淺析國有企業制度管理中存在的問題和解決思路

王 惠

（國家能源集團寧夏煤業有限責任公司，銀川 750000）

從黨的十八屆四中全會開始，圍繞全面依法治國、努力建設法治中國，習近平總書記提出了很多新思想、新觀點、新論斷、新要求，豐富和發展了中國特色社會主義法治理論，也為推進國家治理體系和治理能力現代化指明了根本路徑和努力方向。國有企業是國家引導、推動、調控經濟和推動社會發展的基本力量，是維護廣大人民群眾利益和實現共同富裕的重要保證。從其肩負的責任來說，既要承擔經濟責任，又要承擔政治責任，更要承擔社會責任。國有企業在經營發展過程中，只有緊跟法治國家建設步伐，持續健全完善本企業管理制度體系，并通過一系列有效手段推動制度落地執行，才能為企業發展營造更好的內部環境，進一步提升企業經營管理水平，幫助企業更好地發揮行業翹楚作用，并充分履行其所承擔的政治責任、經濟責任和社會責任。

一、國有企業加強制度管理的必要性和重要意義

（一）建設法治中國要求國有企業必須實施制度治企

習近平總書記指出：“黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新任務，明確到2035 年，法治國家、法治政府、法治社會要基本建成。”法治國家、法治政府、法治社會一體化建設不僅需要政法系統協同推進，還需要全社會共同參與。國有企業作為國家的重要經濟體之一，在建設法治社會過程中承擔著非常重要的引領作用和旗幟作用，特別是在貫徹落實黨和國家各項方針政策和戰略思想方面，更有賴于科學有效的管理。在我國推進全面依法治國的形勢下，國有企業需要跳出計劃經濟時代“政企合一”的治理思路，緊跟社會主義市場經濟體制改革步伐，持續建立健全現代企業制度體系，全面實施“制度治企”。

（二）加強制度管理助力國有企業提升管理水平

（1）加強國有企業制度建設，建立完善的管理制度體系，有助于構建清晰完善的崗位責任制，通過對各項業務管理、執行、協調等相關職能的分解，以及對各部門、崗位職責和工作任務的明確，可助推企業內部形成相互配合、相互制約、相互監督的工作機制，逐步打破部門壁壘，降低溝通成本，使企業整體管理效率得到提高。

（2）完整而規范的制度體系，能夠為企業各業務領域的管理者和員工提供一份標準化的工作手冊或指南，有助于全體員工規范開展各業務領域相關工作，并通過對任務的逐級分解和對制度的貫徹落實，促使員工正確理解并有效落實管理層制定的各項決策，有效提高各項決策的執行效率。

（3）科學規范的規章制度和有效實施的制度治理，使企業各級人員在處理內外部各類事項時有章可循，有助于企業逐步形成自主、高效的運轉體系，幫助管理者適當從紛繁復雜的工作事務中脫離出來，集中精力于規劃未來發展方向、調整系統管理布局、培育優化人才隊伍、持續完善治理機構等戰略層面的問題，助推企業可持續發展。

二、國有企業制度管理現狀和存在的問題

（一）缺乏制度管理意識

在國有企業中，“經驗主義”和“官本位思想”是比較常見的兩種現象，尤其一些資歷較老的員工或管理者，由于受到傳統計劃經濟管理體制的影響，不能完全適應市場經濟體制改革條件下企業管理方式的快速變化，在面對復雜的市場環境和各種風險時，習慣于用舊經驗、老辦法解決問題，盡管企業已經制定或更新了相應的規章制度，但很多員工還未形成自覺貫徹執行制度、不折不扣維護制度權威的意識，管理者也未對制度貫徹執行情況和效果進行及時的檢查監督，使得管理制度成了一紙空文。

（二）“重業務、輕管理”現象普遍存在

我國很多國有企業都是從計劃經濟時代轉型而來，計劃經濟時期殘留的一些思想觀念仍在影響著一部分國有企業領導者和管理者，許多從基層選拔的管理者雖然具備豐富的業務技能，但缺乏現代企業管理的思維意識和正確方法。“重業務、輕管理”所導致的后果就是，管理者制定制度、科學決策、組織協調、落實考核的職能沒有真正發揮，企業制度很容易被束之高閣，更多的是依賴管理者的意志來決定下一步的發展策略，使得制度管理的全局性、系統性、規范性不能得以體現，企業管理水平未能實現有效的提高。

（三）制度執行的監督機制不健全

當前，大多數國有企業已建立了績效考核、檢查、審計等配合的監督機制，但在實際執行過程中卻不能充分發揮監督作用。分析其原因，主要有以下兩個方面。

第一，現階段部分國有企業的績效考核、內部審計等監督機構尚缺乏足夠的獨立性和權威性，很多業務部門對待內部監管存在不重視甚至抵觸的情緒，導致監管過程和結果流于形式，內部檢查和審計發現的問題往往也難以得到徹底解決。

第二，制度執行的監督力量比較薄弱。當前在很多國有企業，尤其是國有企業下屬單位中，專業能力硬、綜合素質強的審計監督人才還比較缺乏，而績效考核因為缺乏管理層的參與，也往往未能充分發揮績效檢查在發現問題和督促整改方面的管理作用，相關監管人員不能有力行使監督檢查職權，企業缺乏對制度執行情況進行全面有效的監督及覆蓋制度執行各環節、各領域的能力。

（四）重單體制度編制，輕制度體系建設

（1）一些國有企業下設部門在考慮制定某一項管理制度時，其出發點多半是基于其分管職責或分管業務，或者是針對某類重復出現的問題對相應的制度進行規范。此類“就事論事”的制度往往自帶矛盾：解決了一個現有問題，又出現了一個新的問題，沒有站在系統和全局的角度去解決企業管理的瓶頸，也不能保證企業制度在一定時期內的相對穩定性，而制度的朝令夕改本身就是導致制度執行力不斷降低的一個重要因素。

（2）企業的管理制度，尤其是業務相關的管理制度之間如果不能形成有機配合的體系，在實際操作中會弱化相關部門之間的配合，加重部門各自為政的矛盾，還可能導致同類業務的并行制度之間出現規定不一致甚至相悖的問題，造成制度執行的混亂，導致業務越發難以管理。各種名目繁多的制度也給員工帶來理解與執行上的困難，使得“有令不行”的現象更加嚴重。

三、提高國有企業制度管理水平的措施和建議

習近平總書記指出，“制度的生命力在于執行，關鍵在真抓，靠的是嚴管”，“制度的剛性和權威必須牢固樹立起來，不得作選擇、搞變通、打折扣”。春秋戰國時期，法家主張“以法而治”，偏在雍州的秦國踐而行之，商鞅立木建信，強調“法必明、令必行”，最終促成了秦始皇統一六國。對于國有企業的制度管理工作來說，目前存在的真正難題是如何提高制度的執行力。筆者結合自身從事制度建設和內部控制工作的一些體會，認為提高國有企業制度管理水平需要從以下五個方面努力。

（一）國有企業制度建設既要“奉上”，又要“治下”

（1）任何企業都不是一個獨立的組織，必然受到國家或者地區法律法規、上級主管部門制度規定及市場運行規則的約束。對于企業來說，這是企業必須奉行的“大法”，企業的管理制度必須建立在“大法”的框架之內，此為“奉上”。

（2）企業抓制度管理并不是單純為了管人或者管事，而是通過制度管理規范企業中個人或組織的行為，以實現企業所擔負的職能和企業的戰略目標。因此，企業建立制度時還必須服從企業的職能定位和戰略目標，并通過規范制度的執行行為、提高制度執行力來保障戰略目標的實現，此為“治下”。

（二）企業管理層要提高制度管理意識并帶頭貫徹落實

（1）奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。令在必信，法在必行。這些適用于國家治理的金科玉律，同樣適用于國有企業治理。想要使國有企業制度管理落到實處，企業管理層要帶頭樹立清晰、明確、堅定的制度管理自覺意識，并以這種意識指導和管理下屬行為。下屬在執行制度的過程中如出現偏差甚至違規情況，管理者應根據制度規定和管理要求及時對此類行為加以提醒和糾正，不能因為人情原因或者下屬勞苦功高而對其聽之任之，更不能以個人意愿影響制度的貫徹施行，要堅決遵守“制度面前人人平等”的原則。

（2）下屬在工作中也要建立起制度優先的意識，逐步改變習慣“凡事向管理人員要指示”“凡事聽從上級領導安排”的習慣做法，應在充分掌握制度精神并嚴格執行制度規定的前提下，再談發揮個人的主觀能動性。但是弱化“人治因素”，實現“制度治理”的前提是，企業管理層已經制定了科學合理、符合實際的管理制度。

（三）制度管理與內控風險管理相互配套、互為屏障

強化內部控制是企業提高管理水平和運營效率、保護財產安全、降低經營風險的重要管理機制。加強制度管理是全面提高企業內控管理水平的基礎，而標準規范的流程管控又是有效實施內控管理的重要工具之一。

（1）為有效促進國有企業實現規范管理，企業在制定管理制度時，應同時制定相應的配套業務流程圖和風險控制文檔，并督促員工在學習制度的同時，也要清晰掌握相關工作流程、審批權限、風險管控要點及要達到的業務標準，并在日常工作中正確應用。

（2）通過風險控制文檔的正確應用，當工作出現紕漏或程序運行遇到阻礙時，管理者或者經辦人員應做到迅速鎖定關鍵風險點，并通過實施相應的控制措施及時對不合理工作行為進行糾正。通過嚴格執行制度、規范操作流程、落實內控措施和有效管控風險，可以促進國有企業各部門“上標準崗、干標準活”，持續提高企業內控管理水平。

（四）制度執行、績效考核、監督考核有機配合

（1）在管理制度實施過程中，國有企業各職能部門、下屬單位應結合自身具備的管理職能和權限對相應業務領域、所屬層級管理制度的執行情況進行定期檢查和監督，并將執行情況及存在的問題客觀、真實呈現在績效考核結果中，通過對績效問題的督促整改及時改進制度執行過程中的不規范行為。

（2）管理層通過分析績效考核中反饋的問題，也可以反向驗證管理制度的合理性和實用性，如果當前制度存在不符合實際或不能有效指導現行工作的情況，應及時對現行制度中存在的缺陷進行修正或補充，從而推動制度體系進一步完善和健全。

（3）監督也是國有企業強化內部管理的一種不可或缺的手段。目前，國有企業采用的監督方式主要有紀委監督、巡視巡察監督、內部審計、外部審計等多種方式。在當前全面依法治國的大形勢下，國有企業需進一步配齊、配強內部審計和監督力量，不斷提高監督人員的專業水平和綜合素質，通過強化內部監督，盡量把問題消滅在企業內部。除此之外，國有企業各部門還應該積極配合外部力量的監督，構建形成完整的內外部監督機制。

通過制度執行、績效考核、監督考核三者的有機配合，使企業管理制度的執行真正落到實處。

（五）制度管理與文化建設相輔相成

習近平總書記在全面依法治國理論中始終強調依法治國和以德治國的辯證關系，法安天下，德潤人心。法律是成文的道德，道德是內心的法律。必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用。對國有企業來說，制度管理與文化建設也如“鳥之兩翼、車之兩輪”，無論缺少了哪個部分，都會影響企業的正常發展。制度管理的目的在于規范員工的行為，但僅僅依靠剛性的制度管理，會扼殺員工的主動性和創造性，使企業陷入僵化、古板、不思進取的陷阱。國有企業要想保持健康、持續、長久的發展，就要大力推動企業文化建設，將剛性的制度規范轉化為正確的價值取向和行為準則，并通過廣泛和深入的文化宣傳教育，將這些正確的價值觀深深植入員工心中，從而帶動員工自發執行制度。

結 語

本文通過分析國內某大型能源企業制度管理現狀，梳理了國有企業在制度管理中存在的問題，并提出了國有企業全面加強制度管理的工作思路，重點措施包括管理層重視并帶頭貫徹，制度與流程配套并強化風險管控，制度執行、績效考核、監督考核有機配合，以及制度管理與文化建設相輔相成等，希望能夠對國有企業改善當前內部控制環境、提高制度管理水平提供一定的借鑒和參考。