對“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的思考

羅玉輝 程恩富

黨的二十大報告強調“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手里”,這就要求我們必須加快現代農業發展,特別是要進一步深化農村土地制度改革。回顧歷史,改革開放后中國農村土地承包期限經歷了兩次調整。第一輪于1982—1983年開始,承包期為15年;第二輪于1997—1998年開始,承包期為30年。黨的十七屆三中全會要求“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”,黨的十九大報告又指出“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019年11月,中共中央、國務院發布的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》明確提出:“要堅持承包關系長久穩定,賦予農民更加充分而有保障的土地權利。”當前,距第二輪土地承包到期不到5年時間,我們即將迎來“第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策,如何推動土地制度改革的平穩過渡,成為各級政府和廣大農民共同關注的熱點問題。

一、推行“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的原因

處理好農民和土地的關系,是深化農村土地制度改革的主線[1]。當前,我國農村土地承包關系總體穩定,各地政府為貫徹落實中央政策做了大量工作,保持了我們黨的農村政策的連續性和穩定性。在第二輪土地承包期滿后,中央決定再延長承包期30年,這將在制度穩定、產權激勵等方面發揮積極作用,并為未來的制度調整預留空間,是我們制定此項政策的重要出發點。

1.增強農村土地制度的穩定功能

改革開放充分證明了家庭承包經營制是適合中國國情和農村實際的一項制度安排。為保持制度的穩定性并繼續發揮此項制度的效能,中央政府提出“第二輪土地承包到期后延長30年”。

其一,“第二輪土地承包到期后再延長30年”對穩定農地政策具有必要性。農村土地承包期限再次做出調整,即延長30年,意味著農村土地承包制度不變,這對于穩定農業發展、解決“三農”問題具有重要意義[2]。不少學者也對這一觀點表示認同,如葉興慶認為這次定調30年不變,是延續了第一輪承包到期以后第二輪延長30年的做法,這樣既避免了各種紛爭,也保持了政策的穩定和連續[3]。李文政認為土地使用權永佃化可以有效刺激我國農村經濟高速發展,實現農民增收致富[4]。高圣平等認為土地承包經營權穩定性或者永佃化對于保護耕地、促進土地流轉、增加土地投資、穩定農戶的心態等具有正面作用[5]。俞海等認為地權穩定有利于對農地施加長期肥力[6]。羅必良等使用威廉姆森分析范式對廣東省農戶的農地流轉交易費用進行研究,得出的一個重要結論是,農戶行為和政策的不確定性會明顯影響農地流轉的交易費用,這間接地表達了地權穩定的重要性[7]。因此,再延長30年對農村土地地權穩定起到了積極作用,也是集體所有制下對農村土地制度微調的占優選擇。

其二,“第二輪土地承包到期后再延長30年”對穩定農地政策具有必然性。近年來,農業從業人員大量轉移,土地經營權流轉面積不斷增加,現代農業投入不斷加大,基礎設施建設規模日益擴大,廣大承包農戶和新型農業經營主體都希望國家盡早明確土地承包政策下一步走向,這項政策及時給予的回應充分體現了“長久不變”精神,是中國農村經濟發展進程中的必然選擇。同時,再延長30年的承包政策還能促進登記制度和土地流轉制度的進一步完善[8]。反向來看,若土地承包期太短會使農民認為登記可有可無,并不利于農村土地管理,而土地登記是國家建立的關于土地權利的統一法律基礎,也是土地權利流轉的法律基礎[9]。此外,與城市土地相比,農村土地承包期過短,尤其是耕地30年的承包期限,在城鄉土地使用權中期限最短,造成了很多混亂,不利于農業生產經營的長期和穩定投資[10]。因此,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,是順應農村經濟發展大勢、符合經濟發展規律的必然,更是中國農地政策制定的現實選擇。

2.調動農民積極性并提升產權激勵效應

自古以來,土地都是農民開展農業生產的重要載體,擁有屬于自己的土地是農民獲取自由的重要象征。農民土地問題不僅是一個重要的經濟社會問題,更是一個涉及全局的問題[11]。新中國成立后,我國政府非常重視土地制度改革,先后探索實施了農民土地所有制、人民公社制、家庭聯產承包責任制、“三權分置”等土地制度,每一次改革都是為了讓農民獲得更加自由的土地使用權,極大地調動了農民的生產積極性。而作為農民基本生活保障的土地承包權,對農民不僅起著“類似社保”的作用,更是其家庭經營收入的重要來源。不少學者也持有這一觀點,如高圣平等認為“第二輪土地承包到期后再延長30年”順應了民意,穩定了農戶心態,增強了農戶對土地長久持有的預期,這種預期會調動農戶的投資欲望,增加農業生產的資本投入[5]。馬新彥認為土地承包經營權因政策原因而頻繁變更,勢必會影響土地承包人持續投入、長期開發的信心,容易導致短期經營和掠奪開發的惡性循環;農業生產的投入收益周期較長,只有規定較長的土地承包期,才能增強農民的產權安全感,進而實現對土地的有效利用[12]。此外,再延長30年的政策,能夠保護農村集體經濟組織成員的權利,讓億萬農民承包戶煥發出持續高漲的生產熱情,為他們發展現代農業吃下“定心丸”[13]。因此,長遠而穩定的農地產權制度,有助于增強農民的土地預期,激發農民長期投資土地的愿望,進而有效提高農業生產的資本有機構成。

3.為未來的政策調整和制度變革預留空間

改革開放40余年,中國在經歷經濟高速發展的同時,也積累了不少社會矛盾。這要求我們黨和各級政府必須直面困難,找出主要矛盾,推行改革以解決問題。在改革方法上,有“休克療法”式的激進派改革,有“以時間換空間”的漸進式改革,兩種改革在中外歷史上均發生過。當前,在世界百年未有之大變局和中華民族實現偉大復興的歷史關頭,溫和的改革方法將是一個明智選擇,溫和型改革的前提是在發展中解決問題,不能因為問題而放棄發展。“第二輪土地承包到期后再延長30年”是溫和型的政策選擇,這“30年”不是隨便確定的,其中的一項重要考慮是,同我們實現強國目標的時間點相吻合。一些學者對此也持有相同看法,如葉興慶認為未來包括“三權分置”在內的土地制度,會根據實踐的發展進行相應的完善,所以要為未來的發展和完善留下足夠空間[3]。第二輪土地承包到期后再延長30年,既達到了“定心丸”的效果,又根據實踐的發展,為未來農村土地制度的進一步完善預留了改進空間,是一個較為溫和的改革方案[2]。同時,再延長30年是與國家其他發展目標相協同的,與黨的十九大報告提出的“兩個十五年”的階段安排高度契合[7]。

二、實施“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的方式

新中國成立以來,農村土地制度改革始終是圍繞“公平”與“效率”的主線展開的[14],兼顧“公平”與“效率”,是理論界與政策界一致追求的共同目標。當前,關于第二輪土地承包到期后如何再延長30年,是不分地直接延長30年,還是重新分地后再延長30年?在這一問題上可以形成“不變說”和“變化說”兩種實施方式。

1.不變說:“第二輪土地承包到期后再延長30年”不再重新分地

基于“效率”角度出發,“第二輪土地承包到期后再延長30年”不再重新分地,可列示的理由至少包括以下幾個方面。

其一,從歷史角度看,第一輪、第二輪土地承包已經在起點上較好地落實了“公平承包”,取得了應有的效果。自1978年安徽省鳳陽縣小崗村探索出“家庭承包經營制”以來,國家通過出臺一系列政策來穩定農民家庭的土地承包關系,保護了農民的自主經營權,依法維護了農民承包土地的各項權利。

其二,從農戶家庭看,以家庭為單位承包土地,不管家庭成員數量增減變化,基于家庭關系的穩定性不會出現新增成員無地現象,家庭成員之間的再分配會很好地解決這一問題。對于那些“人多地少”的農戶家庭,他們會理性地安排家庭富余勞動力從事非農就業,進而獲得工資性收入。若按照家庭成員變化頻繁調整承包地,反而會增加基層工作負擔,如協調農戶家庭對地塊位置和大小選擇,由于在“富地”和“貧地”之間很難做到絕對公平,頻繁調地容易激起農戶家庭之間的矛盾。

其三,從國家政策看,黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包期到期后再延長三十年”。這個延長是法律已經確定好的,堅持的是延續原有的承包地,而不是將承包地打亂重分,如此就能確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。對于個別群眾呼吁重新分地的地區,可按照“大穩定、小調整”的原則,由農村集體結合實際情況進行民主協商,經本集體經濟組織三分之二以上成員同意,并報鄉(鎮)政府和縣級政府農業等行政主管部門批準,可在個別農戶間做適當調整。

其四,從現行法規看,《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》已經指出,為避免承包地的頻繁變動,防止耕地經營規模不斷細分,不宜進行大規模的分地。進入新的承包期后,因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的,通過多渠道促進工業化和城鎮化,做好勞動力轉移工作,各級政府要幫助他們增加就業技能、提供就業服務、做好社會保障工作。這項法規的一個重要目的是穩定地權,通過土地流轉等措施促進中國規模農業和現代農業發展。

其五,從農村矛盾看,當前農村社會的主要矛盾已不再是人地矛盾。土地經營和農業生產不再是農民的主要收入來源,以中部地區農民家庭為例,每戶大約承包3—5畝地,但每畝地的年均收入不到1000元,每年下來農業收入大約在3000—5000元,沿海城市打工1—2個月的工資就夠全家一年的種糧收入,農業經營性收入的數值基本平穩,很難大幅增長。在這種背景下,大部分農民不再將農業生產作為家庭經濟收入的主要來源,反而想方設法從事非農就業獲取工資性收入。

2.變化說:“第二輪土地承包到期后再延長30年”要因地制宜地重新分地

基于“公平”角度,“第二輪土地承包到期后再延長30年”需要進行一次科學精確的重新分地,理由如下。

其一,從憲法角度看,《中華人民共和國憲法》規定農村土地實行集體所有制。集體所有制設立的初衷是保障每一位農民公平享有本集體的土地,這是憲法賦予每位農民的權利。但是,在家庭聯產承包經營制的推行過程中,包括第一輪15年、第二輪30年的周期中,中國實行的是“增人不增地、減人不減地”的“死辦法”,雖然能做到起點公平,但農村人口的動態變化導致集體所有制的制度機理和承包土地的政策實踐形成了沖突,且隨著時間積累,這種矛盾會不利于全體農民實現共同富裕。

其二,從歷史角度看,一些地區在第一輪土地承包到期后,沒有重新分地,而且在第二輪承包的30年中,已經有很多人離開了集體經濟組織,如自然死亡、出國、舉家進城、售賣承包地(不正規合約)、易居其他村集體等。這類人群已經主動放棄了農村集體經濟組織的成員權,承包地應及時收歸集體,由原集體經濟組織來統一安排。同時,集體經濟組織在30年中又新增了很多成員,如結婚生育的新增人口、二輪承包沒有分到承包地的待分地人口等。按照國家法律規定,他們也享有集體經濟組織的成員權,理應通過重新分配獲得屬于自己的那一份承包地。綜上,以上情況導致現在農村存在“有人無地”和“無人有地”兩個極端現象,盡管比例不高,但隨著再延長30年的時間積累,這個極化現象會不斷加重,亟待第三輪土地承包時進行破解。

其三,從理論角度看,“第二輪土地承包到期后再延長30年”是對過去“生不增、死不減”政策的延續,這從情理、法理上都說不過去。從第一輪15年到第二輪30年的土地承包期限,整整45年的時間,農村集體經濟組織的成員結構在城鎮化和城鄉人口流動的背景下,已經發生了巨大變化。如果再簡單繼續改革開放之初的制度規則,就不能很好地解決當下存在的問題。這就需要國家政策制定者攻堅克難,再創一個“公平”與“效率”兼顧的“新政策”,而非簡單延續到期后再延長30年的“老政策”。

其四,從實踐角度看,承包地已成為農民的一項財產性權利,且當前的這種權利是單向的,沒有義務性對價支出。在第一輪和第二輪部分時間的土地承包期限中,農民承包集體組織分配的土地是需要支付對價的,即承擔集體組織成員的一定義務,如每年需要交納農業稅。自從2006年始,中國取消了延續2600多年的皇糧國稅后,土地成為農民的單向權利資產。面對這個“誘人的資產”,理性的農民家庭至少可以做出以下三種選擇:一是盡可能多地獲得承包土地,因為這項政策“30年不會變”甚至“以后更久都不會變化”,這就意味著自己家族世代可享受這種“單向權利”;二是有了這種類似“私有”的財產權利后(超出法律規定最長租賃期限20年),農民可以自主支配這項財產,如想種地自己就能種地,不想種地就把地流轉給別人,獲得土地流轉的租金;三是這種制度慣性一旦形成,將來就很難打破,既然農戶承包的土地長久地成為一項單向的不需要支付對價的財產性權利,那么這種權利在實踐中完全是可以交易的,極有可能在農村土地市場上形成一種私下“買賣”承包土地的不良風氣,屆時農用地的“小產權”也可能會隨之出現。

綜上所述,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,不管是重新分地、還是不重新分地,我們都應兼顧兩種觀點的“利”與“弊”,從“效率”和“公平”兩大視角審視“第二輪土地承包到期后再延長30年”需要面對的多重問題。同時,我們當前還要在落實第三輪土地承包政策時提前做好多重準備工作,對尚未制定實施的政策進行各種風險測試和模擬演練,確保2027年推出的政策沿著全體農民“共同富裕”的社會主義方向發展。

三、“第二輪土地承包到期后再延長30年”需要關注的幾個問題

“第二輪土地承包到期后再延長30年”將是我國2027年前后推出的一項既定國策,不容置疑。每一次理論政策的重大調整都是圍繞解決當時農業農村及國民經濟發展面臨的突出問題和主要矛盾而展開的,也是理論政策服務于社會實踐的充分體現[15]。同時,理論還要走在實踐的前面,未來第二輪土地承包到期后如何延長、是否重新分地、如何保障無地少地農民家庭利益等,勢必成為近5年內理論界和政策制定者重點關注的問題。基于此,從理論研究的視角出發,就科學探索“第二輪土地承包到期后再延長30年”的最優決策,分別從“四個層面”提出相應的思考。

1.公平層面:妥善彌補“生不增死不減”的制度缺憾

家庭聯產承包責任制是集體所有制下的一種制度創新,其將農村集體土地所有權和承包經營權實行“兩權分離”,激發了農民的生產積極性,提高了農村的經濟效率。但是,在第一輪15年和第二輪30年的承包期限內,我們在分地方面,堅持以家庭為單位,采取“增人不增地,減人不減地”的政策。一方面,這項政策穩定了地權,激發了農戶家庭的投資意愿,對提升農村經濟效率具有一定的意義;但另一方面,按照20年的代際人口更替,45年的時間內至少出生兩代人,有的家庭“增人多”,有的家庭“減人多”,如果一直沿用這項政策,勢必在45年后產生社會不公現象。此處還沒有考慮城鎮化和人口流動造成的影響。如果在第三輪土地承包30年中,依舊沿用過去“生不增死不減”政策,那么我們在實踐層面就需要提前準備,為這項制度順利實施進行謀劃。

面對這一難題,我們在第三輪土地承包期內該采取什么政策呢?一個可行路徑是,依托土地流轉發展新型農村集體經濟,實行“確權確股不確地”的政策方案。隨著中國農業的現代化水平和機械化程度的提升,規模經營優勢逐步顯現。通過引導農戶以土地入股等有償方式,將連片的規模土地“反租倒包”給村集體,再由村集體進行統一規劃整理,以公開“發包”“租賃”等方式發展規模農業、現代農業,可以有效提高土地集約程度和畝產經濟效益,促進村民創收致富。同時,為了解決村與村之間農民人均土地面積差距過大的問題,可在鄉鎮政府的指導下,將兩個或多個行政村聯合起來,探索“跨村聯營”新型農村集體經濟的發展模式。這樣不僅能夠增加總體的耕地面積,而且可以借助集體經濟的資源優勢來提升規模經濟效應,還可以解決承包地面臨的“生不增死不減”的公平問題和“搭配難”的效率問題。

在發展集體經濟條件不成熟的村落,應在2027年分地之前,以“鄉鎮”為單位,全面做好轄區內農戶家庭的土地數量統計,科學計算轄區內所有農村戶籍人口人均分配土地的數值,繪制轄區內農戶家庭人均土地數值的區間分布圖,做好最大值、最小值、中位數等數理統計,以此來測量農戶家庭土地分配的公平系數。公平程度高的村組經鄉鎮政府同意,可以不再重新分地,直接在原有承包期限基礎上再延長30年;公平程度低的村組由鄉鎮政府指導這類村集體科學分配土地,確保每個農民家庭人均土地面積沒有太大差距。其他未盡事宜,可在“調利不調地”的原則下,結合本地情況靈活應對,目的是在這個即將開啟“新30年”的起點上,做好“確權確股”,不能在起點就出現令農民不滿的不公正問題。

2.歷史層面:妥善處理好與“土地確權”的關系

從理論邏輯看,推行農村土地確權的目的是,為農村土地流轉做好明晰的產權保障,從而提高土地流轉效率,實現農業經營的規模化、現代化。所以,從2013年至2018年,我國開展了農村承包地確權登記頒證工作,農戶土地確權率超過96%。如果在第二輪土地承包到期后再延長30年,一些經過論證不需要重新分地的村莊可仍舊沿用確權成果,不需要重新丈量和重新分配土地,只不過是將農戶承包期限再往后延長30年。如果一些村莊需要重新分配土地,那么確權就是一項歷史沉淀成本,不再具有政策價值,而重新分配農業土地(宅基地和集體建設用地除外)代表之前的土地確權證失效(“確權證”明晰了土地的四至和數量)。

那么,還有沒有別的方式,盡可能地不影響之前的土地確權?事實上,這個問題是可以解決的。例如,我們知道農村“三塊地”中農業用地和宅基地的使用和收益歸農戶所有,而集體建設用地的收益歸集體所有。在集體資金較為富足的村落,可探索以“存量集體資金”來彌補那些少地的農戶家庭。另一個很好的發展方向是,發展集體經濟組織和農業龍頭企業,這將是大勢所趨,也是實現中國式農業現代化的必經之路。在這個方向上,可以鼓勵各村進行土地流轉,將土地流轉至集體經濟組織或農業投資公司,最終將新增的集體經濟收益平均分配給每個家庭的人口。這樣就回避了過去土地確權的歷史問題,從經濟權利上保證每戶家庭的公平收益。未來,還可摸索預留集體的農業用地、集體資產保值增值、退出承包土地入池、繁榮集體經濟和集體企業等途徑,將集體經濟組織做成一個現代化公司制的營利機構,這樣就不必拘束于土地是誰的、土地確權給了誰,最終要保障的是讓土地獲得更多的產出,讓多出的經濟收益公平分配至每個集體內部的所有成員。以上設計思路,是考慮到土地確權的歷史成本,在新一輪“公平”分配中,遵循“調利不調地”策略,在確保農村土地確權成果繼續有效情況下,來保障農村土地集體所有制的公平性在任何時候都能有效發揮作用。

3.效率層面:依托“三權分置”提升土地經營效率

如果說土地確權是一項歷史成本,那么“三權分置”的政策目的就是將這項成本支出回收,并把源源不斷的收益分配給“集體—農戶—企業”。“三權分置”是在家庭聯產承包責任制“兩權分離”基礎上演進而來的,通過土地所有權歸集體、土地承包權歸農戶、土地經營權歸種糧大戶或農業企業來發展規模農業、現代農業和科技農業,這項政策的最終落腳點是依托土地流轉來實現“大國大農”。

從理論邏輯來分析,當前實現“大國大農”可以有兩條路徑:一條路徑是將土地流轉至集體經濟組織,由集體經濟組織進行經營管理,這條路徑不需要“三權分置”或“兩權分離”;另一條路徑是在現有農村土地集體所有制不變的情況下,通過“三權分置”明晰各主體的權利和義務,并在尊重農民個體意愿基礎上進行自由選擇的土地流轉,具有較長的歷史過渡性。在當前的實踐中,除了部分典型地區還保留了第一種模式,中國農村土地流轉主要采取第二種模式,一些種糧大戶與農戶或村集體簽訂了10年、20年甚至更長時間的土地流轉合同。雖然法律規定租賃期限不超過20年,但在安徽、河南等地采訪中,“抽屜合同”中超過20年的不在少數。這些合同已經確立了地塊和投資項目,這種情況在第二輪土地承包到期后該怎么處理,也是當下影響政策制定的一個重要因素。例如,一些農戶將自己的耕地長周期地租給種糧大戶或農業企業,對方已經對土地進行平整和基礎投資,實現了機械化、規模化耕種,或種上了名貴花木。而由于農業生產具有較長周期,短時間無法收回投資成本,如果這個時期重新分地或調整不同農戶的地塊位置,勢必會阻礙“三權分置”制度的穩定運行并損耗社會福利,或激起農村新的社會矛盾。

這個時候就需要各個地方因地制宜。如果這些地方涉及土地流轉問題,就應該以穩定租戶的用益物權為主,重新分配土地的目標落在“確股不確地”上。如果不涉及土地流轉,則可以按照上面公平層面和歷史層面的操作,最終目的是讓“三權分置”與“第二輪土地承包到期后再延長30年”順利銜接,以保障各方利益在新的制度體系下不受損。

4.預期層面:理性答復“第二輪土地承包到期后再延長30年”的農民預期

在任何時候,純樸而理性的農民都愿意表達他們最真實的想法,家庭聯產承包責任制就是理性小農闖出來的一條道路,由此開啟了一條自下而上的農民主導型的土地改革之路。當下,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,這項政策的推行會給農民帶來哪些預期呢?這也值得我們在傾聽農民心聲的基礎上來進行提前預判。

此處,本文提出以下幾個設想:一是如果第二輪30年到期后直接再延長30年,即仍然采取“生不增死不減”的靜態管理辦法,不進行動態調整,那么會不會在社會層面認為這是農村土地私有化的前兆,農民會預判這個土地就是屬于他們自己的,他們可以享有自由的土地處分權利,甚至包括買賣。同時,沒地或少地家庭會加深對這項制度的排斥,成為引發農村貧富分化和社會矛盾的新動因,對此我們要提前做好宣傳和引導工作。二是如果“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策充分考慮到少地、無地農戶家庭的情況,保障這些農民享有本集體(主要以本村為參照物)平均的土地權益,那么不僅可以加深全體農民對集體所有制公平性的認同感,而且能遏制一些私下買賣土地的違規行為,進一步鞏固集體所有制在農村的根本經濟制度地位。三是如果第二輪土地承包到期后重新進行分地,可能會涉及一部分農戶、土地流入方的土地,此時一定要尊重農戶原有的土地承包權,保障他們合法投資收益的補償(集體經濟組織不能彌補收益差額的,應由縣級政府給予解決),要善于聆聽參與土地流轉的農民家庭的意愿表達,并給予合理的解決方案。我們不能因為重新分地就隨意損害原有承包農戶和土地流入方的利益,否則即便土地承包權再延長30年也難以彌補政策的不科學對“三權分置”制度的破壞。除了以上設想,我們還應充分考慮不同農民主體的意愿、當地集體組織的意愿、流入方企業的意愿,讓政策盡量照顧到各主體,畫出一個涉及各方利益最大面積的“同心圓”。

四、順利實施“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的對策建議

基于上文提出的四個問題,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,不管是否重新分地,都應在今后的5年內(即第三輪土地承包期限的政策出臺前)做好以下5個方面的重點工作,為2027年前后土地政策的順利調整和平穩過渡做好籌劃和鋪墊。

1.籌地:讓集體經濟組織有更多的機動地

為幫助村集體從容應對2027年到來的“第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策調整,應當支持和鼓勵村集體盡可能多地預留農村閑散的機動地。按照《中華人民共和國土地管理法》的規定,村集體預留機動地的總面積不能超過全村耕地面積的5%,這個比例在當前階段可靈活浮動,或適度提高,或近幾年不設比例,目的是為未來政策過渡預留空間。過渡期間,機動地可短期出租以獲取短期經濟收益。同時,在這5年時間內,各地區村集體應盡快把進城農戶、外遷農戶、消亡農戶等的承包土地按照法定程序登記在集體經濟組織名下。對于一些有能力的村集體,可以鼓勵其讓一些非農就業能力強的農戶退出土地承包經營,并給予合理的經濟補償,以增加集體經濟組織的土地占有數量。可以預見的是,未來村集體預留的機動地和占有地的數量越多,這些村集體在“第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策調整中可協調的空間就越大,村集體有足夠土地去滿足本集體組織成員“公平分地”的愿望,才能為第三輪土地承包期開好頭邁好步。

2.籌錢:讓集體經濟組織有更多的調節資金

對于一些機動地和退出承包地都比較緊張的村集體,可以選擇其他方式來保障2027年土地承包期限再延長30年政策的順利推行。例如,對于一些有集體資產的村集體,通過鞏固提升農村集體產權制度改革成果,構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制,探索資源發包、物業出租、資產參股等發展農村集體經濟的多種途徑,并把最近5年村集體資產收益適度封存起來,在2027年重新簽訂承包協議時,根據每家農戶的土地數量,對一些“少地多人”和“多地少人”的農戶家庭進行調配,根據當地每畝土地的經營收益,讓少地的農戶多領一些集體經濟收入,讓多地的農戶少領一些集體經濟收入。這個決策權應由每個村的集體經濟組織自主協商,鄉鎮基層政府進行監督和指導。同時,一些出讓集體建設用地和土地指標轉換的村集體,也應把這些經濟收入的集體部分封存起來,或留存一定的比例用于未來分地,目的是在簽訂第三輪土地承包合同時將阻礙提前清除,用不同的經濟方式來實現本集體組織成員利益的均等化,從而保障政策的順利推行。

3.籌股:讓集體經濟組織有更多的股份資產

針對一些有集體企業和土地股份的農村集體經濟組織,可在最近5年籌備一些屬于村集體所有的股份。部分地區的集體經濟組織有自己的鄉鎮企業,這些企業的股權應在近幾年內進行梳理。對于一些遷出本集體經濟組織或者退股的農戶,應把這些股權回籠到集體經濟組織名下,暫不分配。對于一些實行農村土地股份制的村集體,也應統計股份的數量,哪些屬于農民土地承包權入股,哪些屬于集體預留土地入股,哪些屬于退出承包后的遺留股份,都應提前核定清楚,全面了解本集體可以調動的經濟資源,如此可化解2027年簽訂第三輪土地承包合同時的阻力。同時,籌股還有一個好處,就是通過承包權不動,經營權集中連片,結合農田整治和高標準農田建設,以村組為單位實現全域或分片的集中整理,讓村民通過入股等流轉方式實現土地規模經營,以達到規模經濟效應,并把多出的經濟效益通過股份公平地分配給每一戶村民。此外,在籌股實施過程中,必須尊重農民意愿,農民群眾不認可的,可以等一等、放一放,以時間換空間,絕對不能用行政強行推動。如此一來,我們既能讓改革和諧平穩地推進,又能實現國家期冀的“整合土地資源推動規模經營”的宏觀戰略目標。

4.籌業:讓集體經濟組織謀劃更多的非農就業崗位

積極發展新型農村集體經濟,各地區可結合自身的資源稟賦、市場定位、歷史遺留和村民資源等發展具有本地區特色的集體經濟,提供更多的非農就業崗位。首先,加強農村集體經濟組織建設,大力發展具有特色的農村集體經濟,以吸納在農村沒地或少地的農村戶籍人口就業。其次,各地區可以創新發展供銷合作社,通過這一與農業息息相關的組織來提供更多工作崗位,重點吸納在農村沒地或少地的農村戶籍人口就業。最后,加大與當地“農投公司”“農發公司”的合作力度,或引進社會資本投資本地區農業生產項目,鼓勵它們延伸農業產業鏈條,提升農業資本有機構成。這些資金、項目、企業可以為本地拓展更多的就業崗位,讓本地村民有更多機會在當地實現非農就業。因而,未來5年,一些有條件的地區也可以籌建相關涉農企業或項目,為當地少地農戶優先提供非農就業機會和技術培訓,讓他們從非農就業中獲取工資性收入,以維持當地正常的收入水平。

5.籌保:為退出農戶提供健全的社會保障補償機制

在第二輪土地承包到期前的未來5年,一些經濟條件好的地區可以借鑒北京海淀區的經驗,探索老年農民退休模式。此模式下,一些子女已經市民化的老年農民可以在農村退休,把承包地交給集體經濟組織,而由當地政府和集體經濟組織給予相應的社會保障和退休補貼。目前,我國已構建起城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩大平臺,從制度上實現了對社會成員的全覆蓋。但是,在面對自愿退出土地的農戶家庭時,我們還沒有統一科學的政策“安置”他們。結合世界上已有100多個國家推行農民退休制度,本文思考,我們未來也可探索構建具有中國特色的農民退休制度。退休農民的養老保險可以實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式,國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶,地方政府對參保人的補助或補償,可以選擇記入個人賬戶。對退出土地的農民,地方政府可以進行補貼,讓農民個人按實際經濟狀況靈活繳費,提高他們未來的養老金水平。因此,未來5年我們應繼續完善城鄉居民養老保險制度,保障制度平穩運行,增強兜底保障功能;鼓勵經濟條件好的地區率先落實農民退休制度,科學推動城鄉居民養老待遇水平隨經濟發展而逐步提高,使退出土地的農民能夠共享改革發展成果。

余 論

任何時候,農村土地制度改革都一定要科學處理“理論、政策和實踐”三者的關系,通過科學的理論研究制定出符合國情的政策以服務好農村經濟實踐。當前,距離2027年政策的“一錘定音”已不足5年。從2020年起,農業農村部、中央農辦已連續3年組織部分省份開展“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策試點,試點范圍從村組逐步擴大到整鄉鎮、整縣,以探索延包工作中重點難點問題的解決路徑。從試點情況看,各地通過試點摸清了承包關系,理清了延包程序,理順了工作機制,找到了一些困難與問題。但是,遵循“理論源于實踐、高于實踐”的原則,對于實踐中我們沒有考慮清楚的一些問題,理論界要及時做出善意提醒,以指導實踐更好地服務人民。我們無法預測2027年“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的具體方案,但相信黨和政府絕不會簡單地延長30年,而是有一個詳細的政策安排,最終確保“第二輪土地承包到期后再延長30年”是一個有助于實現共同富裕的利國利民政策。