鄉(xiāng)村振興目標下貴州土地整治實施路徑思考

趙眸宇，王 濤，謝元貴，廖小鋒，2，金 桃，2，潘伯娟，2，董艷艷，2

（1.貴州科學院,貴州 貴陽 550001；2.貴州省土地綠色整治工程研究中心，貴州 貴陽 550001）

土地整治作為鞏固脫貧攻堅成果的有效途徑、實現(xiàn)國家糧食安全的重要保障、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手，在鄉(xiāng)村建設發(fā)展歷程中發(fā)揮了提高資源利用效率、改善資源利用條件、促進鄉(xiāng)村轉型發(fā)展等方面的顯著作用。貴州省推動鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，走具有貴州特色的鄉(xiāng)村振興之路，應有效推進貴州土地整治。

1 土地整治現(xiàn)狀

1.1 耕地資源現(xiàn)狀

貴州省的自然地理格局是“九山半水半分田”，旱地多水田少、陡坡耕地占比大、耕地資源質量等級差、集中連片度低、石漠化問題突出，耕地資源稀缺。根據貴州省第三次全國國土調查領導小組辦公室、貴州省自然資源廳、貴州省統(tǒng)計局發(fā)布的《貴州省第三次全國國土調查主要數(shù)據公報》數(shù)據，全省耕地3472620 hm2，僅占土地總面積的21.39%，其中旱地占比高達74.42%。全省位于2°及以下坡度的耕地145400 hm2，僅占全省耕地的4.19%（圖1）。

圖1 貴州耕地地類比重、坡度情況

1.2 耕地占補平衡現(xiàn)狀

根據貴州省自然資源廳發(fā)布的2017—2021年《貴州省自然資源公報》數(shù)據，5年來全省獲批建設用地2842 宗，新增建設用地年均占用耕地7432.46 hm2，其中2018年占用耕地規(guī)模最大，為9689.30 hm2。雖然5年來全省通過土地整治補充耕地36980.29 hm2，且?guī)缀醭尸F(xiàn)增長態(tài)勢，但年均補充耕地僅為7396.06 hm2，低于耕地占用面積。此外，截至2021年年底，黔東南州16 個縣、市中的9 個縣市的耕地占補平衡指標庫中的補充耕地數(shù)量處于負數(shù)，即虧欠狀態(tài)，全省完成耕地占補平衡困難（圖2）。

圖2 貴州耕地占補情況

1.3 新增耕地流轉現(xiàn)狀

根據2017—2021年《貴州省自然資源公報》數(shù)據，全省開展土地整治工作，累計投入資金116.29 億元， 總規(guī)模303846.60 hm2。2020—2022年貴州省新增耕地指標流轉平臺成交數(shù)據顯示，成交新增耕地指標共計564 宗，流轉新增耕地5352.50 hm2（其中水田指標2346.36 hm2），糧食產能4650.1 t，省內統(tǒng)籌流轉補充耕地指標5999.20 hm2，成交金額52.4 億元（圖3）。

圖3 貴州新增耕地流轉情況

2 土地整治實施存在問題

2.1 耕地后備資源不理想

當前，貴州省土地整治工作中面臨著可開墾未利用土地稀缺、提質改造資源分布零散、農村建設用地復墾難、整治后期效益無法發(fā)揮等問題[1]。一是全省耕地后備資源總量嚴重不足，且相當一部分資源處于極度缺水區(qū)域，全省現(xiàn)有未利用土地后備資源總量小、分布散、開墾難及潛在水田后備資源稀缺等矛盾突出。二是由于全省規(guī)模以上壩區(qū)耕地、千畝連片緩坡耕地等較為集中的耕地區(qū)域基本已實施土地整治，其余需要開展提質改造的耕地主要分布在相對零散地塊，存在位置偏遠、坡度較大、質量等別低、基礎設施條件差等問題，開展提質改造難度大、投資高。三是在農村人口城鎮(zhèn)化轉移驅動下，大量農村家庭“修新房、留老房”“一戶多宅”“空心村”現(xiàn)象頻出，受“祖屋”傳統(tǒng)觀念及利益分配機制不健全等影響，以宅基地為主的農村建設用地騰退復墾實施難度大。

2.2 財政資金投入困難

近年來，貴州省土地整治經費投入規(guī)模明顯下降。一是從2017年起，新增建設用地土地有償使用費由政府性基金預算調整轉列為一般公共預算，新設立的中央財政“土地整治工作專項”將重點支持高標準農田建設、土地整治重大工程和災毀耕地復墾等工作[2]。貴州省本級、縣級“土地整治工作專項”盡管得到中央財政高標準農田建設補助專項資金支持，但由于縣級財政配套投入得不到保障，全省土地整治項目投入規(guī)模縮減。二是土地整治資金來源主要以新增費、土地出讓收入、耕地開墾費、土地復墾費等政府財政資金為主，資金來源渠道較為單一、資金浮動較大、存在一定滯后性，且未形成有效的資金籌措與運作機制，進一步造成土地整治項目難以高質量完成。

2.3 整治后期效益不足

土地整治實施后，產業(yè)資金、產業(yè)技術、產業(yè)人才、耕作意識缺位等問題，造成規(guī)模化、集約化、產業(yè)化乃至品牌化的土地整治“后效益”無從發(fā)力[3]。一是土地整治項目設計初期雖然征求縣、鄉(xiāng)、村多層級意見，并與當?shù)刭Y源實際、農業(yè)產業(yè)發(fā)展相結合做出長遠規(guī)劃，但多數(shù)整治實施后仍按傳統(tǒng)小、散經營模式實施耕種利用，從而使得土地整治激發(fā)農業(yè)產業(yè)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興功能埋沒。二是貴州耕地碎片化、土層耕力貧瘠、耕地宜機化條件差、設施配套保障低等問題導致農業(yè)耕作勞動強度大[4]，農村青壯勞動力向城鎮(zhèn)轉移造成農村有效勞動力不足，糧食生產收益低進一步造成農民糧食生產意愿弱，繼而“非糧化”和“棄耕”現(xiàn)象突出。三是傳統(tǒng)的保護和監(jiān)管方法已難以滿足新形勢下耕地數(shù)量質量變化、永久基本農田、占補平衡、耕地“非農化”“非糧化”等多維監(jiān)管目標需求，僅靠人力開展調查監(jiān)測，造成人財物的大量投入、時效性低、現(xiàn)勢性不強，無法實現(xiàn)“早預警、早發(fā)現(xiàn)、早制止”。

2.4 保護意識薄弱、激勵政策欠缺

土地整治參與主體的保護意識和積極性決定著土地整治實施能否取得真正成效和可持續(xù)化發(fā)展[5]。一是耕地權益主體涉及面廣，耕地“糧食化”利用認知難以全面貫徹，部分農民保護耕地的法規(guī)政策意識淡薄。二是逐級責任考核尚未落實，耕地保護責任并未形成制度化、常態(tài)化、社會化，耕地保護意識亟待加強。三是目前耕地保護側重于剛性法規(guī)政策責任，耕地保護利用配套激勵政策有待完善，需要推動耕地保護的“被動責任”向“主動作為”轉變，激發(fā)耕地糧食化利用意愿。

3 土地整治助推鄉(xiāng)村振興實施路徑思考

3.1 國內常見土地整治模式

在土地整治的運行過程中，主要分為傳統(tǒng)土地整治模式和社會資本參與模式。

一是傳統(tǒng)土地整治多為財政主導下的政府購買服務模式，由政府承擔全部的資金、技術、管理風險。資金上，目前除中央財政設有高標準農田建設專項資金外，地方各級財政土地整治預算普遍吃緊，顯然土地整治由財政投入的傳統(tǒng)模式已不可持續(xù)。技術上，第三方技術服務機構技術實力、創(chuàng)新能力及政策理解良莠不齊，為項目運行埋下技術風險。管理上，部分縣級部門在土地整治領域缺乏復合型管理技術人才，導致監(jiān)管不及時、不到位，造成項目竣工數(shù)量、質量指標不如預期，甚至超期未完成。此外，土地整治新增耕地的挖掘生產主要由自然資源部門負責組織實施，表現(xiàn)為傳統(tǒng)的土地開發(fā)、土地整理、土地復墾、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤及近年來試點的全域土地綜合整治，且多以土地開發(fā)為主，存在地方政府未統(tǒng)籌考慮各類涉及耕地的建設項目有機整合補充耕地事務，其他行業(yè)部門系列治理等項目無新增耕地挖掘建設任務，造成土地整治新增耕地靶區(qū)資源損失。因此，采用傳統(tǒng)模式開展土地整治存在資金、技術、管理層面的多重短板，亟須加強資源整合。

二是多元化資金投入的社會資本參與模式，根據投資主體的不同可分為自主投資（如以獎代投的宇田模式、以獎代補的廣西“大塊并小塊”模式）、與政府合作（BOT-PPP 的河間模式、BT-PPP 的陜西模式）、公益參與（公益組織、個人等與政府及其部門合作，如重慶的“地票”模式、土地交易的“成都模式”、土地信托的“益陽模式”等）3 種不同的模式，有效解決了傳統(tǒng)土地整治模式下資金來源單一及資金流動滯后等問題，卻形成了投資回報不理想、后期管護不善、市場競爭不當?shù)缺趬尽Ｍ顿Y回報上，地方政府和政府授權各級國有技術機構部門負責實施指標交易具體事務，新增耕地指標交易款項的流轉在時限上直接影響資本方的利益回報，阻礙土地整治順利開展。后期管護上，部分社會資本參與土地整治主要目的仍為利用土地整治平臺追求利益最大化，后期管護運營不到位，耕地“非農化”“非糧化”現(xiàn)象時有發(fā)生，整治項目社會效益和生態(tài)效益得不到保障。市場競爭上，部分企業(yè)在資質未齊備情況下，搶占資源進行開發(fā)，擾亂正常市場秩序，造成不良競爭，阻礙項目實施。

隨著耕地占補平衡政策逐步深入和從嚴實施，對單純追求新增耕地數(shù)量的傳統(tǒng)土地整治、社會資本參與土地整治補充耕地模式帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的“邏輯核查”“現(xiàn)場人工核查”等手段已不能滿足新形勢下的新要求。盡管部分地區(qū)細化管理，提出了基層政府管護模式、分部門管護模式、村集體管護模式、農業(yè)協(xié)會管護模式、專業(yè)機構管護模式和受益農戶管護模式等[6]，力圖通過具體操作中采用建后移交的模式解決管護主體不明確、權責劃分不清晰和資金投入無法保障等問題，但管護效果因受區(qū)域自然環(huán)境、經濟環(huán)境、政策環(huán)境、人文環(huán)境等影響，具體地區(qū)同一管護模式應用效果差異較大。

3.2 助推鄉(xiāng)村振興土地整治實施路徑

推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的關鍵在于路徑的選擇。針對當前土地整治運行模式存在的問題癥結，結合新形勢下糧食安全、耕地保護及鄉(xiāng)村振興對土地整治提出的內在要求，基于土地整治全生命周期，進行頂層設計、模式構建與運維保障的綜合性統(tǒng)籌，實現(xiàn)土地整治助推鄉(xiāng)村振興的根本性變革（圖4）。

圖4 土地整治助推鄉(xiāng)村振興實施路徑

加強頂層設計。基于土地整治全生命周期的精準管理角度，圍繞業(yè)務運行的前、中、后各階段統(tǒng)籌開展工作[7]，建立政府、部門、村集體、群眾等利益方均可接受的合規(guī)可行的耕地保護利用長效運行機制，按照“投（土地整治投資）+建（土地整治建設）+經（在土地整治項目區(qū)通過流轉土地、“三變”模式運用等方式開展農業(yè)產業(yè)化乃至三次產業(yè)融合發(fā)展經營）”一體化全鏈條路徑，充分保障土地整治全生命周期各環(huán)節(jié)“前、中、后”每階段需求，進一步形成耕地保護利用效益高效發(fā)揮的出發(fā)點和落腳點。

構建有效模式。由于土地整治活動牽涉面廣、綜合性強、涉及方雜，為切實保障各方訴求，以“地方政府+行業(yè)部門+投資主體+土地權益集體+土地權益?zhèn)€體”為利益共同體，建立一套高效可行的利益聯(lián)結機制，有助于新形勢下土地整治全生命周期任務的順利開展。一是對于地方政府在不投入資金的前提下，既實施了縣域土地整治落實耕地“數(shù)量、質量、生態(tài)”三位一體保護任務，又通過留存的部分土地整治耕地占補平衡指標實現(xiàn)了財政創(chuàng)收，促進縣域經濟社會發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興。二是行業(yè)部門履行了高質量保護耕地、高標準守護糧食安全的職能職責，并為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供了實踐范例。三是選擇資信良好且愿意反哺“三農”事業(yè)的各級各類國有資本作為投資主體，既能緩和各級財政資金緊張態(tài)勢，又無社會資本逐利商業(yè)性，通過應分配土地整治耕地占補平衡指標交易，取得國有資本成本回收、合理收益和可持續(xù)滾動發(fā)展的可靠保障，并在后期土地有效利用運行中，將收益就地投資，為農村發(fā)展作出貢獻，履行好國有企業(yè)擔當和責任。四是土地權益集體在土地整治后效益中，產業(yè)得到融合發(fā)展，集體經濟發(fā)展壯大，支撐當?shù)卮寮w實現(xiàn)自主鄉(xiāng)村振興。五是土地權益?zhèn)€體回鄉(xiāng)發(fā)展，可選擇成為新型農民就地就業(yè)、就地再創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，共同富裕助推鄉(xiāng)村振興。

科學運維保障。土地整治助推鄉(xiāng)村振興的關鍵在于后期效益的有力發(fā)揮，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)乃至“接二連三”的架構與自我造血，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“實施藏糧于地,藏糧于技”的戰(zhàn)略舉措[8]，集地理地質學、生物學、農林學、檢測檢驗、信息化等領域學科基礎的科研院所，為土地整治提供全流程、全鏈條、全方位的科技支撐與運維保障，實現(xiàn)耕地、種子、農業(yè)等生產技術科技突破應用，在新形勢下加速將傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)、智慧農業(yè)和綠色農業(yè)轉型升級。

4 結語

根據“投+建+經”一體化全鏈條路徑，構建“地方政府+行業(yè)部門+投資主體+土地權益集體+土地權益?zhèn)€體”的權益主體利益聯(lián)結機制，依托科技支撐有效運維，多維度搭建起政策、資本、科研、產業(yè)“橋梁”，促進要素多元流動，助力鄉(xiāng)村“資源—資本—資產”動態(tài)積累，切實優(yōu)化國土空間布局、增強資源環(huán)境承載力、修復受損自然生態(tài)系統(tǒng)、提升國土生態(tài)安全水平、長效穩(wěn)定產業(yè)發(fā)展等，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，助推鄉(xiāng)村振興開新局，實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”。