然資源登記單元編碼規則第三層“登記單元順序號”中明確前兩位代碼為一級登記單元代碼，后四位為二級登記單元代碼。

2）在當前“三區三線”調整中，提前統籌考慮水流登記單元劃定需求，將擬劃入水流登記單元的地塊，按照相關政策要求，調整出城鎮開發邊界范圍和永久基本農田范圍。此外，為規避自然資源確權登記成果與已有不動產登記成果矛盾，出現產權糾紛，水流登記單元邊界也要與已登記的集體土地所有權等不動產宗地邊界，以及行政范圍線充分銜接。

3.2 關于自然資源登記簿

1）《指南》與目前正在進行的全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點工作充分協同銜接，吸收國家對權利行使方式的最新細化要求。在《指南》中進一步明確各類自然資源代理行使主體確定的原則、代理行使方式以及內容等，為建立統一規范的所有權委托代理機制提供支撐。

2）登記簿中增加表面積統計，并明確表面積計算的相關技術要求。登記簿內容增加表面積后，能夠在很大程度上提高自然資源資產價值評估的準確性，對于地形起伏較大地區，表面積更能表征各類自然資源面積的真實值。采用表面積進行資產評估核算，在一定程度上能夠增加同一地區自然資源數量和資產價值，也有利于提高生態補償機制的準確性和公平性。長期以來，自然資源調查受限于技術條件，大都采用二維地形圖或影像作為調查底圖，只能計算平面投影面積；如果要獲取表面積則需要人工野外實測，存在周期長、成本高等問題。近年來，數碼航空攝影、衛星遙感立體像對、激光雷達等三維地理信息獲取技術快速發展，能夠快速制作大范圍的數字高程模型數據，并基于數字高程模型能夠快速計算出指定范圍的表面積，在技術上為表面積作為登記內容提供了有力支撐。

3）登記簿中增加碳儲量等相關指標，為碳匯指標交易、碳匯金融、碳匯市場建設、生態保護補償制度和生態環境損害賠償制度完善提供支撐，進而推進能夠反映碳匯等生態產品價值的補償機制構建。近年來，自然資源部門推進了“三調”及變更調查、自然資源專項調查、航空航天遙感影像統籌等基礎性工作，基本形成“空-天-地-網”一體化的調查監測技術體系，為碳匯監測體系構建奠定了堅實基礎。多年來，國內外對自然生態系統碳匯監測開展了大量研究工作，包括中國在內的全球多國正在加緊研制高時空分辨率、高精度、長時間序列的第二代碳通量監測衛星，將加快自然生態系統碳匯“可測量、可報告、可核查”目標的實現，也將為碳儲量等相關指標納入登記簿奠定基礎。

3.3 關于自然資源地籍調查

1）對于涉及森林資源的自然資源確權工作，以自然資源確權登記工作為契機，嚴格按照地籍調查相關技術規程規定，全面開展外業核查，完善全省集體土地所有權確權登記成果，形成完整的土地所有權數據。

2）立足已有自然資源調查監測成果，進一步明確細化確權登記工作底圖的制作方法和底圖內容。在工作底圖中，除了必要的影像數據，最新國土變更調查成果、農村集體土地所有權確權成果、行政區劃界線等基礎數據，以及水流、濕地、森林、草原等自然資源專項調查數據，生態保護紅線、永久基本農田等公共管制數據外，還應包括能夠反映山脊山谷、分水合水等地貌形態特征的骨架線，以提高調查野外勾繪界線的位置精度。

3）自然資源確權登記過程中，充分考慮權屬爭議調處，采取以增設爭議區的方式處理權屬矛盾糾紛，以防在自然資源確權登記過程中進一步激化矛盾。

4）增加傾斜三維測量、機載激光雷達等能夠獲取地表三維信息的新型測繪技術，以生產高分辨率DEM 高程數據，用以支撐地表表面積計算，用以解決地形起伏影響、海拔高程歸算、數據投影變形等問題對自然資源面積的影響。特別是水流等特定自然資源，可參照湖南試點經驗，利用1：2000基礎數據成果，立體采集河湖水庫登記單元的設計洪水水位線，溢洪道、壩頂、壩底、堤防的高程等高程信息，為水庫登記單元的權屬調查，以及權屬管理提供基礎數據支撐。

4 結語

自然資源確權登記工作已經在理論研究、試點探索、登記實踐的基礎上，初步建成較完善的制度體系。但是自然資源確權登記畢竟是一項全新的探索性工作，國內外沒有現成的經驗可以借鑒，確權成果也尚未在支撐生態文明建設，自然資源所有者權益維護和自然資源“兩統一”職責履行中全面檢驗應用[13-14]。必須在依法依規前提下，強化與全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點、自然保護地整合優化、自然保護地勘界定標、生態保護紅線劃定、自然資源專項調查等工作的協同銜接，堅持理論與實踐相結合，通過加強操作實踐和成果應用檢驗，不斷完善和細化優化相關政策制度、操作規范與技術方法。