水利工程中的PPP融資模式應用研究

王君紅

（甘肅建筑職業技術學院，甘肅 蘭州 730070）

1 引言

2022年1月，國家發展改革委聯合有關部門發布的關于印發《“十四五”公共服務規劃》（以下簡稱《規劃》）的通知，是從公共服務的角度出發，具有基礎性、指導性及綜合性的文件。文件中明確地提到，要從政策制度的方面進行進一步完善，尤其是準入制度，應盡可能放開放寬，能夠提供一個相對公平的準入平臺，從而鼓勵社會力量可以通過各種方式參與公共服務供給，比如政府和社會資本合作，即PPP（Public-Private Partnership）融資模式。

PPP模式是政府與社會資本針對公共基礎建設項目進行合作，在項目實現的過程中共擔風險、共享利益[1]。針對水利工程，其項目較為明顯的特點是建設周期較長，反映在具體的建設階段是有很多不確定的風險因素，所以社會資本對水利工程項目的投資都尤為慎重。但無論是從水利行業的發展還是從國家政策看，PPP模式在水利領域都有著廣闊的應用前景。

PPP融資模式以項目為主進行，可以有效吸引社會資本參與投資，從而降低風險提高項目實現的成功率。另外，PPP融資模式能夠幫助社會資本實現資本價值，可以幫助政府減輕資金方面的壓力和降低風險，從而能夠保障項目的質量。

2 水利工程PPP模式的引入

實際上，PPP模式現在已應用于中國基礎設施建設的各個領域，通過查閱原全國PPP綜合信息平臺可知2021年1月—11月共有新入庫項目473個、投資額10 351億元；簽約落地項目395個、投資額9 972億元；開工建設項目405個、投資額7 822億元。通過登錄財政部政府和社會資本合作中心項目庫信息公開板塊，了解到從2021年12月—2023年2月已通過物有所值評價和財政承受能力論證入選項目管理庫的項目共有841個，以“兩新一重”（新型基礎設施、新型城鎮化、交通運輸重大工程）為主，新入庫水利建設項目只有22項。

中國是農業大國，俗話說“農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則國家安”，水利業在農業發展中占有舉足輕重的地位，興修各種水利設施，比如灌溉、排水、除澇等有利于推動農業的全面發展[2]，可以提高糧食產量，保證糧食安全。在整個水利行業的發展中，政府為了保證各大項目能按時完工及投入使用，資金的投入一直呈現逐年增長的趨勢。在促進水利項目建設時，投入大量的資金給政府財政增加了非常大的壓力，能否采用新型的融資模式既解決資金的問題又能保證項目由政府實際控制一直是探索的一個方向。PPP模式是現在市場上較具競爭力的一種融資模式，它可以實現在政府控制下引入社會資本以保證項目得以實現，具有很明顯的優勢，因此在各個行業得到了廣泛的應用及普及。

2.1 水利建設現狀及主要問題分析

2020年黨中央、國務院印發《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，針對水利發展作出了決定，在文件中明確了在新的環境形勢下水利行業發展的重要地位以及進行改革發展的具體內容，明確了要加快水利業的改革發展決心。因地勢、氣候、人口等原因，中國的基本水情具有特殊性，經過60多年的水利建設，所形成的水利工程是包括大型、中小型、微型等相結合的體系。雖然水利發展取得了很大成效，但與經濟社會可持續發展相比較，還有一些問題非常突出。

水利工程一般投資規模較大、需要長期進行管護，這2個方面的問題都可以通過引入社會資本的方式解決，也呈現出了較強的需求。水利工程可以細分為不同的類型：城鎮供水工程、農田水利工程、水力發電工程、水土保持工程等，不同工程都能帶來社會需求的產品和服務，這就需要考慮如何提高收益水平，能更好地吸引社會資本進入。

水利項目是經濟發展板塊的重要部分，盡管近年來發展較快，但由于不同省份、不同流域水資源的不平衡，缺乏保護威脅生態安全，體制機制等問題，需要從不同的融資模式入手，帶動整個行業的發展，這就為PPP模式提供了很好的入口。

2.2 水利工程引入PPP模式的良好基礎

（1）政府政策的導向

國家發改委、水利部、財政部等各職能部門出臺了若干鼓勵社會資本融資水利工程建設的意見，降低社會資本的準入門檻，進一步打破傳統的政府壟斷現象，更有助于市場競爭，將市場回歸市場，整體的政策環境更加開放。

（2）充足的社會資本

隨著經濟的穩步發展，社會資本對GDP的貢獻已占據主要部分，其資產規模及管理水平皆已達到能參與基礎設施項目的投資中，另外還可以借助于各種金融機構，為整個項目的實施提供足夠的資金保障。

（3）產品和服務的可銷售性

對于經營性的水利項目，具有風險低、收益穩定的特點，對社會資本有較強的吸引力；對于公益性項目，政府可采用財政補貼、政府購買等方式保證企業的利益，同時可以提升企業的信譽，也能起到很好的吸引力。

（4）有經驗可供借鑒

PPP模式在國外以及國內的大型基礎設施項目上取得了大量成功經驗。通過實踐檢驗證明，在基礎設施領域進行建設運營時合理地引入社會資本，確實能夠起到提高公共產品的供給能力和服務水平作用，還可以減輕政府財政負擔。在發展過程中，可以借鑒成功案例經驗，結合項目本身實際探索適合水利工程的PPP模式發展之路。

綜上所述，將PPP模式引入水利工程項目對水利建設發展有著重要作用，同時現階段行業也具備了一定的發展基礎。中國水利工程PPP項目在發展中還存在著較多的問題，如項目落地率不高、項目投資額與投資數量偏少等。盡管產生問題的原因各不相同，但歸根結底最重要的就是利益問題，如何實現公平合理的利益分配是PPP模式在水利工程項目得以實現的非常重要環節。

3 水利工程PPP模式的融資風險

PPP模式存在的主要風險[3]見表1。

表1 PPP模式存在的風險及其因素

（1）水利融資的風險特征

水利建設項目融資一般依賴于集團貸款或者銀團貸款，所牽涉的利益相關方較多，風險也比較明確[4]，首先是項目的全壽命周期長，多則數十年；其次是特許經營期長，產業壽命較長；再次是資金來源較為單一，利息較高，融資風險大等。

（2）水利工程引入PPP融資將面臨的風險

①政治風險：主要涉及公眾意見、土地使用權獲取、審批程序冗長延誤、政策變化等風險；

②設計風險：水文的推測與判斷、地質條件的勘探程度、對環境的影響判斷都會影響設計；

③建設風險：水利工程能否保質保量地完工對項目及環境都有很大的影響，對社會資本的綜合能力要求較高；

④運營風險：社會資本需承擔在運營中成本增加及維護過程中的風險；

⑤市場風險：社會資本應承擔相應的融資風險及通貨膨脹風險等。

4 融資的案例

（1）項目概況

本項目是陜西省西咸新區灃河綜合治理II期（西漢高速-G310國道段）項目，屬于水利基礎建設項目，具有投資規模較大、工程復雜、有長期穩定需求等特征。考慮到政府財政資金情況，提出采用引入社會資本的方式參與建設，既采用PPP模式。這種模式可以在以下幾個方面得到保障，一是可以解決資金問題，緩解政府壓力，保證水利項目的順利實施建設；二是將企業的先進經驗及技術引入項目，從而保證其建設效率和經濟效益；三是在政府部門的監督下，可以從質量的方面得到強有力保障。項目基本信息情況見表2。

表2 項目基本信息

該項目在整個生命周期內的投資融資、建設、運營維護及移交都是由項目公司負責，項目建設成本主要是通過采用經營性收入和可行性缺口補助的方式來進行彌補。整個項目的總投資估算額大約為9.354 7億元，其中政府方股權占比為2%，社會資本股權占比為98%，其中作為管理方的項目公司的資本金應不低于投資總額的20%。

（2）項目合作范圍

本項目的工作內容為基礎設施河道治理工程及后期運營維護管理。項目的實施機構為灃東新城土地儲備中心，對社會資本方的選擇以公平、公開、公正、擇優為原則，灃東實業發展公司與通過法定程序選擇的合作方簽訂《合資經營合同》，股權比例為2∶98，在西咸新區灃東新城組建項目公司。項目公司以經營收入和補助費用來實現成本及利潤的目標。

（3）物有所值評價（VFM）

作為評價方法，VFM方法是判斷能否在公共服務項目實施過程中通過使用PPP模式來替換以往的政府投資運營方式，以期實現項目的規劃目標。該方法主要包括2種評價內容：一是定性評價，二是定量評價[5]，在使用過程中經常將2種方法相結合，以定性為主定量為輔的組合方式進行具體評價。

在評定過程中，應全面統籌2種評價結論，從而做出物有所值評價結論。經過評價分析的項目共有2種結論：一種是項目通過論證，一種是項目未通過論證。針對沒有通過物有所值評價的項目，需要對方案進行進一步調整，調整完成后進行重新評價，若結果仍未“未通過”，則該項目不宜采用PPP融資模式；對于通過物有所值評價的項目，即可進行后續的財政能力論證工作。

1）定性評價

共有6項基本評價指標[2]，分別是全生命周期整合程度、績效導向與鼓勵創新、風險識別與分配、潛在競爭程度、可融資性、政府機構能力指標等。項目本級財政部門會同行業主管部門組織召開了評價專家組會議，共有5位專家參會。參會專家在充分討論后，參照定性評價評分標準，按指標逐項打分，并按照指標權重計算加權平均分，得出評分結果：本項目物有所值定性評價評分結果為84.78分，滿足大于60分的標準。

2）定量評價

先進行基本假定，即PPP模式和政府傳統模式績效相同，在這個基本前提下對PPP值（政府方的凈成本現值）和PSC值（公共部門比較值）進行對比，從而判斷采用PPP模式是否真正地可以實現項目全生命周期成本的降低。

①PPP值測算結果

PPP值=PPP項目全生命周期內股權投資支出責任現值+運營補貼支出責任現值＋風險承擔支出責任現值+配套投入支出責任現值=132 506.82萬元。

②PSC值測算結果

PSC值=參照項目的建設和運營維護凈成本+競爭性中立調整值+風險承擔成本=142 137.06萬元。

③定量評價結論

根據上述計算可得：PPP值

綜合定性評價與定量評價結果，本項目通過物有所值評價，確定本項目采用PPP融資模式，現已進入執行階段。

5 結語

在水利項目中若要采用PPP模式進行項目實施，需綜合考慮多種因素，并且在整個模式的使用過程中要引入競爭機制。無論是社會資金實力，還是企業的類似業績都是保證項目成功的基礎。從總體來說，在水利工程建設過程中運用PPP模式優勢明顯，同時可以從制度保障、定價機制、資金渠道[6]（可嘗試資產證券化）、流程監管等方面繼續研究，確保PPP融資模式在水利行業的持續有力發展。