我國數字政府建設的行政法規制

禹竹蕊　呂悅

摘 要：隨著經濟社會數字化轉型不斷深入發展，政府管理迫切需要由傳統向數字政府轉型，加快數字政府建設成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要要求，但這必然會帶來一定的挑戰和潛在的價值沖突。當前，我國在數字政府建設方面取得了諸多成績，為全面轉型奠定了良好基礎，但同時面臨法律規制框架不足、數據共享不足、數據信息安全存在隱患以及公眾參與度不高等問題。為有效防范化解這一系列潛在的安全風險，應針對數字政府建設進一步加大行政法規制力度，完善數字政府建設法律框架，健全數據共享法治規則，構建數據安全管理法律制度，不斷健全有效的公眾參與制度。

關鍵詞：數字政府；建設；行政法規制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2023.02.017

［中圖分類號］D63；D922.1? ? ?［文獻標識碼］A ［文章編號］1009-0339（2023）02－0104-09

信息技術開發、使用、升級的速度不斷加快，引領時代新一輪變革，世界各國均憑借信息技術提升政府職能，加快政府由傳統向現代轉型。數字政府是一種以數據為載體，依靠技術賦能對傳統政府全方位覆蓋，對傳統政府組織形態進行顛覆性轉換的網絡虛擬政府，是正在發展中的、運用現代化信息手段并符合數字時代治理理念的新型政府[1]。數字政府建設的根本目的不是創設一個與原有行政管理模型相一致的鏡像政府，也不是實現“行政信息管理”對政務信息流提取的理論和技術路徑的創新，而是要“將數據闡釋為信息，合理使用信息以推動知識生成和決策”，旨在推動“數字”行政向“數智”行政轉變，通過政務信息的傳遞服從于組織系統的目標和規范，適應組織系統的結構和制度，實現公共信息治理的轉變[2]。

2018年廣東、廣西兩地發布數字政府建設規劃，標志著我國的數字政府建設從理念層面真正走向實踐，隨后數字政府這種新型行政模式迅速在全國各地推廣開來。黨的十九屆四中全會明確提出推進數字政府建設，黨的十九屆五中全會強調建設“數字社會”“數字政府”，中共中央、國務院于2021年發布的《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》提出要“全面建設數字政府”，黨的二十大報告也提出加快建設網絡強國、數字中國，這表明了黨中央建設數字政府的決心。當前，數字政府建設已經成為我國政府向數字時代接軌的前沿陣地，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方向。但相較西方發達國家而言，我國數字技術起步發展時間較短，傳統政府向數字政府轉型還處于起步階段，頂層設計不足、數據壁壘、數據泄露等問題較為突出①。在“互聯網+政務”背景下，政府轉變傳統治理模式是時代發展大勢，急需法治保障。

一、數字政府建設面臨的挑戰與沖突

信息網絡技術的不斷發展導致人類生活方式發生翻天覆地的變化，政府行政模式也悄然發生改變。與傳統政府相比，數字政府有三大突出變化：一是組織結構由金字塔型垂直管理的層級型節制變化為扁平型橫向的結構[3]，由自上而下的命令與服從變為由左至右的制約與協同，極大縮短權力傳導距離，使政府公權力流轉更加高效透明；二是行政管理由各職能部門“單打獨斗”變為部門間的“群聊對話”，真正實現讓數據跑路、部門深度合作，大大提升行政管理質效；三是由“面對面提意見”變為政民“云對話”，公眾可以非常方便地通過數字政府的政務APP、門戶網站、官方微博、公眾號等渠道在網絡上進行意見反饋，參與并監督政府管理公共事務，輕松實現政民在線互動[4]。為了重塑傳統政府組織形態，一方面是數字政府建設采用大量數字技術，優化行政方式、降低行政成本，為行政管理提速增效；另一方面是數字技術的廣泛運用有利于統一執法標準、簡化行政執法流程，促使行政執法更加規范、高效，推動政府管理更加精準、智能、透明、民主。但是，引入數字技術將不可避免地給傳統政府帶來沖擊挑戰，衍生出潛在的價值沖突。

（一）數字政府建設帶來的沖擊挑戰

經由數字技術賦能，傳統政府的組織形態發生了顛覆性轉換，物理意義上的時間空間被不斷壓縮，人力成本大大減少。然而，數字技術在提高行政效率的同時帶來了一定的沖擊挑戰。一是數字政府建設中采集、制作、生成的大量數據及其衍生的算法等新生事物逐步成了信息時代新的生產要素，一系列有別于傳統的新生權利、義務與責任分配問題逐漸凸顯，需要建構相應的數據制度來解決。二是數字政府建設會對傳統行政程序造成一定沖擊。隨著數字技術水平不斷提升，“秒批”“秒辦”等自動化行政方式大量涌現，傳統行政程序不斷受到挑戰和沖擊，需要在堅持正當程序原則的前提下建構新的程序規則，以滿足建設數字政府的程序要求。三是數字政府建設對傳統行政組織體制形成沖擊。數字政府建設無論是在供給端還是需求端都要依賴數字技術的支撐而進行深層次變革，這勢必要求更多的數據共享與部門協同。因而，傳統的組織體系很難滿足整體政府的需求，數字政府建設必將重塑組織結構，聯通數據孤島，建設集約化的公共支撐平臺。

（二）數字政府建設導致的價值沖突

數字政府的建設有賴于社會轉型、經濟發展、職能優化、技術賦能等各種要素，是大勢所趨，但政府的產生和存在本就面臨著多重價值，數字政府建設過程中難免遭遇潛在的價值沖突。一是創新與穩定的價值沖突。數字政府建設是前所未有的重大變革，對傳統政府的組織體制、行政方式、行政程序等都會產生史無前例的影響。面對全新的政府樣態，現有的法律制度難以全面落實，法律框架所要維系的穩定可能被創新一再打破。二是效率與公平的價值沖突。高效是數字政府建設的追求目標，也是這場變革的核心價值。借助數字技術的高效，政府在降低行政成本時也使一些過去難以實現的治理場景變為了現實，但因為數字鴻溝的存在，強調高效就可能難以周全地保護數字弱勢群體的合法權利，從而對公平價值形成沖突。三是便利與安全的價值沖突。數字政府建設當然能給行政管理和群眾生活帶來雙向便利，但這種便利更多地源于數字技術，背后隱藏著一定的安全風險，尤其是當政府自身掌握的大數據挖掘、算法等數字技術跟不上一些數字平臺和企業時，便利高效與安全隱私就會形成沖突。

顯而易見，要想有效應對數字政府建設中出現的沖擊挑戰，化解潛在的價值沖突，就應該積極建構相應的數字法律制度，規范各種現實問題，確保數字政府始終在法治軌道上運行。比如，美國就非常重視在數字政府建設中建立相應的法律體系。早在1998年，美國就先后頒布了《數字千年著作權法》《電子簽名法案》等多部法律。隨著信息網絡技術的發展普及，政府信息泄露、網絡攻擊、網絡詐騙等數字政府建設新問題層出不窮，美國又及時制定關于公共數據使用與保障的法律，不斷更新完善數字政府建設的法治體系[5]；通過創制首席信息官制度和數字政府行政辦公室的管理體系，廣泛運用大門戶鏈接和績效評估的管理手段，推動數字政府建設中的部門協作，促進跨層級信息共享和業務協同[6]；通過建立數字政府管理標準來更好地保護數據安全和公民隱私權，并引入區塊鏈平臺，積極化解系統數據的密閉性和協調性等問題[7]。這些做法與實踐，為我國的數字政府建設提供了有益借鑒。

二、我國數字政府建設面臨的法治困局

近年來，隨著我國不斷推進國家治理體系和治理能力現代化建設，大數據、云計劃、人工智能等新一代數字技術融入數字政府建設，“掌上辦”“指尖辦”“一網通辦”等成為政務服務標配，我國數字政府建設工作已經取得一定成績。但應該看到，我國數字政府建設還存在諸如法律框架不完備、信息共享不足、數據安全存在隱患及公眾參與缺失等問題，這在一定程度上減弱了數字政府的智能服務功能，掣肘了數字政府建設向縱深發展。

（一）法律框架不完備

科學規劃是數字政府工作的基礎和起點，也需要成體系的法律框架對數字政府行政行為進行指引和制約。當前我國數字政府建設的基礎性立法存在空白，數字政府建設賴以運行的制度多以地方規范性文件為主。2018年以來，已公開試行的相關制度呈現出“各自為政”的現狀，各省區市相繼出臺短期發展綱要、意見和通知，但這些文件多只是原則性規制。同時，這些發展綱要均以當地實際需求制定，不同地區發展需求不一致，導致數字政務服務標準不一致。這就為各地行政機關推進數字政府建設帶來諸多問題。雖然國務院已出臺《數字政府建設實施綱要（2021—2025）》（以下簡稱“《綱要》”），但內容偏向宏觀層面，亟需出臺規制數字政府建設的專門法律和保障其運行的統一規則，以指導數字政府有序建設和規范運行。

1.尚未出臺規制數字政府建設的專門法律。當前，我國各地數字政府建設進入全面提升階段，并已經在提升政務效率和改善民生方面取得較好的成績。但是數字政府建設是一項長期性的變革性工作，隨著建設進程的不斷深化，其法治化程度不足的問題逐漸顯現。首先，數字行政法缺位導致數字政府行政行為界定不明。傳統實體政府的行政行為界定十分清晰，而數字政府可以借由數字技術做什么、何時做、怎么做等問題目前依然較為模糊。其次，數字行政法缺位一定程度上弱化了數字政府行政控制程序，導致正當程序瑕疵。在數字政府的具體實踐中，出于對提升行政效率的考量，自動化裁量似乎已成大勢所趨，數字政府利用人工智能等數字技術進行行政決策，徹底改變了傳統依靠人工服務進行行政決策的政府形態，執法過程不再強調與行政相對人的直接接觸。但技術是把雙刃劍，忽視人的審核作用、僅僅依靠智能設備對個案進行共性裁決，易形成“一刀切”式“秒批”執法。當前，數字政府建設過程中還未出臺規制其行政行為的專門法律，導致數字政府部分行政行為缺乏矯正程序，未能更好實現限制行政權、保護相對人權益的行政目的。

2.尚未配套制定數字政府服務規則。目前電子政務作為數字政府建設的前沿工程正在大力推進中，各級職能部門紛紛推出集成化的政務APP等一系列云政務窗口，讓“數據多跑路”成為現實。但實務工作也反饋出各地數字政務服務缺少統一的程序規范，不同地區不同職能部門間電子公文的認定標準不同、網絡信息公開范圍不同、政務審批程序不同、服務收費標準不同等。即便是同一地區，也存在有的部門網絡平臺建設做得好，有的部門不能及時更新網站信息，甚至網站都做得十分簡單。例如，新冠疫情防控期間各省（區、市）的健康碼不能互認，因工作需要途經多省（區、市）的公民需要下載多個應用程序（APP），關注多個公眾號，再多次重復填報個人信息，這是缺乏統一的數字政務服務程序規范導致的問題。

（二）數據開放共享不足

數字時代，信息的重要性不言而喻。如果數據共享和開放的相關規定不明確，數據壁壘就難以打破，導致各職能部門缺乏數據溝通，部門協同不足，數據重復采集、數據資源利用水平低等現象。從實踐來看，造成政府數據共享不足的原因，除長期存在的“條塊管理”組織結構外，最重要的還是因為當前數字政府建設中對數據共享及開放的具體制度欠明晰，保障數據共享的規則機制支撐不足。已出臺的《政務信息資源共享管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）主要從宏觀層面對政府數據開放共享進行頂層設計，對職能部門數據共享的權責則未明確，各級政府在處理政務的現實工作中缺乏實現數據共享的具體制度支撐。

1.政務數據共享制度有待更新。《辦法》對政務數據共享作出規范，明確數據共享應以無償為原則，各職能部門需根據國家發改委負責制定的《政務信息資源目錄指南》建立數據共享清單，同時宏觀性地對數據共享的范圍進行了界定。但自2016年《辦法》實施以來，政務數據流通效果并不讓人滿意。同時，自2018年以來我國數字政府建設呈現迅猛發展的趨勢，日益更新的數字技術和逐漸成熟的行政方式要求數字政府政務對數據資源的流通做出新回應，提升數字政府數據共享效率。首先，《辦法》針對政府數據開放共享的規定尚不夠明確，可共享數據與不可共享數據的界限不夠清晰，數字政府運行需要共享哪些數據，共享這些數據是否具備法律依據；如何共享這些數據，是全部放在共享平臺還是應其他部門申請才予以開放，是對原始數據進行整體拷貝共享還是裁剪關鍵信息再共享；接收數據方是否有權對享有數據方所提供的數據進行二次編輯；在共享過程里出現數據安全問題風險由誰承擔；等等。這些問題在《辦法》中沒有予以明確規定。其次，《辦法》未對數據享有方拒絕共享的依據進行羅列（現實工作中存在部分享有數據的政府部門以“該數據為本部門內部機密”為由拒絕開放共享），也未對政府收集到的數據進行分類，哪些屬于機密數據不可共享，哪些屬于公共事務數據應該共享，都缺乏具體明確的規定。

2.職能部門共享權責待明確。當前數字政府實務工作中較常采用的數據共享方法分為兩類，一類是一對一模式，它主要由一個部門主動向另一個部門提出共享數據請求（提出請求方稱為數據使用者，提供數據方稱為數據享有者），數據享有者根據數據使用者的請求內容自行決定是否予以開放共享。這種模式下如果相關職能部門容易被領導或負責人的私人情感關系影響，就不能很好擔負《辦法》和《綱要》里對職能部門關于數據共享提出的責任要求。另一類是中心化模式，其核心是數據管理者承擔“共享平臺”的責任，可以主動向數據享有者采集政務數據，并接收數據使用者的共享請求，起著“門”的作用。這種中心化模式雖然搭建起了專門的數據共享平臺，但仍存在許多法律問題。比如，數據多一道傳遞程序造成失真，數據的有效性得不到保證，這種情況由誰負責暫不清楚；先收集再共享的方式容易造成數據過度采集和供需不對等的現象，共享平臺是否有權對數據進行主動采集和整理也沒有法條規定。總的來說，目前兩種數據共享和開放規則都存在權責不明的問題，需要制定明晰的制度進行規范。

（三）數據安全存在隱患

保障數據安全是數字政府建設的重要環節，也是論證數字政府是否可行的客觀標準。數字政府建設則需要對國家和公民的各方面數據進行采集、分析、利用和共享，隨時可能因為技術崩潰、黑客攻擊、人為因素等造成數據安全隱患和個人信息保護不足問題，這成為阻礙數字政府建設的關鍵因素之一。

1.數據安全保護不足。數字政府在公共事務管理中嵌入數字技術，技術不成熟容易導致電子系統的突然崩潰或者被黑客入侵，從而引起政務數據泄露。當前數字政府建設實踐中，受技術水平制約導致信息數據出現安全問題是一種常態，而政府對數字技術的使用和數據流通的保護不足是造成數據安全隱患的最主要原因。政務數據流通過程里較常見的問題，主要體現在以下四個方面[8]。一是保密性低。不夠嚴謹的算法程序會威脅數據安全，后臺數據在未經主體授權情況下擅自被提供給第三方并常遭營利性利用。二是完整性低。在已實現數據共享的政府部門間并未給數據設置“防火墻”，數據接收方輕易篡改數據導致該數據原始性、真實性存疑。三是可控性低。云端傳播始終有跡可循，由于數字政府建設存在技術“卡脖子”難題，共享的數據并不能保證其有限傳播范圍，威脅數據安全。四是可審查性低。當前并未建立起統一的數據庫，以公民個人信息為例，可能不同行政部門采集到的個人數據完整程度并不一致，但最基本的信息一定是交叉的。若公民部分個人信息被泄露，而多個職能部門都曾使用過該泄露數據，出現安全問題時則會難以追溯責任源，風險責任劃分不明，這就需要攻克后臺監管技術，實現對數據流向的精準把控，依托數字技術形成數據鏈管理，提高對數據泄露或濫用的審查效度。

2.個人信息保護不足。當前，數字政府建設在數據安全保障方面對公民個人信息的保護嚴重不足。《辦法》并未對政務信息和個人信息作出嚴格區分，其他涉及數字政府建設的制度規范也暫未對此劃分界限，導致未經當事人同意，擅自將公民個人信息公開或者給第三方使用的行為，嚴重侵犯公民的個人信息自決權，對公民隱私造成一定威脅。通常情況下，公民使用應用程序（APP）登陸或者身份驗證時需要人臉識別、指紋識別或證件號碼識別，這些數據在采集、保管、交換過程中都可能出現信息泄露，造成安全隱患。例如，學生個人信息（如姓名、年齡、年級、家庭住址、家庭關系等）一旦泄露，就有可能被某些課外輔導機構或灰色產業機構非法買賣，輕則不斷騷擾學生家長購買各種產品或教學服務，重則可能導致不法分子踩點誘拐兒童，出現嚴重后果。

3.追責機制欠缺。數字政府建設雖已持續推進多年，仍有部分政務人員數據操作能力有限、職業倫理感不夠強，以致有意或無意地泄露了數據。但拋開人為因素，更重要的還是因為缺乏有力的追責機制，導致某些政務人員行使權力過于恣意，隨意泄露數據。例如新冠疫情防控期間，個別地方出現流行病學調查信息泄露，甚至當事人與防控無關的隱私信息被泄露的現象，這說明現有的追責機制存在缺陷、震懾力不足，導致某些公職人員肆無忌憚。前些年，個別警察利用職務之便私自查詢他人的隱私信息，2010年《公安機關人民警察紀律條令》出臺后，警察侵犯公民個人信息這一違法現象便得到了有效遏制。可見，要遏制政務人員泄露數據，最為有效的方式是建立健全規范且嚴肅的追責機制。

（四）公眾參與機制存在缺陷

建設數字政府的目的是打造一個全面智能的服務型政府，它需要人民群眾參與。當前，各地的數字政府建設都強調從政府需求出發，打破數據壁壘、建設信息網絡基礎工程、注重產能轉型、優化數字經濟環境等，但對吸納公眾參與重視不夠，這對建設惠普共享的數字政府形成了掣肘。

1.公眾參與數字政府建設的法律保障不足。數字政府建設高度依賴數字技術，但由于存在數字鴻溝，政務服務在越來越智能化和便捷化的同時，受眾面卻逐漸受到擠壓。以老弱群體為例，以往的政務服務雖然程序繁瑣，但對這一群體基本能實現全覆蓋；現在的政務服務依賴智能設備極大提高了效率，卻往往因數字鴻溝使老弱群體受到忽視。他們難以參與數字政府建設衍生的一系列線上政務服務，同時原本的線下走訪制度也逐漸式微，老弱群體大多不能直觀享受到數字政府建設帶來的數字紅利。究其原因，除數字鴻溝這一客觀現象之外，還是因為在數字政府建設過程中，公眾參與數字政府建設的法律保障嚴重不足。

2.公眾參與數字政府建設的具體制度欠缺。現有的公眾參與機制呈現出公眾參與意識薄弱和能力不足問題。傳統的官尊民卑封建思想在一定程度上仍影響著當代公民的參與興趣，不少公民習慣于等待政府“安排”。公眾參與數字政府建設積極性不足，應該思考其淡漠背后的制度缺陷問題。譬如，數字政府建設的一大標志是政府的門戶網站、各類政務APP、公眾號多了起來，公民在享受到數字技術帶來的便利時也面臨著信息被單邊采集和訪問的風險。如許多網站只注重提供政務信息不重視回收反饋信息，即使在平臺上開放服務滿意度調查問卷表也多以選擇題的形式向公眾展示，這種固定問卷題目的單一形式采集到的公眾反饋意見相對籠統。而現實中，公眾的訴求多元多樣，很難簡單地被一張模板式問卷固定。同時，政府并未建立信息篩選機制，沒有一套合理的意見篩選機制和意見整合辦法則無法保證公眾參與數字政府建設的有效性。

三、行政法規制數字政府建設的路徑選擇

2023年國務院新聞辦公室發布《新時代的中國網絡法治建設》白皮書指出，在全面建設社會主義現代化的新征程上，網絡法治既是數字治理的重要方式，也是數字文明建設的重要成果，應以法治力量護航中國數字政府高質量發展[9]。數字政府雖是網絡虛擬政府，但其實質仍是行使公共權力的行政機關，其建設應該與法治政府建設同頻共振。作為在法治軌道上良性發展的“法治政府”，數字政府建設要堅持正確價值導向，嵌入數字技術、實施數字行為都應受到行政法的規制。以行政法規制數字政府建設并非意在用法律限縮其行政職權，而是通過法律法規保障其在法治的軌道上良性建設與運轉[10]。規制數字政府行政行為應堅持協同、效率、公平、法治和以人為本的原則，從頂層設計層面為數字政府建設和運行提供法治保障。

（一）完善數字政府建設法律框架

推進我國數字政府建設，首先要加強法律保障和制度規范，制定數字政府服務的統一標準，解決當前數字政府建設法律框架不足的問題。

1.制定數字行政法。數字政府是政府的必然發展趨勢，數字政府是高度依賴數字技術的行政方式。技術本身在不斷發展，雖然想用法律法規對數字技術進行統一規范從而一勞永逸的設想不切實際，但是建設數字政府應充分考慮數字時代下政府對數字技術的依賴，制定數字行政法規范數字政府行政行為。一方面用法律規范數字政府行政程序，在推進自動化行政中保證程序正當。針對依靠人工智能進行自動化裁決的新型執法程序，數字行政法理應對行政程序公開機制做出規定，保證執法的透明性和公眾的知情權、參與權。另一方面數字行政法要對網絡和算法進行監管，防止數字濫用。例如，對大數據殺熟、算法歧視及政府過度采集公民信息做出規定，扼殺一系列依靠網絡和技術優勢地位進行信息剝削的行為，發揮數字行政的敏捷作用，為數字政府運行營造良好法治環境。制定數字行政法以構建新的政府行政管理和公共服務機制。應以頂層設計為抓手，對數字政府建設提出切實可行的發展規劃，實現自上而下的政策傳導與自下而上的分散式地方立法相結合，處理好中央與地方數字政府建設的關系，更好地利用數字智能為數字政府行政管理和公共服務職能賦能，推動數字政府在政府治理、社會治理和應急管理等方面的政策研究。

2.制定配套實施條例。建設數字政府，要明確其重點目標是按統一標準實現部門間的統籌協調。當前，國家層面已出臺《綱要》，地方層面各省（區、市）也陸續出臺了實施辦法，但數字政務服務缺乏統一的執行標準。應堅持標準化思維，制定數字政府的政務服務統一標準以回應當前數字政府行為界定不明等問題。可考慮從規范信息網絡基礎工程建設、明晰數字政府行政管理規則、捍衛數字政府服務公平正義、完善數字政府服務保障四個維度對我國數字政府的政務服務標準進行規范和完善。

一是筑牢網絡安全防線。網絡安全是實現數字政府健康發展的重要前提和基礎，而規范信息網絡基礎工程建設是筑牢網絡安全防線的硬件要求。建議參照《網絡安全法》《計算機軟件保護條例》等法律法規，通過加強網絡基礎技術建設、完善預警機制等舉措，降低數字政府遭受非法攻擊的風險，強化安全保障，完善網絡生態治理。在普及使用5G網絡的同時，努力研發6G網絡，通過建立數據安全監測體系、實施數據分級分類管理制度、構建重要系統和數據庫的容災備份和補救措施，在網絡數據領域提升數據安全保護監管能力，為數字政府建設營造高效、安全、智能、綠色、可控的云端環境，保障網絡空間規范有序。

二是明晰數字政府行政管理規則。主要包括厘定數字行為的邊界、明確數字執法中違法違規行為的法律后果，制定統一的數據共享機制以及政務服務審批流程等內容。

三是捍衛數字政府服務公平正義。堅持人民主體地位原則，堅持從群眾實際利益出發處理政務工作，為群眾提供實實在在的便利。加快推進不同職能部門間的電子文件互信互認，推動線上線下一體化服務，實現政府服務全程在線，提升人民群眾享受政務服務的體驗。

四是從人才、財政和監督制度三方面完善數字政府服務保障能力。要大力培養適應數字政府發展需求的復合型人才，保障數字政府能提供高質量的政務服務；加大對數字政府建設的財政撥款和基礎設施建設資金保障；制定對服務標準的監督和評審制度，從政府和公民兩個層面對數字政府政務服務進行全流程監督、多主體評審，對不符合服務標準的行為和有關政務人員按照相關規制進行懲治。

（二）健全數據共享法治規則

改善當前數據共享不足、部門協同低下的難題，最首要方法是完善信息數據互通共享制度，通過法律形式確認政務數據共享范圍、方式、邊界及風險承擔問題。建立可信數據共享平臺和有效數據共享機制，并通過法律形式確認共享數據的歸屬權、管理權和使用權，明確歸屬方、管理方和使用方共享數據的權力和責任，提升數字政府數據治理能力，推動我國數字政府建設。

1.明晰政務數據共享開放制度。數字政府的構建必然打破傳統政府部門間的信息壁壘，實現部門間的交流溝通，從而形成新的政府部門內部聯動機制[11]。改善政務數據共享開放規則不明帶來的一系列問題，最佳辦法是健全政務數據共享開放制度。對此，可從以下三個方面進行立法考量。一是通過法律明確共享范圍，在整合清理過去共享清單舊版本的基礎上充分挖掘沉積在政務中的數據資源，彌補過去因法律滯后導致的數據共享不足問題。二是通過法律確認共享方式，無論是要求數據享有者定點自動更新共享數據還是對數據享有者發出請求共享的指令都需要以法定形式進行確認。三是通過法律明確共享級別，建立數據分級管理制度，厘定共享邊界，對普通數據和涉密數據進行區分管理[12]。數據分級管理制度是指對信息設置分享級別，一般性數據直接共享，專業數據設置可共享范圍，只有被行政法規授權的部門享有提取該數據的密鑰。例如，公安機關可將本系統掌握的信息數據分為普通數據和涉密數據，普通數據可直接提供給其他政府部門使用，涉密數據根據機密程度分別設置不同層次的共享數據，例如一級、二級、三級機密信息，政府部門只有獲得授權才可以提取與授權內容相對應的機密信息。

2.明確職能部門數據共享權責。要以法律形式明確共享數據的歸屬權、使用權、管理權以及相關部門在共享數據的過程中所承擔的責任，解決各職能部門數據共享的后顧之憂，促進數字政府數據開放共享。制度建設一方面要賦予數據享有者歸屬權、共享管理者管理權、數據使用者使用權，另一方面則要明確三方在數據共享中應負的責任。數據享有者負有保證其共享數據真實有效的責任，享有采集、更新、整理和維護本部門共享數據的權力；共享管理者負有協調、仲裁共享爭議和追溯共享數據泄露及濫用的責任，享有決定被申請共享的數據是否可以共享以及如何共享的權力；數據使用者負有不篡改、不濫用共享數據的責任，負有在法定權限內使用該共享數據的權力。

（三）構建數據安全管理法律制度

建設數字政府必須加強對數據安全的保障力度，可從宏觀層面繼續完善對網絡數據的保護制度，從微觀層面健全具有操作性的規章制度和工作條例，同時注重對公民個人信息的保護和強化對政務人員人為因素導致數據泄露的法律追責。

1.增強數據安全的法治保障。數字政府具有高度依賴數字技術開展行政活動的特點，因而更應該加快出臺法律法規，對技術帶來的潛在法律風險設置好應對方案。我國已出臺《數據安全法》《網絡安全法》《關鍵信息基礎設施保護條例》《網絡安全等級保護條例》等多部涉及網絡數據保護的法律法規，在電子政務初級階段對保障網絡數據安全起到了積極作用，但是由于法律自身的滯后性，現階段解決建設數字政府遇到的數據安全問題還存在法律空白。未來可針對行政工作人員的行政行為制定管理條例，針對企業采集制定行業自律條例，由地方層面制定地方性數字政府數據安全條例或者數字政府行政行為條例等[13]，從不同維度完善立法，強化對數字時代數據信息的安全保障。

2.加強個人信息權益保障。雖然數字政府強調數據開放共享，實現部門協同共治，但并不是要將所有數據無差別公開，而應堅持以“公開為常態，不公開為例外”的原則厘清數據開放和個人隱私的邊界，因地制宜地實現數據開放共享。對于個人信息安全問題，應參照刑法、民法及專門法律中關于個人信息保護的規定，健全個人信息保護工作機制，完善數字技術產品對個人信息保護的具體規則，構建個人信息全鏈條保護的法律屏障。例如，以法律促使數字政府在公眾極易接觸到的政務服務平臺、政務小程序、官方公眾號中設置隱私聲明，承諾對公民個人隱私信息、國家安全敏感信息以及原始性數據等進行保密。

3.健全數據泄露追責機制。數字政府建設應設置嚴格的法律主體責任，建立健全政務人員人為原因泄露政務數據的追責機制。要通過制度建設加大懲戒力度，警示政務人員切實履行保護政務數據的義務。對素質不達標的政務人員不僅要進行責任溯源，依靠法律倒逼相關責任主體履行法定的追責義務，真正實現各級行政主體數字化行政行為有法可依、有法必依、違法必究，從而保障數字信息安全。

（四）健全有效的公眾參與制度

公眾是否滿意是評價數字政府建設成果的重要標準，數字政府建設需要實現從以行政需求為中心到以公眾需求為中心的轉型。雖然我國暫未出臺有效、統一的數字政府績效評估制度，但從中央到地方都已針對這一問題開展了積極的制度探索。例如，工信部中國軟件評測中心制定的數字政府服務能力評估體系、國脈研究院制定的數字政府建設風向指數、中央黨校制定的一體化政務服務能力調查評估體系，以及浙江省、四川省制定的關于本省數字政府能力評估體系的探索，都將“在線服務成效度”“用戶滿意度”作為重要考核指標，反映出健全公眾參與制度、提升公民滿意度對數字政府建設起著舉足輕重的作用。當前，要拓寬公眾線上參與渠道的法律保障，完善線下服務的政策支持。

一是在數字行政法中明確規定公眾對數字政府建設的參與權、知情權和監督權，賦予公民通過合法渠道與政府對話的權利，傳達公眾實際需求，檢驗政府工作成績，切實保障公眾參與數字政府建設相關公共事務管理的權限和地位，保障公眾參與有法可依。

二是探索出臺專門針對老弱群體的線下服務政策，并制定公眾和社區、街道代表等群體的參與激勵制度，打通數字政府便民服務最后一公里，保障特殊群體的數字權利，增強政府與公眾之間的情感交流，提升公眾對數字政府的信賴感。

四、結語

數字政府建設是多層次、多維度、多時空的動態工作，也是一項長期且艱巨的工程，不可能一蹴而就。大量運用數字技術，會給數字政府建設帶來沖擊挑戰，也會引發潛在的價值沖突，需要從法治建設入手，加大數字政府建設的行政法規制，確保數字政府建設在法治軌道上科學有序地開展、規范良性地運行。從我國的實際情況來看，應該加強數字政府頂層設計，從宏觀層面構建制度藍圖，積極破解數字政府建設面臨的法治困局；深入思考當前行政組織結構與數字政府建設的適配性，通過行政模式的優化升級實現部門協同；將公眾對該地區數字政府服務的評價結果作為政府績效考核的一項指標，將績效考核與本單位政府行政能力排名、政務人員晉升考核指標以及單位績效獎勵掛鉤，激勵政府加強與公眾的交流，加快促進我國數字政府職能轉型。

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責任編輯：劉菊香