加快新生代農民工有序流動促進“三大收入差距”縮小

周振

人口流動既是塑造區域差異化發展的重要因素，也可能是彌合城鄉、區域、群體等收入差距的有效途徑。研究認為，新生代農民工是破解我國城鄉、區域、群體間“三大收入差距”的關鍵群體，是擴大我國中等收入群體的有生力量，對推進共同富裕具有戰略意義。要圍繞新生代農民工跨城鄉、跨區域、跨行業流動，加快破除土地、資本與人口流動不同步、城市間公共資源配置機制不完善、新生代農民工人力資本積累機制不健全、農業轉移人口市民化政策不配套等“四大障礙”，促進新生代農民工合理有序流動，推進收入差距縮小。

一、新生代農民工是縮小“三大收入差距”的突破口

（一）從城鄉收入差距看，伴隨新生代農民工由鄉到城遷移，推進社會資本下鄉、農業適度規模經營，有助于提高農業勞動產出效率，縮小城鄉勞動收入差距

新生代農民工更希望在城市定居，他們不愿意從事農業生產。若順應新生代農民工城鄉流動趨勢，農村產權制度改革持續深化，特別是農村產權有償退出制度不斷健全，社會資本下鄉環境更加優化，農業投資增加，將有效提高農業全要素生產率和農業生產勞動報酬，對縮小城鄉收入差距具有重要意義。

（二）從區域收入差距看，中小城市定居落戶將會成為多數新生代農民工的選擇，有利于中小城市集聚人口、培育產業、擴大內需，促進城市發展和區域勞動收入差距縮小

新生代農民工主要集中在大城市就業居住，但高房價、高物價導致他們難以定居，未來中西部中小城市將會是他們定居的城市，調查發現多數新生代農民工在老家縣城購置了商品房，有利于推動新生代農民工向中小城市流動。一方面，若以縣城為重要載體的新型城鎮化加快推進，中西部城市基礎設施、公共服務持續優化，將會加快吸引新生代農民工向中小城市集聚，由于新生代農民工消費意愿強、消費能力較高，有利于促進中小城市內需潛力釋放。另一方面，若中小城市產業平臺承載能力增強、產業配套持續完善，承接大城市產業轉移和培育產業能力增強，有助于吸引新生代農民工向中小城市回流就業。伴隨中小城市生活、生產環境改善，將集聚更多勞動、資本要素，改善要素投入結構，對提升勞動要素報酬、縮小區域收入差距具有重要意義。

（三）從群體收入差距看，新生代農民工成長為技術工人潛力大，有望進入中等收入群體，有助于促進群體收入差距縮小

調查發現，新生代農民工受教育程度普遍較高且與中等收入群體相當，部分還能勝任高新技術類行業，培育成才的空間遠大于老一輩農民工。若針對新生代農民工技能培訓的體制機制持續健全，這部分群體有望培訓成長為產業技術工人，有助于提升新生代農民工收入水平，推動更多新生代農民工進入中等收入群體，將加速促進縮小群體收入差距。

二、影響新生代農民工合理有序流動、制約“三大收入差距”縮小的“四大障礙”

（一）土地、資本等要素流動與新生代農民工進城離農不同步，不利于鄉村產業發展和城鄉收入差距縮小

新生代農民工從鄉到城流動，但其他要素流動卻不同步，抑制了勞動產出提升和城鄉差距縮小。從人地關系看，附著在新生代農民工身上的農村產權退出機制不健全。新生代農民工名下承包地退出難，宅基地有償退出和盤活利用制度不健全，遲緩了農業規模經營，不利于鄉村產業發展，不利于農民經營增收，也不利于財產權利轉為新生代農民工財產性收入。從人錢關系看，社會資本下鄉制度環境不優導致鄉村產業助農增收效應發揮不暢。新生代農民工離鄉離農，為社會資本下鄉、發展農業適度規模經營創造了機會，但社會資本下鄉存在制度門檻、基礎設施不配套、政策不穩定等制約，導致社會資本下鄉不足，制約了鄉村產業發展和農民收入水平提升。

（二）城市公共資源配置機制不完善，制約了新生代農民工區域定居調節區域收入差距潛力的釋放

新生代農民工跨區域流動調節區域收入差距作用的有效發揮，與區域基礎設施、公共服務、產業發展等配套環境因素高度關聯。受城市公共服務資源按行政級別配置、而非按人口規模配置，土地指標、公共財政資源集中于行政級別高的城市等城市公共資源配置制度不完善的影響，我國中西部中小城市縣域消費基礎設施不健全、消費潛能受到抑制，公共服務供給量少質不優、集聚人口能力不強，產業平臺功能比較薄弱，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢，導致產業發展不足和就業機會較少，削弱了人口流動對區域收入差距收縮的積極作用。

（三）新生代農民工人力資本積累機制不健全，邁向中等收入群體還較困難

調查數據顯示，新生代農民工就業“短工化”現象嚴重，他們難以擁有一個終身職業或成為某個領域行家，收入水平更難大幅提高，這與當前職業技能培訓制度不完善高度相關。培訓責任上，流出地和流入地政府培訓責任支出劃分不健全，新生代農民工普遍缺乏培訓機會。抽樣調查數據顯示，近92%的新生代農民工表示愿意參加職業技能培訓，但仍有30%的群體沒有參加過任何職業技能培訓。培訓供給上，職業教育培訓和社會技能培訓體系不健全，新生代農民工缺乏后續崗位晉升所需的高級培訓機制。培訓方式上，職業技能培訓工學矛盾突出且培訓方式單一，不適應新生代農民工需求特征。這些導致新生代農民工缺乏職業技能。問卷調查結果顯示，60.8%的新生代農民工沒有任何職業技能等級，多數新生代農民工困在了產業鏈低端環節，他們的收入持續提升空間有限。

（四）農業轉移人口市民化政策不配套，新生代農民工生活負擔過重、收入不安全

一方面，城鎮化成本分擔機制不健全，新生代農民工打工收入“三個空間耗散”現象嚴峻。由于圍繞新生代農民工城鎮住房、子女教育等政策不完善，新生代農民工因婚姻需求不得不在老家農村蓋新房，供子女上學需在老家縣城購房，還得承受較高就業所在城市租房成本，不僅耗散了大量勞動收入，也遲滯了他們向中等收入群體邁進。另一方面，防范疫情等外部沖擊救助政策未向未落戶新生代農民覆蓋，他們抵御風險能力弱、收入安全性差。如不少城市突發疫情采取防控措施，未落戶新生代農民工不能享受流入地相關穩崗扶持政策，對他們增收造成較大沖擊，也暴露出了收入不穩定、不安全的問題。

三、促進新生代農民工跨城鄉、跨區域、跨行業合理流動，充分釋放人口有序流動的收入差距“彌合效應”

（一）深化城鄉要素改革，實現農村土地、資本要素配置與人口流動相同步

重點是要實現人地錢等關鍵要素協同流動，提高鄉村產業全要素生產率。一方面，加快健全新生代農民工農村產權退出機制。加快探索舉家外出新生代農民工承包地永久性市場化退出機制，建立健全農村宅基地有償流轉、轉讓制度體系，完善農村集體資產股權轉讓與退出機制。另一方面，順應人口流動引導社會資本下鄉、改善鄉村要素投入結構。健全社會資本下鄉指引，破除隱形制度門檻，補齊水電路氣等鄉村產業基礎設施短板，強化縣城產業服務帶動能力，加強農業政策機制化、制度化管理，確保政策連續性和穩定性，強化農企利益聯結機制建設。

（二）圍繞新生代農民工落戶定居抉擇加快發展中小城市

要補齊中小城市生產、生活配套，讓新生代農民工“落得下、留得住”。一是實現城市公共資源配置均等化、提升中小城市吸引力。強化以人口規模配置基本公共資源，減少行政等級干預公共資源分配，深化行政區劃體制改革，以大中小城市公共資源配置均等化為主題推進中央地方財稅體制改革。二是推動中小城市融入都市圈發展、提高城市發展后勁。建設軌道上的城市群和都市圈，推進公共服務共建共享，強化大中小城市產業分工協作，提高大城市對中小城市產業帶動力。三是加快提升縣城綜合承載能力、促進內需釋放和區域收入均衡。支持符合條件的縣城建設產業轉型升級示范園區，增強縣城產業支撐能力，順應人口流動變化趨勢，適度提升設施和服務品質。

（三）建立適應新生代農民工的全生命周期職業技能培訓制度

要把新生代農民工培育成一流產業工人作為一項重點工作。一是健全新生代農民工培訓支出責任機制。探索設立新生代農民工中央專項培訓資金，建立全國統一的“培訓券”制度，推動“培訓券”全國流動，引導新生代農民工依托“培訓券”自主選擇區域、機構等購買培訓服務。二是大力推進崗位技能提升培訓。加大力度支持企業對新生代農民工廣泛開展技能培訓，重點對新生代農民工開展崗前培訓、企業新型學徒制培訓、崗位技能提升培訓、高技能人才培訓。三是創新培訓內容和方式。聚焦智能制造、家政服務等用工矛盾突出行業，開展相關職業（工種）技能培訓，推廣工學一體化、“互聯網+職業培訓”、職業培訓包、多媒體資源培訓等培訓方式。

（四）完善新生代農民工市民化的“人地錢掛鉤”等政策

重點是健全新生代農民工市民化機制，關鍵點是健全“錢隨人走”“地隨人走”機制。一方面，健全“資源（錢）隨人走”的基本公共服務投入機制。以基本公共服務屬性劃分、分類確定“錢隨人走”的資金項目，以事權與支出責任劃分、分級確定改革主體，明確“錢隨人走”制度改革的分級實施主體，分層級有序推進改革，實現中央、省級、市縣在基本公共服務領域財政事權和支出責任相適應。另一方面，深化改革建立“地隨人走”政策框架體系。健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納新生代農民工落戶數量掛鉤機制，支持人口流入較多大城市和地區盤活農村集體建設用地、建設適宜新生代農民工的租賃住房，根據新生代農民工流動的區域特征，分區域制定差別化供地政策和土地制度改革方案。

（五）重視提升新生代農民工收入的穩定性、安全性

突出做好穩就業、穩增收、債務風險化解等三篇文章。一是疫情之下實施穩企穩崗穩就業行動。著力穩定市場主體，保障重點領域用工，創新發展靈活用工服務，加強人力資源市場供求信息監測。二是健全新生代農民工工資正常增長機制。維護新生代農民工合法權益，強化工資收入分配的技能價值導向，促進企業合理提高具備技能的新生代農民工人才工資薪酬待遇，保障新生代農民工工資支付。三是多措并舉防范化解新生代農民工債務風險。推進農村產權制度改革，改善新生代農民工家庭資產負債率，增強住房、醫療、教育等公共消費對新生代農民工減負作用。

〔本文系國家社會科學基金項目“混合經營對農村集體經濟發展的作用機理及其政策體系研究”（21CJY060）研究成果〕

（作者單位：國家發展改革委產業所）