對高校實行預(yù)算績效管理的若干思考

郭詩昆

（北京第二外國語學(xué)院，北京 100024）

引 言

預(yù)算績效管理的重要性在高校管理工作過程中越來越突出。《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算績效管理工作改革的具體目標(biāo)和有關(guān)條件，規(guī)定了預(yù)算績效管理工作的全過程，并針對單位全面推進(jìn)績效管理改革提供了制度和措施指導(dǎo)，為政府績效管理工作的全面實施提供了強(qiáng)大的理論保障。隨著社會的不斷發(fā)展，我國越來越重視人才的培養(yǎng)，同時對于高校的經(jīng)費投入也不斷增加，為改善高等教育資源配置，提高高等教育經(jīng)費使用效率，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)注重預(yù)算績效管理的實施。所以高校應(yīng)當(dāng)積極探索，在實際管理中不斷學(xué)習(xí)，從而制定出適合高校本身的預(yù)算績效制度體系，提高學(xué)校的績效管理水平。

一、預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，即以預(yù)算管理為核心而進(jìn)行的績效管理，以績效管理目標(biāo)為指導(dǎo)、以績效控制為保證、以考核成果運用為重點，將預(yù)算管理和績效管理在工作計劃申報、預(yù)算編制、實施、成果運用、績效數(shù)據(jù)發(fā)布等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有機(jī)結(jié)合，成為有效推進(jìn)公共財政治理變革、提升政府財政資金使用績效的重要創(chuàng)新措施，也是從根本上提升部門責(zé)任意識、推動政府職能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵措施。

二、加強(qiáng)預(yù)算績效管理對高校的重要性

（一）有利于優(yōu)化高校資源配置

當(dāng)前我國高校內(nèi)部資源還存在一定的配置效率低下的問題，資金利用率低，各部門的資金分配合理性不足。通過加強(qiáng)預(yù)算管理能夠?qū)Ω咝８鞑块T資金的使用情況做到全面了解，從而實現(xiàn)對資金流向的全面掌控。預(yù)算績效管理能夠做到預(yù)算管理和績效管理的有效連接，提升高校的各項資源的利用率，從而使得有限的資源能夠發(fā)揮出最大的效能，有效緩解資金中存在的問題。

（二）增強(qiáng)高校的辦學(xué)實力

開展預(yù)算績效管理活動可以將績效管理應(yīng)用在預(yù)算編制、實施與監(jiān)管過程中，通過實施績效考核活動可以及時地發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理問題，對其中的潛在風(fēng)險進(jìn)行及時的識別和管控，從而對預(yù)算管理進(jìn)行不斷完善，確保高校整體的管理水平及教學(xué)質(zhì)量都得到提升，促使高校更加注重提升辦學(xué)質(zhì)量和打造學(xué)科特色，為我國教育事業(yè)的發(fā)展提供重要保障。

三、高校預(yù)算績效管理主要問題分析

（一）預(yù)算績效目標(biāo)不明確

績效目標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行及評價的基本條件，同時績效目標(biāo)也是預(yù)算編制的基礎(chǔ)。高校在設(shè)置績效目標(biāo)時需要充分考慮自身的發(fā)展需求，同時要充分考慮科學(xué)性和可行性再進(jìn)行設(shè)定。但事實上，部分高校設(shè)置績效目標(biāo)時沒有進(jìn)行完整性、相關(guān)性、合理性和可行性的評估，且績效目標(biāo)也普遍存在著不細(xì)化、未定量的情況，整體工作目標(biāo)隨意性較大，相關(guān)人員主觀能動性也不足，從而造成所設(shè)定的績效指標(biāo)明顯偏離現(xiàn)實，目標(biāo)劃分不正確、不恰當(dāng)。

以某高校為例，在設(shè)置績效目標(biāo)時主要出現(xiàn)下面三個問題：首先，目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理，項目實際執(zhí)行時完成值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期年度指標(biāo)值，如科研專著、論文類設(shè)置完成值為“不少于30 篇/年”，實際完成近70 篇/年；還有的績效指標(biāo)存在沒有完成預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象，如學(xué)生資助類項目，由于設(shè)置目標(biāo)時認(rèn)定學(xué)生情況預(yù)估值不準(zhǔn)確，導(dǎo)致項目執(zhí)行率低，產(chǎn)生項目結(jié)余。其次，績效目標(biāo)設(shè)置不夠具體，太寬泛，并沒有對績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化，沒有辦法將實際的實施效果反映出來，進(jìn)而導(dǎo)致事后績效評價時難以衡量運用。最后，績效目標(biāo)沒有明確的指向，各部門在績效目標(biāo)的申報過程中，仍然采用定性描述，而相對的效益指標(biāo)則成為空話、大話，因而項目的預(yù)計產(chǎn)出沒有明確的規(guī)定，效果不理想。

（二）績效評價的深度和廣度不夠

第一，針對如何選擇績效評價項目，當(dāng)前大多數(shù)都只是針對上級部門要求的項目進(jìn)行評價，尚未對校內(nèi)項目進(jìn)行績效評價，對校內(nèi)項目開展具體的績效評價工作的關(guān)注度及重視度都需要進(jìn)一步提升。第二，對項目成本的實際預(yù)測及分析工作沒有做好，甚至部分單位會缺少這一環(huán)節(jié)，導(dǎo)致在整個事前評估及事后的評價中都沒有明確要求，大部分高校認(rèn)為只要不超出項目的預(yù)算就行。第三，缺少健全的績效評估體系，沒有對評估工作制定完善的框架及標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算工作造成了阻礙。

（三）預(yù)算編制時缺乏績效理念

高校的收入主要來源于財政撥款和學(xué)費、住宿費收入等，政府的財政撥款可以根據(jù)學(xué)校的教師、學(xué)生等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及定額標(biāo)準(zhǔn)等方面來進(jìn)行確定，學(xué)生的學(xué)費和住宿費有專門的標(biāo)準(zhǔn)。此外，除了差旅費、培訓(xùn)費有專門的支出標(biāo)準(zhǔn)外，其他的收入缺少有效的估算方法，因此很難準(zhǔn)確編制預(yù)算。作為事業(yè)單位性質(zhì)的高校，一直采用收付實現(xiàn)制方法進(jìn)行核算，在資產(chǎn)折舊方面還缺少準(zhǔn)確的制度標(biāo)準(zhǔn)。此外，還有一些高校在編制預(yù)算時所采用的方法不夠科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算編制科學(xué)性不足。例如，某高校在實際操作中，大部分都采用增量預(yù)算法，在編制預(yù)算時主要參考上一年的數(shù)據(jù)，這就造成了一旦業(yè)務(wù)情況有變動，將會導(dǎo)致預(yù)算準(zhǔn)確性不足。高校預(yù)算編制時沒有將績效目標(biāo)申報納入預(yù)算編報范圍，項目申報沒有與學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃相契合，也會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行時需要調(diào)整預(yù)算。

（四）預(yù)算監(jiān)督力度不足

高校存在缺乏高強(qiáng)度的內(nèi)部監(jiān)督，在預(yù)算管理中，除了公眾需要進(jìn)行外部監(jiān)督之外，內(nèi)部監(jiān)督也是非常重要的，當(dāng)前部分高校還沒有設(shè)置專門的預(yù)算監(jiān)督部門，學(xué)校中各部門的預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主要是由審計和財務(wù)兩個部門來完成，對預(yù)算績效管理的監(jiān)督也達(dá)不到該有的效果，很容易脫離實際，因而無法及時、準(zhǔn)確地對預(yù)算執(zhí)行工作進(jìn)行評價。

（五）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不足

當(dāng)前，部分高校缺少有效的績效評價結(jié)果反饋機(jī)制，因此并沒有將評價結(jié)果在業(yè)務(wù)活動開展上做到有效應(yīng)用，造成績效評價沒有發(fā)揮出該有的作用。此外，缺少對應(yīng)的激勵機(jī)制，高校中部分人員并沒有培養(yǎng)先進(jìn)的績效意識，在實際工作中積極性不足，沒有對預(yù)算績效結(jié)果進(jìn)行全面應(yīng)用，使得績效評價流于形式。

四、高校加強(qiáng)預(yù)算績效管理的對策

（一）明確預(yù)算績效目標(biāo)

高校在進(jìn)行預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置中，需要以學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)，并且將預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行分解，制定出合理的績效指標(biāo)，然后對預(yù)算進(jìn)行編制。在績效目標(biāo)明確后，對預(yù)算進(jìn)行編制能夠使得學(xué)校的各項資源及資金的分配更加科學(xué)合理，更加符合學(xué)校的實際發(fā)展?fàn)顩r。

以某高校為例，在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)時，需要滿足多項要求。第一，績效目標(biāo)需要有明確的指向性。某高校在設(shè)置績效目標(biāo)時，同時將資金的適用范圍和使用效果共同參考在內(nèi)，做到更加符合學(xué)校的真實情況，并且與學(xué)校的未來發(fā)展方向保持高度一致。第二，績效目標(biāo)得以具體的細(xì)化和量化。高校設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將其進(jìn)一步細(xì)化，盡量做到對績效目標(biāo)進(jìn)行定量表述，從質(zhì)量、數(shù)量、時效、成本、效益等各個方面來反映目標(biāo)，遇到無法細(xì)化的目標(biāo)，還可以采取定性表述，保障績效目標(biāo)有細(xì)化的具體內(nèi)容。第三，保障績效目標(biāo)的合理性。某高校在設(shè)置績效目標(biāo)時，充分掌握預(yù)算管理，保障了學(xué)校內(nèi)部設(shè)置的績效目標(biāo)與預(yù)算的方向是相同的，并對目標(biāo)加以分析和研究，確保其符合實際，具有客觀性。科學(xué)具體的績效指標(biāo)能夠更好地為政府預(yù)算單位人員提供學(xué)校各項工作的指導(dǎo)方向和目標(biāo)，并盡可能地消除有關(guān)人員在進(jìn)行管理工作時的主觀隨意性。第四，績效目標(biāo)需要保證全覆蓋性，該學(xué)校不僅做到對學(xué)校各項經(jīng)費方面進(jìn)行績效目標(biāo)的全面編制，同時也對該校整體開支各方面進(jìn)行了績效目標(biāo)編制。

（二）規(guī)范預(yù)算績效評價程序

高校在預(yù)算績效管理中需要對預(yù)算績效評價程序進(jìn)行完善，主要分為評價準(zhǔn)備階段、評價實施階段及對結(jié)果的應(yīng)用階段。在預(yù)算績效評價準(zhǔn)備階段需要對高校的績效評價指標(biāo)進(jìn)行設(shè)置，并制定出科學(xué)的評價方案，并下達(dá)到高校各個部門，做好事前準(zhǔn)備工作。實施階段則主要是選取科學(xué)的評價方法進(jìn)行評價，并對高校的預(yù)算績效評價水平進(jìn)行衡量，并根據(jù)評價結(jié)果出具科學(xué)的評價報告。而預(yù)算評價結(jié)果的應(yīng)用階段則主要是通過績效評價結(jié)果對高校的預(yù)算管理和績效管理水平進(jìn)行掌握，使其不斷完善，同時還能反映出高校實際的資金使用情況，提升高校的資金使用效率。

高校應(yīng)當(dāng)建立完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，并且成立專門的組織，配備專職人員來負(fù)責(zé)績效評價。同時，全方位了解學(xué)校的實際情況，對績效評價體系不斷完善，在學(xué)校內(nèi)部建立具有學(xué)校特色的績效評價體系。此外，高校在評價過程中應(yīng)采用定性和定量相結(jié)合的評價方法，科學(xué)地反映出學(xué)校的績效管理水平。

（三）編制預(yù)算時重視績效思想

首先，需要對預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行明確，績效目標(biāo)是預(yù)算管理的源頭，所以在進(jìn)行部門預(yù)算申報時，預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)重視對預(yù)期產(chǎn)出效果的綜合考量，重視各項影響因素，保障在績效目標(biāo)的制定中是具體的、可衡量的、可實現(xiàn)的，從而做好源頭的管理。其次，在學(xué)校的預(yù)算編制過程中，管理者必須不斷完善和優(yōu)化預(yù)算編制，通過在學(xué)校內(nèi)建立數(shù)據(jù)庫，對往年的各項數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而確定定額分配的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)重視政策信息的變化，提前做好相關(guān)項目的預(yù)判，從而提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。再次，高校應(yīng)當(dāng)重視中長期的預(yù)算編制，部分高校跨年度的項目一般占項目支出比例較大，所以在項目支出預(yù)算績效評估一般是大于一個年度的，這樣績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的具體階段來確定，增加學(xué)校績效目標(biāo)的科學(xué)性，從而完善學(xué)校民主法治建設(shè)的預(yù)算編制，提升績效管理水平。最后，必須優(yōu)化預(yù)算編制方式。當(dāng)前的教育財政撥款基本上采用生均撥款加上專項撥款的模式，高校每年的財政撥款變動不大。以某高校為例，在編制預(yù)算時并不局限于單一的方法，因為隨著學(xué)校的發(fā)展，單一的編制方法已經(jīng)無法滿足學(xué)校的發(fā)展需求，所以某高校采用增量預(yù)算法、零基預(yù)算法等互相組合的方式來制定預(yù)算，針對不同的問題選用了最合適的方式，從而極大地提高了學(xué)校預(yù)算編制的科學(xué)性。

（四）加大預(yù)算監(jiān)督力度

在預(yù)算監(jiān)督管理中，高校應(yīng)當(dāng)重視加強(qiáng)內(nèi)外部的監(jiān)督力度，高校的財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算監(jiān)督的主要監(jiān)管部門，對績效管理進(jìn)行全過程的監(jiān)管，并將績效目標(biāo)作為監(jiān)管的主要依據(jù)，對目標(biāo)進(jìn)度與實際情況進(jìn)行對比，從而對績效進(jìn)行全程監(jiān)管。同時，加強(qiáng)審計的作用，審計部門需要建立事前、事中及事后的全過程監(jiān)督體系，建立以績效監(jiān)督為主的工作制度。此外，還要加強(qiáng)社會監(jiān)督，通過公眾和新聞媒體對高校的預(yù)算績效管理形成嚴(yán)格的監(jiān)督，提升績效監(jiān)督力度。除了以上的監(jiān)督方面，學(xué)校要從自身做好信息的公開，對預(yù)算信息的公開范圍和內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充，除了要做好預(yù)算編制、執(zhí)行等信息的公開。

（五）強(qiáng)化績效評價結(jié)果的應(yīng)用

第一，在完成績效評價之后，高校的績效管理部門應(yīng)當(dāng)及時對評價結(jié)果進(jìn)行反饋，并針對問題提出整改意見，各部門則需要在收到結(jié)果后的限定時間內(nèi)對預(yù)算管理工作進(jìn)行整改。第二，對考評結(jié)果進(jìn)行公開，提高考評的公平公正，公開考評結(jié)果，提高監(jiān)督的有效性，同時強(qiáng)化績效管理的透明度，使得激勵效果得以全面發(fā)揮。第三，建立問責(zé)機(jī)制，根據(jù)考評結(jié)果建立完善、高效的問責(zé)機(jī)制，對于績效評價結(jié)果優(yōu)異的部門進(jìn)行獎勵，而對于評價不合格的部門將會給予一定的批評。將績效評價的實際結(jié)果作為重要參考，以此來分配來年的預(yù)算，進(jìn)一步提升高校的績效管理質(zhì)量。

結(jié) 語

綜上所述，高校在實際的運營過程中，需要將績效管理作為重點管理工作，從而使得資金的管理水平得到全面提升，同時為我國培養(yǎng)出更多優(yōu)秀人才。所以，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的實際情況對管理方法和管理理念進(jìn)行不斷創(chuàng)新，并通過科學(xué)合理的方法使學(xué)校的績效工作得以順利實施，并針對績效管理制定完善的監(jiān)督管理制度，進(jìn)而確保績效的規(guī)范性，從而提高高校的管理水平和教學(xué)質(zhì)量。