河長制在水環境治理中的作用探討

吳小蘭 尹剛

摘 要：隨著城鎮化、工業化的迅速推進，人口集中造成需水量集中，迫使部分城鎮擠占生態基流，甚至造成河道斷流、土地荒漠化。同時也造成污染量集中，局部水污染問題突出。河長制是破解我國新老水問題、保障國家水安全的重大制度創新。分析了河長制與金山銀山、綠水青山的辯證關系，梳理了河長制實施的“五個加速”作用，以期更好推進綠色發展。

關鍵詞：河長制；高位推動；部門聯動；加速；辯證關系

中圖分類號：TV213.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

0 引 言

保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發展。河長制旨在通過建立健全機制體制，按照權責對等的原則，利用各級河長湖長在其行政區域內的統籌協調能力，著力解決用水量集中和污染量集中的問題，把“金山銀山”和“綠水青山”推向更科學合理的平衡點，維護河湖健康生命，確保生態平衡，實現河庫功能永續利用和經濟社會可持續發展。

2003年，浙江省長興縣在全國率先建立“河長制”體系。2007年無錫段太湖藍藻大面積爆發，無錫在全國首創河長制，取得顯著成效。2008年，江蘇省在太湖流域全面推行河長制。習近平總書記在2017年新年賀詞中說“每條河流要有‘河長了”，向全面推行河長制發出了總動員令。2017年6月，河長制寫入新修改的《中華人民共和國水污染防治法》。2016年12月和2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別印發《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，開始在全國范圍內全面推行河長制。截至2018年底，全國31個省（自治區、直轄市）已全面建立河湖長制[1]。如今，各級各地積極發揮河長制這種制度優勢，堅持問題導向、目標導向，通過大力開展河湖“清四亂”、岸線清理整治、非法采砂整治、非法矮圍清理、固廢清理、超標排污整治、黑臭水體治理等一系列專項整治行動[2]，河湖面貌發生了歷史性改變。

河長制作為一種流域治理的制度創新，其積極作用表現在以下幾個方面。一是再平衡了企業利益與大眾利益、個人利益與集體利益、當前利益與長遠利益的關系。二是符合權責對等的原則，地方領導要想出政績就繞不開GDP，讓抓經濟的責任人當河長湖長，有利于發展和保護協同推進、互促互進。三是最大程度發揮地方領導在其行政區域內的統籌協調能力、資源調度能力，避免環保、水務等部門各自為政。四是符合最廣大人民群眾的根本利益和長遠利益，把河湖治理好，人人都是“栽樹人”，代代都是受益人。因此，這項制度的設立和實施得到了各級黨委、政府、社會各界人民群眾的認可支持。

1 都勻市河長制成效及問題分析

都勻市扎實深入推行河長制，長江支流沅江上游清水江都勻市段（劍江河）治理取得階段性成效。一是緩解用水量集中問題。一方面，節水出新績。健全用水總量控制制度，明確水資源管理控制目標，嚴格落實取水許可、水資源論證和計劃用水指標核定等制度；健全用水效率控制制度，實施農業水價綜合改革，提高農業用水效率；強化節水宣傳，健全村規民約，鼓勵一水多用；督促指導高耗水企事業單位開展節水型單位創建，推動節水型社會建設走深走實。近年來，都勻市最嚴格水資源管理情況年度考核結果均為“優秀”，先后被授予縣域節水型社會、節水型社會建設達標縣、省級水生態文明建設試點驗收縣等稱號。另一方面，補水見實效。大力推動市郊水廠建設，建成后引入大河水庫的水，為都勻城區供水提供雙重保障；已完成實施三江堰至九龍湖水廠應急補水工程、東湖水庫至茶園水庫聯通應急補水工程，有效緩解了干旱情況下茶園水庫水量供需緊張的問題，確保沅江源頭生態基流穩定達標。二是扭轉污染量集中態勢。一方面，常態化管控預防污染增量。通過大力開展各級“河長”巡河行動和“清河清岸”專項行動，制定出臺各項配套制度和考核辦法，開展日常衛生保潔和聯合執法，確保水污染問題早發現、早處置，有效防止污染增量。另一方面，污染治理消解污染存量。大力實施碧水工程，多管齊下開展劍江河綜合治理。上游修建“凈化器”，通過修建楊柳街煤礦廢水處理廠，從源頭大幅消減“小黃河”；修建龍井壩和三江堰水庫來攔截沉淀“小黃河”（見圖1）。中游沿河建設和改造城市污水收集管網，新建、改造城區沿河截污管網約60 km，截至2023年7月，城區已建污水收集管網總計約380 km，城區污水得到有效收集處理。下游建設和改擴建污水處理廠，提高污水日處理能力約5萬t，并進一步提高處理標準。三是實施生態修復治理。積極謀劃并實施兩河匯、清水江（都勻市段）治理工程、清水江劍江河段水生態修復與治理等工程項目，有效改善了劍江河水生態和水環境。

實際工作中也存在一些問題。一是經費不足。黑臭水體治理、“小黃河”治理、河道保潔等費用是落實河長制工作的重要保障，一些河湖水環境整治及水生態修復項目由于缺少地方配套資金而遲遲不能完建[3]。二是權責制度仍待進一步明晰。鄉鎮基層單位面對河水治理這種復雜而重要的任務，他們往往是窮于應對[4]；河長制存在“治水責任”問題，共同參與治理的部門逐漸將治水責任推向水政部門，其他單位存在只掛名不參與的現象[5]。三是巡河制度履行不到位。雖然各級河長日益重視巡河工作，但因河長本身肩負較重的行政職責，日常處理事務較為龐雜[6]，任務完成率較低，極少數還存在對發現的問題視而不見的情況[7]，抱著“不給自己找麻煩”的心態，發現問題不上報[8]。四是河流治理主體單一。基本都是靠政府力量，在監督、決策、執行、評價等環節很少看到企業、公民、社會組織等的身影[9]，絕大多數的市民沒有建立保護河湖的意思，認為治水是政府的行為[10]，與自己無關。

2 河長制與“金山銀山”“綠水青山”的辯證關系

隨著城鎮化、工業化的發展，導致用水量集中和污染量集中，“綠水青山”與“金山銀山”發展不平衡。用水量集中會破壞原降雨與蒸發的平衡，迫使部分城鎮擠占生態基流，甚至造成河道斷流、土地荒漠化；污染量集中會使有害物質的量超過局部生態自凈能力，損傷生態機能，致使局部水污染問題愈發突出。

“金山銀山”與“綠水青山”發展不平衡，原因之一在于水污染防治和水生態修復投入大、見效慢、難顯政績。可以從三個方面具體分析。一是群眾、企業等重視眼前利益和個別利益，大多數人對于水生態問題無心亦無力。二是一些地方領導往往重視任期內當地工業發展、城鎮化率等GDP相關政績，招商引資主要看企業的GDP貢獻、稅收貢獻和就業帶動效益，很少主動把高污染、高耗水企業拒之門外，往往把水污染防治和水生態修復工作留給繼任者處理。三是水務、環保部門雖然有各自職責，但若缺乏上級的污染防治經費，便難為“無米之炊”；若地方主要領導重經濟輕環保，職能部門就難免會對高污染、高耗水企業審批把關不嚴、督促整改不力。

滿足人民群眾對美好生活的向往，離不開“金山銀山”作為堅實物質基礎。然而，生態系統的承載能力有限，倘若發展的破壞速度超過生態系統的自我修復速度，這樣的發展猶如搭建空中樓閣。發展和生態保護的關系是辯證統一的，保護是為了更好更長遠的發展，發展離不開必要的水和可持續的生態系統。

為落實綠色發展理念，推動高質量發展，河長制遵循權責對等和誰污染誰治理原則，以各級各地黨政負責同志為河長，通過對河長制實施情況的考核，加速高位推動，加速部門聯動，加速“一竿子”到底，加速共管共治，加速問題處置。“五個加速”倒逼各地在抓經濟發展的同時也要抓好水污染防治和水生態修復，確保可持續發展。

3 河長制的“五個加速”作用探討

3.1 加速高位推動

2016年10月，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過《關于全面推行河長制的意見》。12月，水利部、環保部、發改委等十部委召開視頻會議，安排部署相關工作，隨即印發了《水利部 環保部貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》。習近平總書記在2017年新年賀詞中強調“每條河流要有‘河長了”。短短3個月內的一系列高位推動舉措，讓各級各部門深刻認識到全面推行河長制的必要性、重要性和緊迫性。

以都勻市為例，市委、市政府高度重視，嚴格按照《貴州省全面推行河長制總體工作方案》要求，出臺了《全面推行河長制工作方案》，建立三級河長體系，建立健全市級會議制度、督查督辦制度、信息報送及通報制度、市級驗收辦法、考核暫行辦法、河長職責及聯席會議成員單位職責等六項制度，進一步明確職責分工，暢通問題處置渠道，為維護河庫健康生命、實現河湖功能永續利用夯實了制度保障。

3.2 加速部門聯動

國家層面，通過建立健全部際聯席會議制度，國務院領導同志任聯席會議的召集人，實現由職能型組織結構向矩陣型組織結構的轉化，極大提升了18個河湖長制成員單位之間的密切配合程度[11]。流域層面，黃河、長江、海河、淮河、珠江等七大流域機構都設有辦公室，通過建立和完善流域的省級河湖長聯席會議制度，加大對流域內河湖長制工作的統籌協調力度，推動實現上下游聯動、左右岸互動和干支流齊動。區域層面，一般省級、市級、縣級、鄉級均設有總河長，各級總河長由同級黨委或政府主要負責同志擔任，省市縣三級設有河長制辦公室，一般由同級政府領導同志擔任辦公室主任，水務、環保部門主要負責同志擔任副主任，變過去的“九龍治水”為“一龍管水”，有力有效地調動轄區內的人力、物力、財力，充分凝聚起河湖治理管護的強大合力[11]。

在實施河長制前，地方政府過多地關注經濟發展而忽視了生態環境的保護，致使很多涉水問題在職能部門權責不清又沒有黨政領導同志統籌協調的情況下，出現不愿管、不敢管、沒經費管的現象[12]。河長制實施后，既強調不改變部門原有職能職責，又強調“高位推動、部門聯動”，出現問題先按原有職能職責劃分進行解決，解決不了的由河長湖長協調解決，并由河長湖長牽頭污染防治和水生態修復。

以都勻市為例，相關市級責任單位作為相應河流的牽頭部門，在履行“三定”職責和河長制工作職責的基礎上，協助市級河長開展河長制相關工作，具體實施“一河一策”方案，協調解決重點難點問題，做好工作督促檢查，確保完成河長制工作的目標任務。

3.3 加速“一竿子到底”

全面推行河長制，創新了水環境治理體制機制，明確了各級河長湖長職責，一級抓一級，層層抓落實，強化工作措施，協調各方力量。在看到成效的同時，也應認識到存在的一些問題和困難。比如，上下級的工作步調不一致，存在上熱下冷、上重下輕等現象；部分河長巡河發現問題不夠及時，解決問題不夠扎實；河長辦存在經費緊張、運轉困難等問題。針對問題，通過高位推動和建章立制，黨政“一把手”抓，“一竿子到底”，實現目標明確、任務具體、層層壓實責任到人、明確時限、進度跟蹤及糾偏、強化考核，讓河長制各項工作落到實處、見到實效。

3.4 加速共管共治

（1）聯防聯治、區域共治。各級河長湖長牽頭組織對污水不達標排放、農村面源污染、偷排漏排等突出問題進行清理整治，協調解決重大問題。對跨行政區域的河湖，協調上下游、左右岸，明確管理范圍、責任、時限。

（2）群防群治。在生態環保領域不是政府唱獨角戲，而是人人都是責任人，都應主動參與。河長制暢通了監督渠道，有效匯聚社會之力，形成共治、共享格局。

3.5 加速問題處置

（1）加速問題發現速度。一方面，各級各段河長落實巡河制度，能讓表面易見的問題早發現、早處置。另一方面，設置水質監測斷面，采用定期、不定期檢測相結合方式監測水質，對肉眼難以辨識的問題早發現、早治理提供依據。

（2）疏堵并舉。堅持預防為主的方針，在招商引資環節嚴格審核把關，堵住高污染、高耗水的工業企業；堅持綜合治理的方針，督促現有高污染工業企業做好環保設施和節水設備的升級改造，并對標對表逐一解決遺留問題。

（3）水岸同治。水環境問題表象在水里面，根子和問題出在岸上。根據水問題倒查污染源頭，促進企業設備升級改造，減少污染物量，提高排放標準，從而降低水生態凈化負荷，實現標本兼治和綠色發展。

4 結束語

在治河實踐中逐步探索建立河長制、湖長制，并且不斷被總結完善，形成了治理與制度互促互進的良性循環。“高位推動、部門聯動”既是河長制落實和發展的著力點，也是河長制推行的關鍵。“金山銀山”和“綠水青山”是辯證統一關系。河長制在這其中起到了有效的調和作用，進而更好推動社會經濟可持續高質量發展。

參考文獻：

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[12] 齊娜. 協同治理視角下河長制運行機制優化研究[D].貴陽：貴州財經大學，2022.

Exploring the Role of River Chief System in Water Environmental Governance

WU Xiaolan1，YIN Gang2

（1.Shabaobao Subdistrict Office of Peoples Government of Duyun City，Duyun 558000，China；2. Water Authority of Duyun City，Duyun 558000，China）

Abstract：Rapid urbanization and industrialization have led to a concentration of population and a subsequent concentration of water demand. This has resulted in the encroachment on ecological base flow，and even river disconnection and land desertification，and has also intensified and localized water pollution. The river chief system is a major institutional innovation to address Chinas new and old water problems and ensure national water security. With the goal of promoting green development，we analyze the dialectical relationship between the river chief system and the preservation of “lucid waters and lush mountains”，and further highlights the “five accelerations” effects of the river chief system.

Key words：river chief system；high level push；department linkage；acceleration；dialectical relationship