河長制在水環(huán)境治理中的作用探討

吳小蘭 尹剛

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的迅速推進(jìn)，人口集中造成需水量集中，迫使部分城鎮(zhèn)擠占生態(tài)基流，甚至造成河道斷流、土地荒漠化。同時(shí)也造成污染量集中，局部水污染問題突出。河長制是破解我國新老水問題、保障國家水安全的重大制度創(chuàng)新。分析了河長制與金山銀山、綠水青山的辯證關(guān)系，梳理了河長制實(shí)施的“五個(gè)加速”作用，以期更好推進(jìn)綠色發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河長制；高位推動；部門聯(lián)動；加速；辯證關(guān)系

中圖分類號：TV213.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引 言

保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展。河長制旨在通過建立健全機(jī)制體制，按照權(quán)責(zé)對等的原則，利用各級河長湖長在其行政區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，著力解決用水量集中和污染量集中的問題，把“金山銀山”和“綠水青山”推向更科學(xué)合理的平衡點(diǎn)，維護(hù)河湖健康生命，確保生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)河庫功能永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

2003年，浙江省長興縣在全國率先建立“河長制”體系。2007年無錫段太湖藍(lán)藻大面積爆發(fā)，無錫在全國首創(chuàng)河長制，取得顯著成效。2008年，江蘇省在太湖流域全面推行河長制。習(xí)近平總書記在2017年新年賀詞中說“每條河流要有‘河長了”，向全面推行河長制發(fā)出了總動員令。2017年6月，河長制寫入新修改的《中華人民共和國水污染防治法》。2016年12月和2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》，開始在全國范圍內(nèi)全面推行河長制。截至2018年底，全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）已全面建立河湖長制[1]。如今，各級各地積極發(fā)揮河長制這種制度優(yōu)勢，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，通過大力開展河湖“清四亂”、岸線清理整治、非法采砂整治、非法矮圍清理、固廢清理、超標(biāo)排污整治、黑臭水體治理等一系列專項(xiàng)整治行動[2]，河湖面貌發(fā)生了歷史性改變。

河長制作為一種流域治理的制度創(chuàng)新，其積極作用表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是再平衡了企業(yè)利益與大眾利益、個(gè)人利益與集體利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。二是符合權(quán)責(zé)對等的原則，地方領(lǐng)導(dǎo)要想出政績就繞不開GDP，讓抓經(jīng)濟(jì)的責(zé)任人當(dāng)河長湖長，有利于發(fā)展和保護(hù)協(xié)同推進(jìn)、互促互進(jìn)。三是最大程度發(fā)揮地方領(lǐng)導(dǎo)在其行政區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、資源調(diào)度能力，避免環(huán)保、水務(wù)等部門各自為政。四是符合最廣大人民群眾的根本利益和長遠(yuǎn)利益，把河湖治理好，人人都是“栽樹人”，代代都是受益人。因此，這項(xiàng)制度的設(shè)立和實(shí)施得到了各級黨委、政府、社會各界人民群眾的認(rèn)可支持。

1 都勻市河長制成效及問題分析

都勻市扎實(shí)深入推行河長制，長江支流沅江上游清水江都勻市段（劍江河）治理取得階段性成效。一是緩解用水量集中問題。一方面，節(jié)水出新績。健全用水總量控制制度，明確水資源管理控制目標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)取水許可、水資源論證和計(jì)劃用水指標(biāo)核定等制度；健全用水效率控制制度，實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，提高農(nóng)業(yè)用水效率；強(qiáng)化節(jié)水宣傳，健全村規(guī)民約，鼓勵(lì)一水多用；督促指導(dǎo)高耗水企事業(yè)單位開展節(jié)水型單位創(chuàng)建，推動節(jié)水型社會建設(shè)走深走實(shí)。近年來，都勻市最嚴(yán)格水資源管理情況年度考核結(jié)果均為“優(yōu)秀”，先后被授予縣域節(jié)水型社會、節(jié)水型社會建設(shè)達(dá)標(biāo)縣、省級水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)驗(yàn)收縣等稱號。另一方面，補(bǔ)水見實(shí)效。大力推動市郊水廠建設(shè)，建成后引入大河水庫的水，為都勻城區(qū)供水提供雙重保障；已完成實(shí)施三江堰至九龍湖水廠應(yīng)急補(bǔ)水工程、東湖水庫至茶園水庫聯(lián)通應(yīng)急補(bǔ)水工程，有效緩解了干旱情況下茶園水庫水量供需緊張的問題，確保沅江源頭生態(tài)基流穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。二是扭轉(zhuǎn)污染量集中態(tài)勢。一方面，常態(tài)化管控預(yù)防污染增量。通過大力開展各級“河長”巡河行動和“清河清岸”專項(xiàng)行動，制定出臺各項(xiàng)配套制度和考核辦法，開展日常衛(wèi)生保潔和聯(lián)合執(zhí)法，確保水污染問題早發(fā)現(xiàn)、早處置，有效防止污染增量。另一方面，污染治理消解污染存量。大力實(shí)施碧水工程，多管齊下開展劍江河綜合治理。上游修建“凈化器”，通過修建楊柳街煤礦廢水處理廠，從源頭大幅消減“小黃河”；修建龍井壩和三江堰水庫來攔截沉淀“小黃河”（見圖1）。中游沿河建設(shè)和改造城市污水收集管網(wǎng)，新建、改造城區(qū)沿河截污管網(wǎng)約60 km，截至2023年7月，城區(qū)已建污水收集管網(wǎng)總計(jì)約380 km，城區(qū)污水得到有效收集處理。下游建設(shè)和改擴(kuò)建污水處理廠，提高污水日處理能力約5萬t，并進(jìn)一步提高處理標(biāo)準(zhǔn)。三是實(shí)施生態(tài)修復(fù)治理。積極謀劃并實(shí)施兩河匯、清水江（都勻市段）治理工程、清水江劍江河段水生態(tài)修復(fù)與治理等工程項(xiàng)目，有效改善了劍江河水生態(tài)和水環(huán)境。

實(shí)際工作中也存在一些問題。一是經(jīng)費(fèi)不足。黑臭水體治理、“小黃河”治理、河道保潔等費(fèi)用是落實(shí)河長制工作的重要保障，一些河湖水環(huán)境整治及水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目由于缺少地方配套資金而遲遲不能完建[3]。二是權(quán)責(zé)制度仍待進(jìn)一步明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位面對河水治理這種復(fù)雜而重要的任務(wù)，他們往往是窮于應(yīng)對[4]；河長制存在“治水責(zé)任”問題，共同參與治理的部門逐漸將治水責(zé)任推向水政部門，其他單位存在只掛名不參與的現(xiàn)象[5]。三是巡河制度履行不到位。雖然各級河長日益重視巡河工作，但因河長本身肩負(fù)較重的行政職責(zé)，日常處理事務(wù)較為龐雜[6]，任務(wù)完成率較低，極少數(shù)還存在對發(fā)現(xiàn)的問題視而不見的情況[7]，抱著“不給自己找麻煩”的心態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題不上報(bào)[8]。四是河流治理主體單一。基本都是靠政府力量，在監(jiān)督、決策、執(zhí)行、評價(jià)等環(huán)節(jié)很少看到企業(yè)、公民、社會組織等的身影[9]，絕大多數(shù)的市民沒有建立保護(hù)河湖的意思，認(rèn)為治水是政府的行為[10]，與自己無關(guān)。

2 河長制與“金山銀山”“綠水青山”的辯證關(guān)系

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，導(dǎo)致用水量集中和污染量集中，“綠水青山”與“金山銀山”發(fā)展不平衡。用水量集中會破壞原降雨與蒸發(fā)的平衡，迫使部分城鎮(zhèn)擠占生態(tài)基流，甚至造成河道斷流、土地荒漠化；污染量集中會使有害物質(zhì)的量超過局部生態(tài)自凈能力，損傷生態(tài)機(jī)能，致使局部水污染問題愈發(fā)突出。

“金山銀山”與“綠水青山”發(fā)展不平衡，原因之一在于水污染防治和水生態(tài)修復(fù)投入大、見效慢、難顯政績。可以從三個(gè)方面具體分析。一是群眾、企業(yè)等重視眼前利益和個(gè)別利益，大多數(shù)人對于水生態(tài)問題無心亦無力。二是一些地方領(lǐng)導(dǎo)往往重視任期內(nèi)當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化率等GDP相關(guān)政績，招商引資主要看企業(yè)的GDP貢獻(xiàn)、稅收貢獻(xiàn)和就業(yè)帶動效益，很少主動把高污染、高耗水企業(yè)拒之門外，往往把水污染防治和水生態(tài)修復(fù)工作留給繼任者處理。三是水務(wù)、環(huán)保部門雖然有各自職責(zé)，但若缺乏上級的污染防治經(jīng)費(fèi)，便難為“無米之炊”；若地方主要領(lǐng)導(dǎo)重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保，職能部門就難免會對高污染、高耗水企業(yè)審批把關(guān)不嚴(yán)、督促整改不力。

滿足人民群眾對美好生活的向往，離不開“金山銀山”作為堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，生態(tài)系統(tǒng)的承載能力有限，倘若發(fā)展的破壞速度超過生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)速度，這樣的發(fā)展猶如搭建空中樓閣。發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的，保護(hù)是為了更好更長遠(yuǎn)的發(fā)展，發(fā)展離不開必要的水和可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)。

為落實(shí)綠色發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，河長制遵循權(quán)責(zé)對等和誰污染誰治理原則，以各級各地黨政負(fù)責(zé)同志為河長，通過對河長制實(shí)施情況的考核，加速高位推動，加速部門聯(lián)動，加速“一竿子”到底，加速共管共治，加速問題處置。“五個(gè)加速”倒逼各地在抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也要抓好水污染防治和水生態(tài)修復(fù)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展。

3 河長制的“五個(gè)加速”作用探討

3.1 加速高位推動

2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議審議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》。12月，水利部、環(huán)保部、發(fā)改委等十部委召開視頻會議，安排部署相關(guān)工作，隨即印發(fā)了《水利部 環(huán)保部貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實(shí)施方案》。習(xí)近平總書記在2017年新年賀詞中強(qiáng)調(diào)“每條河流要有‘河長了”。短短3個(gè)月內(nèi)的一系列高位推動舉措，讓各級各部門深刻認(rèn)識到全面推行河長制的必要性、重要性和緊迫性。

以都勻市為例，市委、市政府高度重視，嚴(yán)格按照《貴州省全面推行河長制總體工作方案》要求，出臺了《全面推行河長制工作方案》，建立三級河長體系，建立健全市級會議制度、督查督辦制度、信息報(bào)送及通報(bào)制度、市級驗(yàn)收辦法、考核暫行辦法、河長職責(zé)及聯(lián)席會議成員單位職責(zé)等六項(xiàng)制度，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，暢通問題處置渠道，為維護(hù)河庫健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用夯實(shí)了制度保障。

3.2 加速部門聯(lián)動

國家層面，通過建立健全部際聯(lián)席會議制度，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志任聯(lián)席會議的召集人，實(shí)現(xiàn)由職能型組織結(jié)構(gòu)向矩陣型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，極大提升了18個(gè)河湖長制成員單位之間的密切配合程度[11]。流域?qū)用?，黃河、長江、海河、淮河、珠江等七大流域機(jī)構(gòu)都設(shè)有辦公室，通過建立和完善流域的省級河湖長聯(lián)席會議制度，加大對流域內(nèi)河湖長制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，推動實(shí)現(xiàn)上下游聯(lián)動、左右岸互動和干支流齊動。區(qū)域?qū)用?，一般省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級均設(shè)有總河長，各級總河長由同級黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，省市縣三級設(shè)有河長制辦公室，一般由同級政府領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任辦公室主任，水務(wù)、環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任副主任，變過去的“九龍治水”為“一龍管水”，有力有效地調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的人力、物力、財(cái)力，充分凝聚起河湖治理管護(hù)的強(qiáng)大合力[11]。

在實(shí)施河長制前，地方政府過多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，致使很多涉水問題在職能部門權(quán)責(zé)不清又沒有黨政領(lǐng)導(dǎo)同志統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的情況下，出現(xiàn)不愿管、不敢管、沒經(jīng)費(fèi)管的現(xiàn)象[12]。河長制實(shí)施后，既強(qiáng)調(diào)不改變部門原有職能職責(zé)，又強(qiáng)調(diào)“高位推動、部門聯(lián)動”，出現(xiàn)問題先按原有職能職責(zé)劃分進(jìn)行解決，解決不了的由河長湖長協(xié)調(diào)解決，并由河長湖長牽頭污染防治和水生態(tài)修復(fù)。

以都勻市為例，相關(guān)市級責(zé)任單位作為相應(yīng)河流的牽頭部門，在履行“三定”職責(zé)和河長制工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，協(xié)助市級河長開展河長制相關(guān)工作，具體實(shí)施“一河一策”方案，協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題，做好工作督促檢查，確保完成河長制工作的目標(biāo)任務(wù)。

3.3 加速“一竿子到底”

全面推行河長制，創(chuàng)新了水環(huán)境治理體制機(jī)制，明確了各級河長湖長職責(zé)，一級抓一級，層層抓落實(shí)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量。在看到成效的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識到存在的一些問題和困難。比如，上下級的工作步調(diào)不一致，存在上熱下冷、上重下輕等現(xiàn)象；部分河長巡河發(fā)現(xiàn)問題不夠及時(shí)，解決問題不夠扎實(shí)；河長辦存在經(jīng)費(fèi)緊張、運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問題。針對問題，通過高位推動和建章立制，黨政“一把手”抓，“一竿子到底”，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)明確、任務(wù)具體、層層壓實(shí)責(zé)任到人、明確時(shí)限、進(jìn)度跟蹤及糾偏、強(qiáng)化考核，讓河長制各項(xiàng)工作落到實(shí)處、見到實(shí)效。

3.4 加速共管共治

（1）聯(lián)防聯(lián)治、區(qū)域共治。各級河長湖長牽頭組織對污水不達(dá)標(biāo)排放、農(nóng)村面源污染、偷排漏排等突出問題進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題。對跨行政區(qū)域的河湖，協(xié)調(diào)上下游、左右岸，明確管理范圍、責(zé)任、時(shí)限。

（2）群防群治。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域不是政府唱獨(dú)角戲，而是人人都是責(zé)任人，都應(yīng)主動參與。河長制暢通了監(jiān)督渠道，有效匯聚社會之力，形成共治、共享格局。

3.5 加速問題處置

（1）加速問題發(fā)現(xiàn)速度。一方面，各級各段河長落實(shí)巡河制度，能讓表面易見的問題早發(fā)現(xiàn)、早處置。另一方面，設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測斷面，采用定期、不定期檢測相結(jié)合方式監(jiān)測水質(zhì)，對肉眼難以辨識的問題早發(fā)現(xiàn)、早治理提供依據(jù)。

（2）疏堵并舉。堅(jiān)持預(yù)防為主的方針，在招商引資環(huán)節(jié)嚴(yán)格審核把關(guān)，堵住高污染、高耗水的工業(yè)企業(yè)；堅(jiān)持綜合治理的方針，督促現(xiàn)有高污染工業(yè)企業(yè)做好環(huán)保設(shè)施和節(jié)水設(shè)備的升級改造，并對標(biāo)對表逐一解決遺留問題。

（3）水岸同治。水環(huán)境問題表象在水里面，根子和問題出在岸上。根據(jù)水問題倒查污染源頭，促進(jìn)企業(yè)設(shè)備升級改造，減少污染物量，提高排放標(biāo)準(zhǔn)，從而降低水生態(tài)凈化負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治和綠色發(fā)展。

4 結(jié)束語

在治河實(shí)踐中逐步探索建立河長制、湖長制，并且不斷被總結(jié)完善，形成了治理與制度互促互進(jìn)的良性循環(huán)?！案呶煌苿?、部門聯(lián)動”既是河長制落實(shí)和發(fā)展的著力點(diǎn)，也是河長制推行的關(guān)鍵。“金山銀山”和“綠水青山”是辯證統(tǒng)一關(guān)系。河長制在這其中起到了有效的調(diào)和作用，進(jìn)而更好推動社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

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Exploring the Role of River Chief System in Water Environmental Governance

WU Xiaolan1，YIN Gang2

（1.Shabaobao Subdistrict Office of Peoples Government of Duyun City，Duyun 558000，China；2. Water Authority of Duyun City，Duyun 558000，China）

Abstract：Rapid urbanization and industrialization have led to a concentration of population and a subsequent concentration of water demand. This has resulted in the encroachment on ecological base flow，and even river disconnection and land desertification，and has also intensified and localized water pollution. The river chief system is a major institutional innovation to address Chinas new and old water problems and ensure national water security. With the goal of promoting green development，we analyze the dialectical relationship between the river chief system and the preservation of “l(fā)ucid waters and lush mountains”，and further highlights the “five accelerations” effects of the river chief system.

Key words：river chief system；high level push；department linkage；acceleration；dialectical relationship