地方政府隱性債務的風險評估及應對策略

雷娟

化解地方政府隱性債務風險，促進本地經濟發展，已經成為當前政府工作的重中之重。當前，我國地方政府隱性債務規模相對較高，但整體上可控。對此，要加強對地方政府隱性債務的風險評估及應對策略的探究，堅定不移地遏制隱性債務增量，積極有效地推進存量債務化解工作。本文在簡要分析地方政府隱性債務的產生背景及風險種類的基礎之上，著重探究地方政府隱性債務的風險評估及應對策略，提出最低值、最高值的風險評估方法，從風險的“防御、發現、管理、處置”全過程出發，構建地方政府隱性債務的風險傳導阻斷機制，以期提供有益的借鑒與參考。

所謂地方隱性債務風險，指的是由于地方政府未按規定限額、范圍進行舉債，或者是動用財政資金來償還債務及提供風險擔保最終所引發的債務風險危機。新時期，伴隨著國民經濟發展進入新常態運行階段，各地地方政府為促進經濟發展，加速推進地區基礎設施建設以及提升公共服務水平等，開辟多種途徑籌措資金，使得地方政府債務不斷增加。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，有效地限制了地方政府債務的增加，但是對地方政府隱性債務限制作用有限。地方政府隱性債務風險管理及應對迫在眉睫，加強風險評估與應對策略的探究是當務之急。

一、地方政府隱性債務的產生背景及風險種類

（一）產生的背景

政府債務風險主要集中在地方政府，地方政府隱性債務風險問題更是由來已久。就地方政府隱性債務風險的產生背景來看，受諸多因素的影響。比如，分稅制改革后的財稅體制的影響。自分稅制改革以后，地方自有稅相較之前明顯不足，難以支撐地方所承擔的事權，地方財權與事權間關系失衡、不匹配問題越發突出。如此一來，地方財政面臨諸多挑戰，特別是地方政府財政困難，往往通過舉債來維持社會經濟發展。

再比如，地方政府職能錯位的影響。地方政府職能一旦發生錯位，出現非規范性行為，則容易造成地方政府行為扭曲并引發隱性債務風險。實際上，地方政府大多將土地與融資平臺捆綁，把土地抵押作為土地金融的發展模式，地方政府在地方經濟發展過程中扮演“總經理”角色，而這也正是地方政府職能定位模糊和出現偏差的集中表現，由此導致政府與市場及企業間的邊界不明，影響經濟與社會發展。

（二）風險種類

總體來講，地方政府隱性債務不僅會對地方財政帶來較大風險，還能夠對金融體系構成難以預料的風險隱患。

一方面是地方財政擔保產生的風險。政府對企業擔保的部分，并未納入預算，但卻是一種可能的開支，一旦債務風險爆發，就不可避免地向政府傳導，成為地方政府隱性債務。另外，由于當前的逐級上報模式，地方政府在數據統計中可能存在偏差與不實，上級政府難以掌握實情和進行有效監管。伴隨著地方債務逐年累加，主要債務投入非營利性行業或基礎建設，致使回報率低，回收期長，在雙重擠壓下容易出現隱性債務風險，實際債務數目甚至遠超政府財政償還能力。在未來的某個時間節點，隱形債務一旦集中爆發，地方政府無力償還，風險勢必會向上傳導，影響與威脅上級財政甚至中央財政的安全。

另一方面，是政府隱性債務對于金融體系傳導所產生的風險。由于地方政府隱性債務具有隱匿性、不確定性等特點，如果在某個時間節點突然爆發，將會對金融體系造成嚴重沖擊與破壞。地方政府與金融機構合作尤為緊密，地方政府從金融機構進行各種項目籌款且長期占據大量資金，一旦地方隱性債務風險爆發，勢必會向金融體系傳導，金融機構出現大量不良資產，整個系統性風險持續累及，最終甚至演化成金融體系的巨大風險。

二、地方政府隱性債務的風險評估

從結構上來看，地方政府隱性債務主要由7個部分組成，債務表現形式不同，其估算方式也有所不同。

第一，就地方融資平臺債務而言，作為地方政府隱性債務的一種早期表現形式，指的是地方政府通過融資平臺來融資，雖然能夠在很大程度上為地區經濟發展注入活力，但是也會造成地方政府的隱性債務問題。

第二，就政府與社會資本合作而言，簡稱“PPP”，在鼓勵社會資本參與政府項目投資的過程中，采用了風險分擔以及利益分配的原則，既能夠大幅解決地方政府的資金緊缺問題，又能夠為社會資本創造諸多投資渠道，基于社會資金的引流來促進項目的落地實施。但與此同時，PPP也極易成為地方政府違規舉債和融資的新途徑。其中，項目風險大多完全由地方政府方面承擔，加上績效考核機制存在缺失，項目運營周期過長等因素影響，也會造成市場風險的轉移，相應的風險亦不容忽視。

第三，就政府購買服務而言，有些地方政府違規擴大政府購買服務的范圍，或者是延長政府購買服務的期限等，通過以上各種方式去達到變相舉債的目的。其中，尤其是棚改項目，更是成為地方政府購買服務繼而形成隱性債務的典型代表。

第四，政府投資基金。有些地方政府會利用政策漏洞，比如設立專項建設基金等，實則仍然是變相舉債，一旦地方政府債券資金被用于政府投資基金的設立，便會導致地方政府隱性債務的形成。

第五，地方商業銀行不良貸款。為了穩固商業銀行在地區社會經濟發展中的重要地位和良好形象，一旦其出現不良貸款之后，地方政府大多會實施救助，進而造成地方政府隱性債務的產生。

第六，地方國有企業負債。一旦地方國有企業出現經營困難或者不良資產的情況，地方政府同樣會給予救助。如此一來，國有企業的負債也會納入到地方政府隱性負債的范圍之中。

第七，特定情況形成的隱性債務。所謂特定情況，既包括如事業單位、國有企業等機構破產等使得地方政府給予救助所造成的支出，也包括了如突發重大公共事件以及自然災害等情況所造成的損失，進而導致地方政府隱性債務的產生。

以上7種比較主要的地方政府隱性債務，其估算方式各有不同，依據Wind數據庫、國開行和農發行官網的數據，對各種表現形式的最低值、最高值的估算方法進行了歸納總結，如下圖所示。其中，由于無法確認地方政府投資基金的實際出資比例以及風險承擔比例，特定情況形成的隱性債務具有特殊性和偶發性，故而本文不做單獨測算。

當前，我國地方政府隱性債務整體規模較高，遠超顯性債務，但由于債務背后的資產質量相對較好，故而風險仍處于可控范圍。但不可否認的是，地方政府隱性債務的區域風險分化比較嚴重，財力相對較為薄弱的地區，債務率居高不下，應引起高度重視。未來，考慮到地方政府隱性債務所存在的規模大、成本高、周期長等問題，為有效控制和規避地方政府隱性債務風險的發生，就必須要嚴控增量、化解存量。

三、地方政府隱性債務的應對策略

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，要“確定穩中求進的工作總基調，統籌發展和安全。”而這也是地方政府防范和化解隱性債務風險的立足點和出發點。換言之，地方政府在處理隱性債務的過程中，要充分認識到發展與安全的辯證關系，并妥善處理，確保穩中求進、穩定發展。面對地方政府隱性債務，不可脫離安全談發展，亦不可因噎廢食，完全否定融資平臺在促進和帶動基礎設施建設和區域社會發展中的積極作用。相應來講，應當從制度、技術及流程等層面入手，有效防范與化解風險因素。

下文從風險的“防御、發現、管理、處置”全過程出發，探討構建地方政府隱性債務的風險傳導阻斷機制，為有效應對地方政府隱性債務風險提供參考。

（一）加強風險防御 化存量控新增

加強風險防御，就是要對地方政府隱性債務風險進行持續有效的防御，使風險之火焰掐滅于源頭。近年來，伴隨著國家政策的調整，監管部門多項防范措施的實施，地方政府隱性債務擴張速度得以有效控制。在取得現有成果基礎上，還需要進一步采取有效措施。

一方面，要因時制宜、因地制宜地開展地方政府隱性債務的“化存量、控新增”。為此，地方政府要不斷完善預算管理體系，進一步指導和規范融資行為，避免非法違規舉債。與此同時，金融機構也需要打破隱性債務由政府兜底的傳統認知，避免過度融資的情況發生。針對存量債務，在化解過程中要避免因過激舉措而引發更加不安全的情況發生。對于債務風險的處理，除了運用財政資金支持外，還可以通過債務的重組及轉化來疏導信用風險。

另一方面，要加速構建財政體制改革的配套措施，尤其是要明確中央和地方政府的財權、事權，通過完善規章制度、劃定責任主體等，避免互相推諉，減輕地方政府的財政負擔等。如此一來，有效避免地方政府隱性債務的增長或被動增長。

（二）及時發現風險 突出聯動協調

及時發現風險，才能夠有效抑制風險所引發的系列影響，達到風險的可控。當然，要想及時發現和規避風險，就需要地方政府、企業、金融機構等部門間的聯動協調，相應地構建風險發現和溝通協調機制。

一方面，要建立健全國有企業的債務風險監測與預警機制。在信息技術時代，要善于利用大數據技術收集、整理、分析、識別和判斷各類風險信息。圍繞預警主體、時機、方式、范圍、法律責任等方面，提供多元化的數據支撐，構建智慧化的多點觸發、動態監測機制，結合專家的分析研究，切實提升并有力確保風險預警和評估的準確性、科學性。

另一方面，要依靠并發揮信用評級機構的重要作用，特別是在解決信息不對稱和風險提示等方面所具有的顯著優勢。具體來講，對于信用評級機構而言，應當圍繞地方政府、企業二者的主體信用建立跟蹤監測機制，全面掌握主體信用信息并根據所披露的信息來完成對主體償債能力的動態評價，生成全面客觀的評價報告，同時也要密切關注并動態展示輿情變化、市場信息等。除此之外，信用評級機構要與地方政府及金融監管機構間建立溝通交流渠道，全面掌握風險因素，如發現風險異動，要及時向有關部門上報，提供有價值的依據和參考。基于聯動協調，實現風險的早發現、早應對。

（三）加強風險管理 注重聯防聯控

為了更加全面有效地管理風險，妥善有效地處理風險，就必須要注重跨部門、跨層級和跨區域的主體協同和聯防聯控。

一方面，要構建信息共享以及常態化的溝通交流機制。特別是對于地方政府而言，要高度注重并不斷開拓與其他治理主體間的交流對話渠道，通過交流協商，建立與完善聯系機制、監測機制以及風險評估指導機制等。要構建網絡信息平臺，完善系統功能和信息推送，展示地方經濟、財政及金融等方面的信息，向市場傳遞政府和企業真實的債務狀況。如此可以有效減少信息不對稱的情況發生，進而也能夠有效控制因此所引發的債務風險。

另一方面，要建立健全風險協同治理機制，比如通過聘用信用評級機構等，為地方政府提供債務風險預警及管理方面的專業化支持。基于聯防聯控，及時有效地發現隱性債務風險并逐級上報。以此聯合上級政府、金融監管部門等，共同應對地方政府隱性債務風險，及時阻斷風險傳導，實現風險可控。

（四）加強風險處置 阻斷風險擴散

在地方政府隱性債務風險發生后，關鍵是要做好風險處置，盡快地阻斷風險擴散，避免風險傳導繼而引發的重大損失發生。

對此，要運用多元化手段來處置風險，比如通過構建地方政府隱性債務危機處置機制，通過債務重組以及行政改革等手段，有效化解債務危機。再比如，通過設立信用保障基金以及與各方債權人溝通協調等，最終生成和解方案，以有效處置風險。

總而言之，地方政府隱性債務具有規模偏大、隱蔽不透明等特征，可能引發金融及財政風險。為有效防范和化解地方政府隱性債務風險，就必須要做好風險評估及應對工作，制定切實可行的處置方案。當然，地方政府隱性債務風險的解決是一項系統工程，并非一朝一夕即可解決。相信在合理的規劃指導下，在各主體、多方面的共同努力下，地方政府隱性債務問題勢必會得以妥善解決。

（作者單位：甘肅警察職業學院）