基層立法聯(lián)系點的價值功能與法治進路

張祝圓

摘 要：基層立法聯(lián)系點制度是公眾參與立法的一種創(chuàng)新形式，是全過程人民民主的生動實踐?；鶎恿⒎?lián)系點在立法機關和基層群眾之間架起一座有效的溝通橋梁，充分突顯了以基層群眾為中心、突出溝通雙向性、提升立法質(zhì)量的價值功能。當前這一制度在實踐中還存在規(guī)范體系不健全、法案征集基準模糊、公眾參與積極性不高、立法反饋程序匱乏等問題，有必要在法治軌道上推動基層立法聯(lián)系點規(guī)范發(fā)展。

關鍵詞：基層立法聯(lián)系點；民主立法；基層群眾權益；價值功能

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2023.02.007

［中圖分類號］D624；D927? ? ?［文獻標識碼］A ［文章編號］1009-0339（2023）02－0042-06

一、問題的提出

基層立法聯(lián)系點是新時代全過程人民民主的生動實踐，是立法機關貫徹科學立法、民主立法理念時所形成的一種創(chuàng)新制度。基層立法聯(lián)系點的運行過程表現(xiàn)為上級人大及其常委會將立法的有關信息發(fā)送至轄區(qū)基層立法聯(lián)系點，負責人進行統(tǒng)籌規(guī)劃，聯(lián)絡員（信息員）負責在轄區(qū)內(nèi)通過走訪、公告等方式鼓勵群眾參與征集工作?！傲⒎?lián)系點一頭連著立法機關，一頭連著普通群眾，有效推動基層群眾參與立法的深度和廣度，使立法更接地氣、更具實效。”[1]據(jù)統(tǒng)計，2015年以來國家層面分四批設立了32個基層立法聯(lián)系點，實現(xiàn)31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全覆蓋[2]。在國家的輻射帶動下，各地方也在其轄區(qū)內(nèi)設立多個基層立法聯(lián)系點，基層立法聯(lián)系點建設進入深化拓展階段。

但應該看到，目前關于基層立法聯(lián)系點的價值研究總體上呈“粗線條”的發(fā)展態(tài)勢，還存在零散化、碎片化、片面化等問題；基層立法聯(lián)系點規(guī)范依據(jù)及效力如何、體制機制構(gòu)建是否完備等問題。因此，進一步探討解決基層立法聯(lián)系點現(xiàn)實應用中的價值功能與法治進路很有意義。

二、基層立法聯(lián)系點的價值功能

立法是統(tǒng)一權利和義務、平衡公益和私權的重大公共決策[3]。公眾參與立法是立法獲得正當性和合法性的要求，是公民政治參與在立法領域的體現(xiàn)?；鶎恿⒎?lián)系點作為人大立法的創(chuàng)新形式，具有承載、維持和促進正義、平等、民主等多重功能，在主體、模式、效果等方面呈現(xiàn)獨特的價值特征，為基層立法聯(lián)系點的發(fā)展提供價值指引。

（一）主體：以基層群眾為中心

國家治理的根基在基層。基層群眾法治覺悟越高，法治素養(yǎng)越高，法治機制越健全，社會就越和諧穩(wěn)定[4]?！读⒎ǚā窞楣妳⑴c立法提供了規(guī)范性依據(jù)和指導。實踐中，公眾參與立法的形式多樣，如座談會、聽證會、網(wǎng)上征集草案意見等，滿足了“開門立法”的要求。參與主體的基層性和多樣性恰是基層立法聯(lián)系點的基本要求和追求。

1.基層性?；鶎恿⒎?lián)系點的重點在“基層”，立法機關通過直接聯(lián)系基層群眾，聽取基層群眾的意見和建議，掌握第一手資料，推進公眾參與立法的進程。在我國，基層是最能及時、廣泛反映群眾真實的聲音的地方。從本質(zhì)上講，立法機關是民意機關，人民選舉產(chǎn)生的權力機關將人民的意志通過法定程序予以確認形成法律、政策等，因而立法的目的不僅是為了維護國家、社會秩序，更重要的是為了保障人民權益的實現(xiàn)。此外，基層是各種矛盾沖突的多發(fā)、易發(fā)地帶，也是推進法治化建設的前沿地帶[5]。因此，立法機關有必要深入基層，充分集眾智、聚共識、謀良策。基層立法聯(lián)系點無論是字面含義還是實踐過程均要求將其設在村鎮(zhèn)、街道中，以便于最大限度地吸納基層群眾參與。

2.多樣性。形成全社會意愿和要求的“最大公約數(shù)”，要求參與人民民主實踐主體的多樣性，在多維空間上保障和實現(xiàn)人民在政治、經(jīng)濟、文化、社會、民生層面的權益，構(gòu)成基層立法聯(lián)系點制度的主題。我國立法涉及經(jīng)濟、健康、安全、住房、教育、養(yǎng)老等方方面面，全過程人民民主要求公眾參與立法的全鏈條、全領域、全覆蓋，法律類別的多樣化要求參與立法主體類型的豐富性。同時，同一立法內(nèi)容與過程也應吸納多主體參與。不同領域群眾思想觀念碰撞產(chǎn)生的火花，將會促使立法機關在立法過程中兼顧各方利益，使立法內(nèi)容更加全面、完善。

（二）模式：突出溝通的雙向性

習近平強調(diào)，我們所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的[6]。那么，具體運用何種途徑、模式確立立法決策，保證立法的民主性、科學性是必須深入思考的問題。人民的需求是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，是中國特色社會主義事業(yè)不斷取得勝利的根本動力[7]。在實際工作中，經(jīng)濟文化差異、社會階層分化導致社會主體及其利益訴求多元化，如果這些主體及其利益訴求無法得到合理解決，就可能會導致社會矛盾和沖突的出現(xiàn)。就兩者的關系而言，立法是反映人民意志、保障人民利益、滿足人民需求的重要方式；而立法的形式、質(zhì)量和價值的有機結(jié)合，則需要人民全方位、全過程參與。在實踐中，兩者的交互模式仍存在罅隙，直接溝通機制的匱乏和立法內(nèi)容的專業(yè)性在部分地方增加了基層群眾參與立法的難度，導致基層群眾參與立法效果不佳。面對這一困境，國家立法機關并非無所作為，基層立法聯(lián)系點制度不失為解決這一問題的有力之舉。

基層立法聯(lián)系點作為立法機關與基層群眾聯(lián)系的橋梁，能有效促進兩者溝通與交流。一方面，基層立法點通過把群眾的“街談巷議”“群眾語言”梳理整合，轉(zhuǎn)化為專業(yè)、明確、合理的立法建議和立法要求。另一方面，基層立法點可以把“法言法語”掰開揉碎，將專業(yè)術語轉(zhuǎn)化為生活語言，讓群眾聽得懂、看得明白。“雙向溝通”模式為將基層群眾訴求融入規(guī)范性條文提供了技術幫助，有利于把基層群眾的利益訴求用法律的形式固定下來，增強基層群眾的主人翁意識，同時避免立法機關盲目立法、跟風立法，突出地方立法特色，提高立法自信。此外，這一模式也有利于將法律的精神實質(zhì)和具體要求傳播到群眾中，增強法律實施的實效，維護社會和諧，促進法治發(fā)展，形成尊法、守法、學法、用法的社會氛圍[5]，促使立法機關和基層群眾在制度框架內(nèi)有序地推動社會治理向縱深方向發(fā)展。

（三）效果：提升人大立法質(zhì)量

全面依法治國、建設法治中國，提高立法質(zhì)量是關鍵。立法質(zhì)量是提高法治水平的重要因素，推動立法從數(shù)量主導型轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量主導型，事關人民幸福安康，事關國家長治久安。正如學者宋方青所言，“立法質(zhì)量的標準之一是合法性標準，而大多數(shù)公眾參與立法是立法合法性來源”[8]。立法與人民群眾的切身利益息息相關，只有不斷降低公眾參與立法的難度，才能真正實現(xiàn)黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。立法要“接地氣”，就要聽取基層群眾的意見，進而實現(xiàn)提高立法質(zhì)量、保障人民權益的目標?；鶎恿⒎?lián)系點突出參與主體的基層性與廣泛性，對有效提高立法質(zhì)量具有積極影響。

立法制度本身的質(zhì)量對立法質(zhì)量至關重要，制度實施的效果是評判制度優(yōu)劣的重要基準。從經(jīng)濟學的角度觀察，一項制度只有滿足以最小的成本實現(xiàn)制度的預設目標，才有其存在的價值。當前，我國民主立法的方式多樣，但個別地方在體現(xiàn)基層群眾的精神實質(zhì)和滿足實踐要求層面存在局限性，如網(wǎng)上公開征集法案意見存在資源不足等問題，聽證會、座談會等民主立法形式存在參與主體廣泛性不足、成本高等問題。基層立法聯(lián)系點以其獨特的運行模式，能有效維護立法的合法性、正當性，彌補現(xiàn)有制度的缺失，以最小的成本實現(xiàn)制度預設目標。第一，基層立法聯(lián)系點能夠為不同意見的交流、溝通、協(xié)商提供良好的平臺，對于克服意識對立、化解沖突、達成共識具有重要作用。第二，基層立法聯(lián)系點能有效將基層群眾的意見集合、梳理、總結(jié)，降低立法機關匯集整理立法意見的成本，提高立法機關民主立法的積極性，從而促進制度良性運轉(zhuǎn)，提高立法質(zhì)量。

三、基層立法聯(lián)系點的問題檢視

自2015年我國設立首批基層立法聯(lián)系點以來，各地基層立法聯(lián)系點的數(shù)量日益增多，極大推動了基層群眾參與立法的廣度和深度，為立法直接反映與體現(xiàn)民意、民智、民心提供了經(jīng)常性平臺，對促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。然而，囿于基層立法聯(lián)系點建設正處于探索階段，體制機制建設仍面臨諸多困境。

（一）基層立法聯(lián)系點規(guī)范建設有待完善

1.運行依據(jù)不明確。由于我國幅員遼闊，人口眾多，導致基層立法聯(lián)系點的數(shù)量眾多，這一特點對收集公眾意見的全面性、廣泛性具有一定優(yōu)勢，但會造成管理層面的困難，基層立法聯(lián)系點網(wǎng)狀化、精細化發(fā)展極需強有力的運行規(guī)則支撐。就現(xiàn)有法規(guī)來看，雖然《立法法》中關于基層立法聯(lián)系點制度的規(guī)定為下位法提供了規(guī)范、指引作用，但其更多表現(xiàn)為原則性、抽象性的宏觀指導。地方層面多表現(xiàn)為規(guī)范性文件，效力層級低，其專業(yè)性、準確性、權威性在一定程度上受到影響。基層立法聯(lián)系點運行規(guī)則的不完善，影響了地方基層立法聯(lián)系點的運行效果。

2. 規(guī)范內(nèi)容不完備。“法無明文規(guī)定不可為”是國家機關工作人員行使職權所遵循的原則，若缺乏有效法律規(guī)范指引，相關人員濫用職權或不作為的可能性將有所增加，這不符合創(chuàng)建該制度的初衷，也不符合全過程人民民主的實踐要求。完備的法律規(guī)范體系，完善的法律規(guī)范內(nèi)容是約束權力、保障人民利益的前提。分析現(xiàn)有的基層立法聯(lián)系點運行規(guī)則可以看到，雖然對基層立法聯(lián)系點的基本原則、工作機制、工作職責、設立條件等方面進行了規(guī)定，但仍缺乏對責任人員有效的追責措施。合理的法律責任配置是制度健康運轉(zhuǎn)的利器，依據(jù)權責一致原則，工作人員行使行政權力時也應當承擔相應的職責。有效追責措施的缺失，無法對工作人員產(chǎn)生威懾力。此外，權力的正當性、合法性應當建立在合理懷疑之上，權力的實施存在侵害權利主體的可能，因而追責措施設定是必要的。正如習近平所說：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[9]基層立法聯(lián)系點也不應當成為民主的擺設，更要充分發(fā)揮效能，而法律規(guī)范的完善正是保障其實效發(fā)揮的重要條件之一。

（二）基層立法聯(lián)系點法案征集基準有待厘定

法案征集基準指立法或立法所涉及的事項需要收集基層群眾的意見和建議的標準，即征集基層群眾意見建議的法案范圍。若立法征集范圍過寬，將加大立法機關工作的難度與成本，影響立法工作的效率；若立法征集范圍過窄，將壓縮公眾參與立法的空間，偏離制度建構(gòu)的目標。因此，如何制定明確、合理的立法征集基準必須得到應有的重視。目前，基層立法聯(lián)系點可以對哪一層級、哪些領域的立法法案匯集民意尚未有清晰的界定。

基于現(xiàn)實因素的評價與衡量，目前立法征集不能采取全部交由基層立法聯(lián)系點負責的辦法。首先，立法需要吸納民意，鼓勵公眾參與并表達意見。立法機關在全局思維、整體利益、長遠利益等方面具有較強的優(yōu)勢[10]，而基層群眾具有大眾化、普遍化特點，其法治水平、法治素養(yǎng)有限，會在一定程度上影響立法法案的專業(yè)性和合理性。其次，立法具有一定的時效性，立法是對社會現(xiàn)實的反應，立法所固有的滯后性要求立法機關應當及時制定頒布立法規(guī)范，基層立法聯(lián)系點雖然能夠充分保障民主立法，但在一定程度上也應注意效率問題。

（三）基層立法聯(lián)系點公眾參與積極性有待提高

基層立法聯(lián)系點作為“雙向溝通”立法模式的一種載體，基層群眾在其中發(fā)揮著重要作用。只有公眾積極參與，充分表達自己的意志，才能使該制度落地有聲，真正發(fā)揮效能。民主立法不僅要求立法機關創(chuàng)建各種渠道保障公眾參與立法，也要求公眾積極參與立法。如果公眾被動參與立法，甚至漠視立法，那么立法法案對民意的反映將是不徹底、不完善。從實踐來看，公眾的法治意識不斷提高，但公眾參與立法的積極性仍然有很大的提升空間，部分公眾公民意識、秩序意識和參與能力不足，不能滿足遵守法律和程序規(guī)則，進行自覺、自愿、自律參與的要求[11] 。

1. 傳統(tǒng)觀念的影響。我國傳統(tǒng)觀念奉行“法自君出，法自上出”的理念，認為立法是國家機關的事情[12]。無論是奴隸制社會時期，抑或是封建制社會時期，立法權均由君主所享有，公眾沒有參與立法的權利，導致社會公眾不參與立法的思想根深蒂固。這種思想造成兩方面的影響，一是即使我國目前在法律規(guī)范中明確規(guī)定民主立法、公眾參與立法，但大多數(shù)公眾依舊認為立法和自己沒有非常密切的聯(lián)系。二是由于立法一直以來都由特定的機關組織進行，國家機關在立法過程中居于主導地位，使得公眾參與處于邊緣地帶，由此降低了公民參與立法的積極性。

2. 有效激勵機制匱乏。公眾參與積極性根據(jù)個人的興趣和時間而定。就目前基層立法聯(lián)系點的運行特點而言，基層群眾參與會耗費一定的物質(zhì)和精神成本，若僅以強制方式要求公民參與立法，必然會影響其參與主動性。對大多數(shù)的群眾而言，經(jīng)濟活動是其主要事務，對政治生活的熱情有待激發(fā)。激勵機制能夠為基層群眾參與立法常態(tài)化奠定基礎，而目前大部分地方還缺少對基層群眾參與立法有效的獎勵制度與實踐探索。

（四）基層立法聯(lián)系點立法反饋程序有待明確

基層立法聯(lián)系點制度的實踐價值是促進基層群眾參與立法的過程，對立法活動和結(jié)果產(chǎn)生積極影響[13]。這是人民對立法機關立法權的分享和監(jiān)督，以便充分保障其自身的權益。因此，公眾十分重視自己的意見建議有無被采納，以及為什么沒有被采納。正如蔡定劍所說，制度化的公眾參與民主制度應當是由公共權力機構(gòu)通過開放的途徑獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動對公共政策和治理行為產(chǎn)影響的各種行為[14]。在制度建設之初，基層群眾參與的熱情較為高漲，但若不能充分反饋立法結(jié)果，將會導致兩種后果。一是基層群眾的法治水平、綜合素養(yǎng)無法得到有效提升，在此后的法案征集中，仍然缺乏專業(yè)性、合理性和全局性的視角，降低其意見和建議被采納的可能性。二是基層群眾的意見建議如多次不被采納，也不知曉不被采納的緣由，久而久之會挫傷其參與立法的熱情和信心。可見，立法反饋程序在促進制度良性運轉(zhuǎn)中具有重要作用。但在基層立法聯(lián)系點實際運行過程中，鮮有立法反饋程序明確規(guī)定及相關反饋實踐，對于采納的原則、采納標準以及反饋渠道尚未形成一套較為流暢的機制。

四、基層立法聯(lián)系點的法治化進路

基層立法聯(lián)系點要求保障立法的民主性，尤其是實現(xiàn)基層群眾的立法知情權、建議權、陳述權和監(jiān)督權，推進體制機制的法治化進程，其法治化進路應始終兼顧個人利益與公共利益平衡、個人與國家機關協(xié)調(diào)、短期效果與長期目標統(tǒng)一，從多個角度激發(fā)制度的活力。

（一）健全基層立法聯(lián)系點規(guī)范體系

基層立法聯(lián)系點的法治化進路必然要求法律規(guī)范的完善，應明確由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人大及其常委會制定運行法律規(guī)范，為低層級的規(guī)范文件提供規(guī)范依據(jù)，避免聯(lián)系點適用規(guī)則的混亂。同時，允許地方根據(jù)本地實際進行一定程度的變通。此外，各地應當經(jīng)常進行交流、溝通，學習其它地區(qū)先進的立法理念和立法技術，更好完善本地區(qū)基層立法聯(lián)系點規(guī)則，避免相似地區(qū)基層立法聯(lián)系點運行規(guī)則差異過大；明確基層立法聯(lián)系點工作人員職責，明確規(guī)定合理的懲戒措施及責任人員濫用職權或者不作為時應當承擔的法律責任。

（二）分類確定法案征集范圍

首先，對于涉及基層群眾切身利益的法案，包括經(jīng)基層立法聯(lián)系點解讀后，爭議焦點與基層群眾利益相關的較為專業(yè)的法案，明確規(guī)定必須發(fā)送至轄區(qū)內(nèi)的基層立法聯(lián)系點，充分征集基層群眾的意見建議，便于基層群眾從“源頭”上保護自身的合法權益。相較于專業(yè)性強的法案，基層群眾更加關心諸如食品安全、家庭婚姻、婦女權益、未成年人保護、網(wǎng)絡信息安全等與自身健康安全息息相關且有一定了解的法案，這些法案內(nèi)容更加貼近日常生活，對基層群眾所產(chǎn)生的影響更大，在立法時應充分吸納基層群眾的意見建議。當立法機關拒絕將此類法案交由基層立法聯(lián)系點時，應當明確立法機關有說明理由的義務，或規(guī)定基層立法聯(lián)系點可以請求立法機關將法案送至該聯(lián)系點，征求群眾意見建議。這種能夠增強基層群眾對立法機關的認同和信任?；鶎恿⒎?lián)系點可以主動請求立法機關將法案送至該聯(lián)系點進行民意征集。

其次，對于專業(yè)性非常強的立法法案，“知識復雜性”成為影響基層群眾參與的重要因素[15]。由于大多數(shù)基層群眾法律專業(yè)知識欠缺，無法提出系統(tǒng)的專業(yè)性意見，應允許立法機關在說明理由后不交由基層立法聯(lián)系點，但基層立法聯(lián)系點主動請求且有正當理由的除外。至于何為專業(yè)性非常強的立法法案則由立法機關根據(jù)理論和實踐情況進行判斷，并隨著社會發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。

最后，對于存在較大分歧和爭議的法案，應當充分尊重基層群眾的意愿，交由基層立法聯(lián)系點征求基層群眾的意見建議。

（三）多途徑激發(fā)公眾參與的積極性

公眾參與的積極性是基層立法聯(lián)系點獲得實效的基礎。首先，要不斷培養(yǎng)公民的法治意識，讓基層群眾意識到參與立法不是負擔而是一種權利，可以通過參與立法、影響立法，保障自身權益。通過將真實案例轉(zhuǎn)變?yōu)殡娨晞　⑿∫曨l等方式，將專業(yè)化的法律術語轉(zhuǎn)化為基層群眾喜聞樂見的語言，或者讓基層立法聯(lián)系點走進校園、廠礦、社區(qū)，開拓實踐基地，讓群眾真正感受到自身在法治建設中的作用，培養(yǎng)公民的主體性價值觀和公共理性精神。

其次，建立立法參與激勵機制。正如美國學者約翰·克萊頓·托馬斯所指出，“管理當局如果想獲取公民參與并使其達到某種特定的水平，那么提供與之相當影響的權益作為激勵是十分必需的”[16]。就制度層面而言，應當對公眾的立法參與獎勵予以明確規(guī)定，將資金的支出歸于立法項目中，提高立法機關對公民參與立法的重視程度，為公眾獲取獎勵提供法律依據(jù)，保證激勵機制有序運行。就獎勵的方式而言，分為物質(zhì)獎勵和精神獎勵。物質(zhì)獎勵主要針對參與方式，比如調(diào)研、座談會、聽證會、約談等，給予參與主體一定的補助和酬勞；精神獎勵更多體現(xiàn)為精神的滋養(yǎng)，如對多次參與立法的公民授予榮譽證書、公開表揚等。

最后，通過定期舉行有獎競賽等方式，提高公眾參與的積極性。這一方式由基層立法聯(lián)系點組織，將轄區(qū)內(nèi)的基層群眾分組，通過公開答題的方式，一方面可以檢驗基層普法成果，另一方面也可以緩解基層群眾由于不了解立法導致參與積極性不高的問題，調(diào)動他們參與立法的積極性。

（四）規(guī)范立法反饋程序和渠道

立法本身涉及對相關利益的調(diào)整。立法是否能真實反映基層群眾的意見，有賴于立法機關是否認真了解、整合、分析群眾的意見，而這一過程屬于立法機關內(nèi)部的過程，無法為社會公眾所知曉。因此，完善基層立法聯(lián)系點反饋程序的核心是明確公眾獲得反饋的權利和立法機關應當承擔的義務和責任[17]。首先，法律規(guī)范是要求某一主體承擔責任和義務最直接的方式，應當在基層立法聯(lián)系點規(guī)范中明確規(guī)定立法機關做出回應的義務，將其作為立法機關立法行為程序合法性的條件之一，以程序正義保障實體正義的實現(xiàn)。其次，反饋應當盡可能簡潔、明確、具體，對專業(yè)法律術語進行解釋，便于基層群眾理解其內(nèi)涵和外延。再次，受制于立法資源與效率的限制，立法機關沒有必要事無巨細，可有選擇地對重要的立法意見作出回應。應當回應的事項包括：（1）對立法中公眾普遍關注的問題作出回應，說明采納或者不予采納的理由；（2）對法案意見和建議中存在分歧或爭議的部分作出說明，引導基層群眾正確看待問題，同時也為此后意見提出的合理性奠定基礎。最后，豐富立法反饋的方式?；鶎恿⒎?lián)系點可以通過直接傳達、公告等方式予以回應，提高意見反饋的精準度，增強針對性和實效性。同時，注意告知的全面性和教育宣傳功能，通過各種網(wǎng)絡平臺，如官網(wǎng)、微信公眾號、抖音、快手等予以告知。

五、結(jié)語

基層立法聯(lián)系點豐富了公眾參與立法的形式，是社會主義民主政治的重要體現(xiàn)，是全過程人民民主的生動實踐，為暢通民意提供了經(jīng)常性、制度化平臺，為實現(xiàn)基層群眾的立法知情權、表達權、監(jiān)督權提供了路徑，為進一步保障基層群眾的權益提供了體制機制支持。同時也應當看到，基層立法聯(lián)系點目前還處在探索階段，還存在理論研究不完善和實踐不適應性等問題，未來要充分發(fā)揮其在滿足基層群眾參與立法需求中的作用，必須沿著法治化軌道進行。

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責任編輯：張淑瑛