金融支持耕地保護的國際經驗及對我國的啟示

金融研究課題組

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051；中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延邊 133000）

一、引言

隨著全球人口增長和資源日益緊缺，耕地保護和糧食安全成為了世界范圍內關注的焦點問題。我國第三次全國國土調查結果顯示①第三次全國國土調查自2018年9月開始，歷時3年，以2019年12月31日為標準時點，全面查清了全國國土利用狀況，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的國土調查數據庫。，目前我國耕地面積為19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。同時，耕地資源空間分布不均衡，總體質量不高。2022年發布的《耕地保護法（草案）》（征求意見稿），提出國家要實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。在土地資源緊約束的前提下，為實現高質量、可持續發展，全社會必須增強節約集約用地意識，全面提高用地效率。我國將加快推動耕地保護法等立法進程，嚴格耕地用途管制，采取革命性措施推進節約集約用地，引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營。加大資金支持力度，促進高標準農田建設，逐步完善農田基礎設施，保護和提升耕地地力。

目前，我國農田耕地等生態保護修復仍然面臨著投資需求大、建設周期長等現實問題，資金不足從某種程度上也成為了生態保護修復的“瓶頸”問題。2021年，《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，探索通過深化改革完善政府財政投入為主的模式，吸引社會資本投入，創新產權安排和運作模式，建立市場化、多元化的投入機制。《意見》提出對于農田生態系統保護修復等重點領域，在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融機構參與生態保護修復項目，拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式，積極開發適合的金融產品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。《耕地保護法（草案）》（征求意見稿），提出國家鼓勵和引導社會資本參與耕地保護和修復，按照“誰投資、誰受益”的原則，保護社會投資者的合法權益。隨著我國耕地保護制度的不斷完善，迫切需要拓寬耕地保護的資金來源渠道，激活民間投資，切實發揮金融對耕地保護的支持作用。國際社會通過政府政策引導、加強國際合作和開展金融創新等措施，有效發揮了金融對耕地保護的支持作用。我國有必要借鑒國際成功經驗，結合耕地保護制度及政策，探索健全配套金融支持體系，促進我國耕地保護資金來源多元化、有效滿足耕地保護資金需求。

二、金融支持耕地保護的國際經驗

（一）通過政策引導建立耕地保護金融支持體系

1.政府建立了金融支持耕地保護的政策和制度體系。美國建立了相對完備的耕地保護體系，美國農業部通過農業服務局（FSA）施行自然保護區計劃（CRP）、保護貸款計劃（CLP）等，通過提供土地租金及彌補建設成本為耕地休耕提供支持，并為采取耕地保護措施的農業經營主體提供擔保，支持其從與FSA合作的貸款人獲得保護貸款。德國政府為農地金融業務提供擔保。加拿大以省為單位制定耕地補償項目和配套補償方案，耕地保護資金主要來源于政府，同時積極引導金融公司和工商企業參與，拓展融資渠道。

2.設立耕地保護相關保障基金及金融產品。美國農業大州密歇根州施行農地保護計劃（FPP）、發展權購買計劃（PDR），以及與PDR配套的農業保護基金（APF）,探索開展農地權益保險（EI）及農地權益抵押（EM）等政策工具，通過信貸支持、分期貨幣支付、稅收優惠、保險等方式限制耕地的使用用途，激勵農業經營主體參與耕地保護工作。加拿大聯邦政府設立了農業基礎設施基金（Agricultural Infrastructure Fund），用于支持農地保護和改善農業基礎設施的項目。澳大利亞則通過設立農業保護基金（Agricultural Land Trust），提供財政資金支持用于耕地收購與保護、農地保護項目資助、農業創新和可持續管理以及提升農業保護意識，促進耕地的保護和管理。

3.實施促進耕地規模化經營的財政金融政策。日本采取各種獎勵和補貼辦法鼓勵小規模農戶放棄土地，對大面積出租農地的農戶實行獎勵，對購買大面積農地者提供長期低利貸款和多種補助等。日本還針對農業專業經營者、青年務農人員專項基金，支持農業生產經營主體擴大生產規模，符合條件的可向日本政策金融公庫申請個人最高 3 億日元( 約 1800 萬元人民幣) 、法人最高 10億日元的無擔保、無抵押貸款。

4.優化資金來源和補償機制，為金融支持耕地保護提供保障。部分國家建立了除財政資金外的多元化的資金籌集體系，美國聯邦土地銀行是開展農地金融業務的核心機構，其資金主要來自于借款人繳納的股金、提取盈余公積金和發行土地債券。德國土地抵押信用合作社的資金主要來源于發行土地債券。同時，部分國家通過稅收減免、政府提供擔保等方式，鼓勵金融機構投放低息貸款。美國規定對聯邦土地銀行和土地合作社除征收不動產稅外免征其他稅收，土地債券持有者免交地方所得稅。德國對政策性農地金融機構因發放低息貸款造成的損失，通過減免其企業所得稅和貿易稅來補償。

（二）國際組織對耕地保護提供金融支持及信息交流平臺

1.國際金融組織為耕地保護項目提供資金和技術支持。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機構可以通過貸款、投資和技術援助等方式，為耕地保護項目提供資金支持。例如，世界銀行通過其農業和農村發展項目向發展中國家提供貸款和投資，用于改善農業基礎設施、土地管理和農地保護。世界銀行不僅提供資金支持，還通過技術援助和政策建議來幫助相關國家提升耕地保護效能。世界銀行的專家團隊提供專業知識和經驗，幫助相關國家制定和實施適合本國國情的耕地保護政策和計劃，通過促進知識交流和技術創新，推動耕地保護可持續發展。

2.國際組織通過搭建國際合作與交流平臺，促進金融支持耕地保護國際經驗分享、借鑒和合作。世界銀行致力于促進全球范圍內的經驗交流和合作，促進耕地保護實踐。世界銀行通過舉辦研討會、發布報告和建立網絡平臺等，促進國家間的信息共享，分享成功案例和教訓。聯合國糧農組織（FAO）通過組織國際會議、農地保護研討會和培訓課程，提供技術援助和知識分享平臺，加強農地保護領域的全球合作，進而提高金融支持耕地保護的效果。通過資源共享和優勢互補，有助于加強國際合作，共同應對全球耕地保護面臨的挑戰。

（三）通過金融創新拓寬耕地保護金融邊界

保護耕地有助于促進土地資源可持續利用，保障我國糧食安全。我國已經將保護永久基本農田等生態農業納入了綠色產業指導目錄。綠色金融、可持續金融等概念的興起，為耕地保護項目融資帶來了新的思路和渠道。

1.依托綠色金融產品，為耕地保護提供資金。部分金融機構推出了與環境保護和可持續農業相關的金融產品，如綠色債券、可持續農業基金等，可用于耕地保護。例如，國際金融公司（IFC）是世界銀行的附屬機構，可提供農業可持續性貸款和綠色債券用于支持耕地保護和農業可持續發展項目。歐洲投資銀行（EIB）是歐洲聯盟的長期投資機構，支持各種可持續發展項目，提供綠色債券和綠色貸款，可用于支持耕地保護項目。

2.設立綠色金融機構，引導社會資本投資綠色領域。2012年，英國政府全資設立綠色投資銀行，專注于支持可再生能源和綠色基礎設施項目，采取提供擔保、股權投資等方式為綠色項目提供資金。2017年英國政府將綠色投資銀行出售給私人，實現英國綠色金融發展由“政府引導+公私合作”向“市場主導”轉型。為了防止私有化之后的綠色投資集團偏離綠色投資方向，英國政府在交易中引入了“特殊權益”安排，在涉及綠色項目時具有否決權。2015年巴黎氣候變化大會期間，紐約州綠色銀行、英國綠色投資集團（前身為英國綠色投資銀行）等綠色金融機構宣布成立綠色銀行網絡（GBN），旨在促進全球綠色銀行之間的合作交流，致力于推動綠色金融和可持續發展，為可持續性項目提供金融服務。GBN成員銀行通過創設各種綠色產品和服務，包括可持續農業貸款和投資，為耕地保護提供資金支持。

3.將可持續農業投資納入綠色金融的標準化框架。2022 年 6 月可持續金融國際平臺（IPSF）發布的《可持續金融共同分類目錄》更新版，采用了聯合國頒布的《國際標準行業分類》（ISIC）作為底層分類框架，將“農業、林業及漁業”排在 ISIC 一級行業門類首位，為將綠色金融分類目錄拓展到農業投資領域提供了依據。國際可持續金融專家組對巴基斯坦和斯里蘭卡的綠色金融目錄編制工作進行了指導。巴基斯坦綠色金融目錄中，在農業門類下甄別出了九類可持續農業融資活動，詳細列舉被廣泛認可的適應氣候變化的技術措施（例如，抗旱抗澇品種研發、節水基礎設施建設等），以方便金融機構評判相關活動。在農業占主導地位的斯里蘭卡，其綠色金融分類目錄中，在對“適應氣候變化”目標有重大貢獻的活動中，與農業直接相關的活動數量占比超過 75%，在對“保護生態系統”目標有重大貢獻的活動中，和農業直接相關的活動數量占比超過50%。

三、國際經驗對我國的啟示

我國堅持科學規劃、保護優先、從嚴管控、用養結合的耕地保護原則，確保耕地數量不減少、質量有提高、生態功能穩定。鼓勵耕地保護和節約集約用地方面的科學技術創新與進步，支持采用先進的技術手段，提高耕地保護水平。有必要結合我國的耕地保護制度要求，借鑒國際經驗、利用國際資源，建立健全我國耕地保護金融支持體系。

（一）結合耕地保護政策，健全耕地保護金融政策配套體系

1.優化耕地保護補貼機制，激勵農業經營主體保護耕地。由于耕地保護具有公益性, 外部經濟特征明顯, 耕地保護機會成本高,影響農業經營主體保護耕地的積極性。目前我國大多數省份開展了省級層面的耕地保護補償相關工作，補償范圍包含耕地、永久基本農田和生態農田等，補償對象、發放標準與資金來源各地差異較大。總體來看，國內的耕地保護手段仍以行政約束為主導，經濟補償機制尚不系統全面。我國大部分地區基本上實施的是普惠性的“補償”，主要依賴政府財政資金劃撥，財政對耕地的保護補貼經費有限，實際效果不明顯。建議借鑒國際經驗，強化對農業生產主體的經濟補償，加大差異化財政直補、通過稅收優惠、金融補貼和智力補貼等方式，保障農地所有人的利益, 增強其保護耕地的積極性。

2.建立耕地保護融資風險補償機制。建議借鑒美國、德國等為耕地保護金融業務提供擔保的經驗，依托地方政府出資設立的融資性擔保機構等，建立地方政府對耕地保護融資的擔保制度，支持金融機構為耕地保護提供信貸資金支持。同時，建議地方政府提取一定比例的年度土地出讓收益，設立耕地保護專項基金。該基金可用于為農業生產主體耕地保護貸款等融資行為提供擔保或貸款貼息，切實發揮基金的放大作用，撬動更多的信貸資金投向耕地保護領域。進而有效支持農業生產主體加大投入、采用先進技術手段等提升耕地質量、改善生態功能，適度規模化經營，節約集約用地，提高耕地保護水平。

3.建立多元化耕地保護金融資金籌集及補償機制，促進耕地保護相關金融產品創新。美國聯邦土地銀行、德國土地抵押信用合作社等資金主要來源于發行土地債券。美國土地債券持有者免交地方所得稅。德國對政策性農地金融機構因發放低息貸款造成的損失通過減免其企業所得稅和貿易稅來補償。上述措施有效擴展了耕地保護信貸資金的來源渠道，提升了金融機構發放耕地保護貸款的積極性。建議我國支持為耕地保護提供貸款等融資的金融機構，通過發行土地債券、獲取耕地保護專項再貸款等方式拓展資金來源渠道。同時，通過對土地債券持有者免征所得稅、對因發放低息耕地保護貸款的金融機構減免所得稅等方式，激勵金融機構擴大對耕地保護的金融支持。同時，強化財稅政策、耕地保護政策與金融政策的協調配合，鼓勵金融機構開展農地權益保險、農地權益抵押等創新金融產品。

（二）取得國際金融組織支持，強化國際交流合作，提升金融支持耕地保護效能

1.取得國際金融組織在貸款、投資和技術援助等方面的支持。我國人均占有耕地少，用不足全球9%的土地養活了世界1/5的人口，對世界糧食安全作出了重大貢獻。作為最大的發展中國家，仍有必要積極需求世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融組織支持，通過貸款、投資和技術援助等方式，獲得耕地保護項目領域的資金及技術支持，進而改善農業基礎設施，促進技術創新，助力我國提升耕地保護質效。

2.積極參與國際合作和交流，借鑒國際經驗優化金融支持耕地保護實踐。積極參加世界銀行、聯合國糧農組織（FAO）等國際組織耕地保護相關國際會議、研討會和培訓課程等，充分利用國際交流平臺，分享、借鑒金融支持耕地保護的經驗及教訓，強化耕地保護領域的全球合作，實現優勢互補。

（三）依托綠色金融，拓展支持耕地保護的金融邊界

1.完善綠色金融標準體系建設，充分利用現有綠色金融產品，為耕地保護提供資金。我國已經將保護永久基本農田等生態農業納入了綠色產業指導目錄，將綠色農業納入綠色債券支持項目目錄。我國屬于農業大國，有必要進一步提升耕地保護等農業活動在綠色金融支持范圍中的比重，細化可持續農業融資活動分類。促進綠色基金、綠色保險、綠色信托、綠色租賃、碳金融等產品在耕地保護領域廣泛應用。

2.探索設立土地銀行、綠色投資銀行，更好的引導社會資本投資耕地保護。從英國綠色投資銀行的發展歷程看，可再生能源和綠色基礎設施項目等領域投資具備商業化、社會化運營的可行性及基礎。綠色銀行網絡（GBN）的不斷壯大，也表明綠色金融機構有較好的發展前景。建議結合我國綠色金融發展實際，逐步從鼓勵銀行機構設立綠色金融專營支行、專營部門等，到探索設立綠色金融機構，不斷拓展我國耕地保護等綠色項目金融產品和服務支持的廣度和深度。