民用機場融資管理
——以XM新機場工程為例

熊瑤

（福建兆翔機場建設有限公司，福建 廈門 361000）

隨著我國經濟的快速發展，國民生活水平日益提高，航空旅客量及貨運量不斷增加。需求的增加導致現有機場的標準、規模和數量都不足以滿足現狀，進而需要通過籌集資金新建機場來改善和提高。由于機場建設存在投資金額大，回報少及回收期長的特點，如何通過改善機場的融資模式，以最優的方式滿足機場建設的高資金需求，提高機場企業的生存與發展的能力，保障我國航空業的可持續發展，成為目前急需研究解決的問題，也是XM新機場主體工程融資面臨的難題。

一、我國民用機場的融資現狀分析

（一）民用機場的經濟屬性

當今經濟全球化進程加快，我國市場經濟高速發展，而國家社會經濟的快速發展離不開民用機場。民用機場在許多方面都具有十分重要的地位。比如拉動我國產業結構升級、加快周邊區域經濟發展、促進對外開放及增進民生福祉等方面。因為機場在運營過程中的特殊地位，導致其具有多重屬性。

第一，公共產品屬性。一方面民用機場服務能為絕大多數人共同消費或享用，屬于公共產品的一種，具有一定程度的非競爭性和非排他性；另一方面民用機場為了實現可持續發展，存在一些特定的收費項目，具有私人產品的競爭性特點。因此民用機場兼具公共產品和私人產品的屬性，但總體上，其公共屬性要遠高于私人屬性。

第二，基礎產業屬性。民航產業作為基礎產業，具有很強的外部經濟性，能為其他產業的發展提供拉動作用，機場建設受到地方政府很高的青睞，主要原因是機場通常能夠形成龐大的產業鏈，主要包括：為當地提供大量的就業機會，增強城市間的聯通能力，拉動機場周邊地區的經濟產業結構調整，并帶動機場周邊房地產業迅速興起。

第三，自然壟斷屬性。因民用機場的投入大、回收慢，并且機場的大多數資產具有獨占性及積淀性，導致其進入門檻高，長期處于壟斷地位。自然壟斷像一把雙刃劍，對機場的運營有利有弊，有利的方面，機場企業對機場實施壟斷經營，具有成本最低的優勢。不利的方面由于機場一直處于壟斷地位，高度的壟斷帶來了創新的不足及機場服務的主動性不足。

第四，經濟效益特性。主要從機場企業的收入和成本兩個方面考慮。其中收入主要包括兩個部分，一是與航空相關的機場服務收費，如起降費、地面服務費，旅客服務費、旅客安檢費，貨物倉儲和運輸等費用。二是與航空無緊密關系的業務收入，如租金收入，停車場收入，及周邊商業運營的收入等。并且非航空業務收入隨著機場企業運營能力的提升，比重逐年上升。由于機場的公共屬性，政府會對各類航空項目進行限價，影響其收入的增長。在成本方面，因為機場企業屬于勞動密集和技術密集的企業，其成本費用主要集中于人工費、設備折舊費和運營費，這些都給機場企業帶來運營負擔。新建機場因其初始投資額大，轉固后每年會產生大量的折舊成本，同時建成后的新機場每年旅客、貨物的吞吐量穩步增長，各種運營費用相應也逐年增多，因此在運營初期新建機場基本處于虧損狀態，待后期機場運營穩定后，單位收入增加，單位成本下降，機場收益逐步提高。

第五，公益性和商業性并存的特性。民用機場的飛行區建設，圍界安保，公共區域綠化，消防保障等存在大量的公共性支出。另外為提供必要的服務，很多支線民用機場在無利可圖的情況下，仍然被政府批準建設，而且由于受到政府的定價影響，部分航空業務的收入水平僅能維持成本。為保障機場企業的可持續發展，各級政府必須通過補貼等方式彌補機場企業的部分成本。目前，可以通過申請民航發展基金等方式對機場的重大安保投入及場道設施建設等進行彌補。另外，民用機場存在大量可收益的項目，如物流、廣告、餐飲、零售等。因此，民用機場在現有體制下兼具公益性和商業性并存的特點。

（二）當前我國民用機場建設融資概況

目前我國機場實行屬地化管理，大部分機場都交由地方政府在管理。而且國家還相繼出臺了《國內投資民用航空業規定》等規定，進一步放寬了進入民航領域的限制， 允許更多形式的民間資本進入。民用機場由地方政府管理后，正式定位為地方公共基礎設施，作為獨立運行的經濟主體，機場建設的融資渠道得到進一步拓寬。

民用機場的融資方式根據資金來源的不同可分為內源融資和外源融資兩種。內源融資是指機場企業通過長期營運累計獲得的留存收益，籌集機場建設所需要的資金。由于民用機場的公共屬性，及部分業務存在政府定價，導致機場企業的盈利性不高，加上機場建設項目的投資金額巨大，因此僅通過內源融資滿足不了機場建設的融資需求。在這種情況下，根據國內外目前機場建設融資現狀，充分發揮不同融資渠道的優勢，開展融資模式的創新具有重大的意義。

（三）國內機場常用的外部融資方式

機場外源融資的渠道和形式隨著機場管理體制的變化，已逐漸多樣化，主要包括：政府投資、上市融資、借貸融資、戰略投資者融資、境外貸款、PPP融資等。

第一，政府投資。政府投資包括地方政府的財政投資和民航發展基金。其中財政投資是由地方政府直接注入機場企業，用于建設新機場；民航發展基金則由機場建設費和民航基礎設施建設基金組成，是屬于政府性基金的一種。目前我國大多數民用機場的建設都包含這兩種政府投資。該種投資方式會占用大量的財政資金，使得政府財政資金壓力大。

第二，上市融資。得益于我國資本市場的不斷完善，以及各種機場融資模式的創新，我國部分中大型機場開始嘗試通過設立股份公司的形式，剝離優質資產，開拓上市融資的渠道。上市后有利于吸引社會資本以及規范和提高機場企業的管理水平。

第三，借貸融資。包括擔保貸款、信用貸款等形式，以及固定資產貸款、流動資金貸款和專項貸款等種類。這種融資方式已在歐美大型民用機場項目建設中廣泛使用。

第四，戰略投資者投資。隨著我國經濟的高速發展，給民航業帶來了巨大的發展潛力，部分中大型機場在長期運營中逐步發展穩定，開始進入盈利狀態，機場投資項目對社會投資者的吸引力不斷提高。伴隨著《國內投資民用航空業規定（試行）》等政策的出臺，取消了社會資本進入的限制門檻，進一步擴寬了機場項目的融資渠道。隨著戰略投資者的加入，機場建設項目的資金得到充實，也為我國機場企業的運營帶來寶貴經驗。

第五，境外貸款。境外貸款是其他國家及國際金融機構利用財政資金向我國提供的低息貸款或無息貸款，特點是利率低、償還期限長，該貸款最終可以轉貸給企業使用。20世紀80到90年代，國內部分機場爭取到很多境外優惠貸款項目，如在1983年建成的廈門市高崎機場，成為我國首個由地方政府和境外貸款合作，共同出資新建的機場，這種融資模式緩解了機場建設的資金壓力。

第六，PPP融資。廣義上的PPP融資是指政府為減輕投資壓力，同時為促進市場經濟的發展，與私人組織之間的合作關系，通過簽署合同明確雙方的權利和義務，并向社會公眾提供某種公共產品及服務。而狹義的PPP是多種融資模式的總稱，包括BOT、BOOT、BTO、ROT、BLOT等。目前我國部分機場已采用PPP模式，但由于政策的限制，PPP模式在機場建設項目中尚未廣泛應用。在現階段推動PPP融資具有特殊的意義。一方面，由于企業長期處在市場競爭中，為維持其市場地位，不斷提升其營運能力，因此管理經驗更豐富，運營效率更高，人才隊伍更成熟，通過PPP的模式可以有效提高公共服務的效率。另一方面，通過引入社會資本，有利于改善基礎設施建設的投融資模式，減輕政府投資的資金壓力。

二、XM新機場工程資金基本情況

XM新機場建設是促進海西經濟區民航現代化發展的需要，是構建對臺空中直航通道、打造現代航空物流樞紐的需要，是貫徹海西戰略、“一帶一路”倡議、建設海西經濟區的需要。建設XM新機場是適應航空業務量持續快速增長的需要。XM現有機場2014年全年旅客吞吐量突破2000萬人次，2019年達到2741.34萬人次，現有機場設施容量已捉襟見肘，與快速增長的航空運輸市場需求的矛盾日益突出，XM及區域內其他機場已無法滿足周邊區域航空運輸長遠發展的需求。巨大的航空業務需求與機場發展局限性之間的矛盾日顯突出，因此XM新機場建設勢在必行。XM新機場工程概算批復的總投資404.89億元，資本金按50%配置，其中XM市政府安排財政資金156.95億元，中國民航局安排民航發展基金21.7億元，剩余資本金由公司自有資金解決，資本金以外202.45億元利用銀行貸款等多種方式籌措解決。

三、XM新機場主體工程融資管理

通過對XM新機場的可行性研究發現，新機場建設項目財務效益較差，國民經濟效益良好，區域經濟影響和行業經濟影響顯著。為保證機場的財務可持續運營能力，應制定更為有利的融資方案，從而降低后續經營風險。

（一）提高并優先使用政府資本金

新機場最初預計可批復時財政資本金的比例只占30%，通過前往其他機場考察調研，了解到西安機場擴建資本金比例為50%，成都新機場資本金比例為60%，北京大興機場資本金比例為50%，考察結束后，積極爭取政府資本金，將政府資本金的比例提高到40%，極大地緩解了貸款資金的壓力。

XM市政府承諾安排財政資金156.95億元作為新機場工程資本金。財政資本金及時甚至提前撥付至工程建設中，優先使用財政資本金，將極大減少工程資金壓力。

（二）爭取民航局資金補助

民航局安排民航發展基金21.7億元用于新機場工程資本金，在工程建設的前期及早爭取該筆基金的撥付，降低工程貸款利息壓力。

同時，爭取民航局修訂的民航發展基金配套政策中關于建設貸款貼息管理辦法、建設項目前期工作費管理辦法等補助政策，來增加資金來源，減少貸款金額、減少利息壓力。

（三）爭取國家部委投資補助

積極對接了解交通運輸部、住建部等國家部委在交通、建設等領域對機場建設、機場內航食、貨運等功能區建設的投資補助政策、財稅減免的優惠政策。同時，可參考國內其他機場獲取的政策支持。交通運輸部2015年下發《綜合客運樞紐投資補助項目管理辦法》，辦法規定將車輛購置稅資金中安排用于綜合客運交通樞紐內的公路客運站場及其用地范圍內與換乘服務相關的基礎設施、設備、信息化建設等的投資補助。新機場工程符合辦法補助要求，在十四五期間預計將可獲得1億元補助。交通運輸部2016年下發《交通運輸部貨運樞紐（物流園區）投資補助項目管理辦法（暫行）》，辦法規定將車輛購置稅資金中安排用于貨運樞紐（物流園區）的投資補助，新機場工程貨運區工程可據此申請相應補助。

（四）爭取地方政府財稅優惠政策

通過對國內機場的考察，成都市政府給予成都天府機場項目貸款財政貼息；膠州市政府給予新機場2018-2019年城鎮土地使用稅退稅和減免、飛行區用地、飛行區四周排水防洪設施用地以及場內外通訊導航設施用地免征土地使用稅等稅收優惠政策；陜西省政府對咸陽機場三期擴建工程免收水利建設基金、城市基礎設施配套費和河道工程修建維護管理費（占用河道及河道補償費）、水土保持費等幾項收費基金，對建筑業養老統籌地方統籌部分予以免收。

（五）爭取地方政府其他資金支持

對接XM市政府、交通局、建設局、經濟與信息化局等部門，了解并爭取公共建筑節能改造、可再生能源建筑應用、綠色建筑及建筑工業化、公共安全風險防控與應急技術裝備等地方政府相關建設方面資金支持政策。

（六）招商引資，引入社會資本

通過吸引社會資本緩解融資壓力、降低財務成本、做大做強機場配套產業，同時引入行業內專業經營者能有效轉移經營風險、提高經營水平。機場項目中，航食、貨站等具有良好經營前景、一定盈利能力的機場業務延伸項目可引入社會資本，降低該部分建設資金投入同時開拓市場加快發展。針對不同項目特點，采取BOT、經營權轉讓、股權合作等多種合作模式。建議向國內已有成功運作經驗的機場學習或聘請外部專業公司進行行業發展研究和總體謀劃。例如北京大興機場的停車樓項目，采取經營權轉讓的方式，投資者獲得25年的經營權，期滿后資產無償移交機場。

（七）推進貸款融資

新機場工程還需貸款的金額，未來可考慮銀團貸款。采用公開招標的方式選擇出具有最有利條件的銀團貸款，以較低的貸款利率獲取貸款資金，根據建設期的計劃安排，按季度編制滾動投資預算表，按需貸款，合理安排資金，提高資金的使用效率，從而降低貸款利息。

四、結束語

通過對XM新機場建設融資模式的淺析，提倡我國民用機場建設應靈活運用政府及市場資金，通過對細分項目的經濟性分析，盡可能采用多元化融資模式，合理匹配融資結構，減輕政府及機場企業的資金壓力，盡可能地降低建設成本，為后續新機場的運營提供一個良好的基礎。