交通運輸綜合行政執法問題分析

張 蘭

（湯陰縣交通運輸綜合行政執法大隊，安陽 456150）

引 言

當前，我國正在構建社會主義和諧社會，這對推進政府服務管理模式進行創新改革提出了更高的要求。作為一種新型的綜合行政執法組織和綜合執法管理形式，交通運輸綜合性的行政管理執法應運而生。這種變化和創新不僅包括提供政府組織治理方式理念的變化創新，還包括提供政府服務組織管理形式和提供政府服務行為管理方式的變化創新。隨著政府知識職能更新、管理職能升級和政府組織職能的重構逐步推進，作為我國新一輪交通行政處罰體制改革的嶄新起點，交通運輸行政處罰綜合執法不僅給我國社會展示了新的機遇，也正在促使新生的問題不斷浮出水面，需要各級政府部門進一步探索完善和協調發展。

一、交通行政執法體制創新的必要性

在以分散管理模式為工作主流的現代交通運輸行政執法管理體制下，如果交通執法人員隊伍只限于一支，應將一批業務相似的交通執法人員隊伍合二為一。目前，多地正在實施的綜合行政許可使用權、監督權和檢查權、行政區劃對各地綜合執法的具體實施情況做出了具體工作部署。2015 年，中華人民共和國交通運輸部《關于全面深化交通運輸改革的意見》正式出臺。該政策的提出標志著交通運輸執法將繼續深化改革，真正從實際入手，進而有效構建負面清單，構建和完善交通運輸現代市場體系，因其會大幅度地改變現階段交通管理執法過程中的問題，故交通運輸安全綜合執法勢在必行。

（一）實施道路交通運輸安全綜合執法，是不斷加強執法權力制度約束，建立相互加強聯系、相互加強監督、高效規范運轉的交通執法管理工作的必然需要

交通運輸全面深化改革已經實施六年，以交通收費改革為核心的我國交通運輸稅費工作總體格局也發生了根本性的重大變化。隨著道路收費管理職能的逐步取消，目前國家交通運輸主管部門的道路交通管理、路政、海事三個行政執法管理機構分別履行交通行政許可和交通監督行政執法兩個職能。實施深化交通運輸行政綜合執法權力體制結構改革，從完善整體行政執法權力結構角度來看，應充分實行國家行政許可執法權與其他行政執法權（合稱即行政監督執法檢查、行政執法強制、行政處罰），既必須符合國家行政經營許可法等相關法律法規的其他有關法律規定，又同時可以有效加強行政權力結構制約，建立相互協作聯系、相互制約的工作程序，實現相互監督、高效運行。

（二）實施道路交通運輸安全綜合執法工作是不斷加強道路交通運輸綜合執法建設，提升綜合執法水平的迫切需要

在綜合公共交通運輸執法體系逐步健全的新形勢下，要加快形成健全行政處罰執法主體合力，必須堅持科學合理地充分整合現有公共交通運輸執法的主體力量。例如，目前高速公路管理部門主要負責高速路面車輛超載管理控制，交通管理運輸部門主要負責車輛源頭性的超載管理控制。綜合執法制度實施后，路面車輛超載風險控制和交通源頭道路超載風險控制將由道路綜合執法管理機構統一組織實施，真正做到了追溯問題發生的源頭，有利于逐步提高道路超載風險控制綜合執法的整體實力和執法效率。

二、交通綜合行政執法中存在的問題

（一）各部門執法權限不清

城市交通運輸行政管理執法監察機構的設立，既應包括道路交通管理、港航主管部門等有關法律法規部門授權的執法單位，也應包括城市交通基本建設局和工程質量安全監督站等交通主管部門直接委托的執法機構。其中有5 個公共執法機構通過分權協作的方式在交通運輸領域進行執法。但從現階段的實際交通聯合執法現狀進行分析，交通運輸主管部門存在著與下屬各級管理機構缺乏聯系的情況，主要表現為以下幾點：一是主管部門與下屬部門缺乏合作；二是各分部門之間也缺乏數據溝通。雖然現階段的信息技術已經飛速發展，但其之間的執法及其他資源仍然缺乏流通，造成各個部門之間缺乏聯系，導致各部門各司其職、相對分離的局面。運輸部門職能的均衡分離和交通運輸內部各個部門的職能分離，影響了交通運輸部門整體業務職能的均衡發揮。例如，在一次交通運輸管理過程中涉及一輛大型超限運載貨車，上述部門之間的信息交流不暢可能會導致該車輛因同一原因受到多次處罰，形成一種多頭聯合執法、執法混亂的情況。

（二）市區兩級職責界定不明

市、市轄區交通運輸行政主管部門具體機構負責直轄市境內國道、省道和市主干道的道路交通管理和道路執法監督工作，以及市區兩級農村公路的普通道路安全管理和交通執法監督工作。市高速公路交通管理執法部門主要負責市轄區公路交通行政管理執法和高速公路車輛超限行車超載行政執法管理工作。市轄區道路交通運輸行政主管部門主要負責指導國家、省轄市道路交通執法和市轄縣鄉城鎮道路交通執法監管工作。市級經濟開發區在全國、省級主干線，以及縣鄉鎮和農村地區道路交通管理領域的道路行政處罰仍然處于實際上的空白監管，導致在進行市與省級市轄區、市級經濟開發區之間的聯合執法過程中出現了反復性交叉聯合執法的嚴重紕漏，而且在實際執法過程中存在著顯而易見的漏洞。部門和城市兩級執法權限界定不明確，執法范圍不明確。

（三）立法層次偏低

從實際情況對交通管理執法進行分析不難發現，由于其不同情況下所依據的法律法規不同，其所涉及的社會關系十分廣泛，故針對交通管理實際情況來看，目前我國部分交通法律體系不完善，缺乏權威性，難以滿足實際交通管理執法的需要。根據筆者對實際情況的了解，在現有的執法依據中，普遍出現了立法層次偏低的情況，除《中華人民共和國治安管理處罰條例》屬于法律外，其余大多數都是由各地政府單獨設立的道路規章制度和具有較強規范性的文件，從實際法律意義層面進行分析，道路交通運輸執法在整體上缺乏實際的法律效應，交通管理工作的壓力較大。

（四）執法體制不順

道路交通運輸行政監督執法管理部門現階段存在職能分離嚴重、執法隊伍之間的聯系較淺、執法混亂的情況，導致各項道路交通運輸行政管理執法工作成本高、效率低，政策分散，相互沖突、制約，難以形成安全有效的統一執法效力。各行政執法管理機構職能分離現象嚴重，其屬于獨立進行綜合執法的職能機構，故其除行政審批執法職能外還承擔著調度執法人員、嚴格執法的責任，因此就會導致在實際的執法工作過程中出現審批與執法交接混亂的情況，進而顧此失彼的管理亂象頻出，影響相關部門的實際管理水平和社會服務水平。一方面，這會導致管理執法力量缺失及交通管理資源浪費的情況；另一方面，也會繼續出現“人多、人少”等問題，管理執法力度嚴重缺失。

三、對于交通領域綜合行政執法的建議

（一）相關法律法規需進一步完善

現階段，我國仍舊沒有對行政綜合執法模式做出立法支持，但綜合執法已經初步完成了管理主體的重組與合并，以及綜合執法管理機構的重組合并，但在綜合執法管理實踐中缺乏統一的執法依據。而現階段適用于交通運輸行政管理執法的相關法律行政規范性標準文件復雜多樣，形式不統一。在處罰執法管理的過程中，一個執法行為往往包含有多個種類的處罰執法依據。行政法律法規不能是行政處罰的有效依據，同時由于實際情況不同，處罰所依據的法律法規也不同，就勢必直接產生一些不必要的行政法規糾紛，造成機關行政執法二次增加成本，行政法規執法工作效率也就無法真正得到顯著提高，難以滿足社會主義現代化對交通運輸管理的實際需要。

（二）案件處理銜接機制需進一步完善

首先，有效提高現階段案件處理銜接對于實現案件辦理合作保障機制具有重要作用。建設不同部門與相關機構之間的綜合信息服務平臺，實現業務處理公開性，實現公共行政業務、違章違規條例處罰等各類公共行政事務管理和綜合執法機關信息服務資源實時共享。交通運輸綜合執法相關工作人員應對已發生的交通案件開展不間斷的跟蹤調查，若交通案件存在實際需要，相關部門的執法人員應無條件地為案件的處理提供執法管理信息數據。需要及時聯合在案件發生一線的工作人員進行數據的處理和調查，同時職能部門應該抽調人手到場協調幫助其他部門進行案件脈絡的掌握。綜合現場交通行政執法管理機構人員應及時向有關交通行政職能部門人員通報有關案件調查進展處理情況和相關辦案處理結果，綜合現場交通行政執法管理機構對交通管理行為相對人采取其他行政處罰強制措施時，應主動邀請有關交通職能部門工作人員及時到場。

其次，加快實現有關民事行政司法處罰與刑事訴訟行政處罰的案件執法，受理無法有效相互銜接，完善民事行政案件司法偵查或者移送案件執法受理標準和案件受理執法程序，細化并切實貫徹嚴格執行與行政執法有關部門密切合作的其他行政有關部門法律行政規定。例如，執法機關根據對交通案件的實際偵查結果及相關證據支撐，確定某人存在行政違法行為時，應第一時間將涉嫌行政違法及犯罪的案件移送同級地方公安機關，由地方公安機關和地方同級地方人民法院檢察機關全權處理，不得以罪替刑代替以罪追加處罰，各級地方公安機關如果偵查發現當事人涉嫌執紀違法行為不正確或者需要依法追究其他相關人員刑事責任時，應依法及時對其給予同級相關公安行政處理的，應及時依法將其移送同級有關公安行政執法機關。當事人不履行行政執法決定的，行政執法機關應依法強制執行或者申請人民法院強制執行。

（三）信息技術需進一步更新加強

參照我國城市交通網格化業務管理模式，建立交通運輸綜合執法行政管理執法業務綜合互聯網系統，通過統一的軟件及操作系統的安裝來建立起統一的執法管理業務信息數據庫，確保城市道路交通執法信息實時準確更新數據，與各級行政執法監管機構實時聯網，實現對執法信息技術資源開放共享和多方位的實時動態系統反饋信息處理，保障動態綜合監管系統落實。同時，要更新信息技術，通過軟件客戶端平臺的搭建保障執法管理政務信息系統向我國公民的公開性。例如，可以通過現有的交管12123 等系列軟件為依托進行信息系統的構建，通過全國道路交通運輸綜合執法行政管理執法服務網站公眾平臺公開發布有關法律運行規范、執法處理依據、執法處理程序等各項相關政務信息。及時公布對經濟社會秩序有重大不良影響的行政執法檢查結果，隨時隨地接受廣大公眾的廣泛監督，保障執法過程的完全公開透明，推動交通運輸有效管理。開通企業執法服務信息實時查詢服務平臺，使企業相關執法服務提供對象公眾能及時查詢所有急需執法信息，了解最新執法信息，為全國的社會公眾提供優質、高效的企業現代執法信息管理服務。

（四）執法監督機制需進一步完善

對于現階段的交通職能部門而言，其主要工作便是審批和處理公共行政事務，而綜合利用行政監督執法管理部門的主要工作內容便是負責行政監督、管理及行政處罰等各項工作。故職能部門與各級的綜合執法行政部門及執法管理機構之間屬于對等協作的關系。由于各級職能部門人員可能更需要熟悉一些深層次的綜合行政執法和相關行政處罰的具體情況，所以相關職能部門必須有一定資格、有一定能力對各級綜合執法監督機構的行政權力依法行使情況進行執法監督。作為綜合輔助執法監管，交通管理相關職能部門在發現本市交通管理綜合執法監管隊伍的處罰不當時，應向本市交通管理綜合執法局總隊部門反饋處罰意見。在實際反饋的過程中，如綜合公共行政管理執法監察隊伍無視實際情況和反饋意見，拒不接受進一步檢查改正，交通管理相關職能部門可以在反饋意見真實的情況下，直接提請本級人民政府，通過法律的手段，依法對相關管理者進行監督檢查和問題改正，只有不斷完善執法監督機制，才能夠真正激勵交通運輸綜合執法行政管理執法業務的提高。

結 語

近年來，我國的國民經濟飛速發展，進而帶動了我國交通建設行業受到不斷關注，這便要求現階段交通管理更需要在提高水平和質量的基礎上，對現階段在不斷加強的綜合交通行政執法中可能出現的問題及風險隱患進行探究。要不斷貫徹落實交通公路管理在綜合交通執法工作中的落實，不斷探討和實踐，指導各職能部門科學、完善地規范執法工作中的權利和責任。綜合交通執法體系以統一的綜合交通執法標準，不斷提高執法效率。作為我國新一輪交通行政處罰體制改革的嶄新起點，交通運輸行政處罰綜合執法不僅給社會展示了新的機遇，也正在促使新的問題不斷浮出水面，所以如何正確把控現階段的新機遇，解決并避免新生問題是應著重研究的課題，需要各級政府部門進一步探索完善和協調發展，只有交通運輸行業得到健全發展，才能夠有效地保障人民群眾的生活。