我國人民代表大會制度優越性的結構功能視角解讀*

孫 瑩 陳家剛

（1. 中山大學法學院，廣東 廣州 510275；2. 廣東行政職業學院，廣東 廣州 510800）

一、引言

2024年是我國人民代表大會成立70周年。自成立以來，人大制度為我國法治建設、經濟發展和社會穩定提供了重要制度保障。

理論界一直不乏人大制度具有優越性的論斷，相關闡釋散見于一些文章或著述，但是對于人大制度的優越性究竟是指什么，為什么具有這些優越性，缺乏較為系統的研究。如何尋找一個新的視角？如何搭建一個理論分析框架？本文希望進行一些嘗試，從結構功能主義的視角來對人大制度優越性的體現及其根源展開研究。基于一些前期的研究發現，人大及其常委會的結構組成和職權功能是探討人大制度優越性的一個重要切入點。人大制度的運行機制包括內部運行和外部運行機制。內部運行機制主要是指人大的內部組織機構及其承擔的職權功能，這體現了我國人大制度運行的內在規律，也蘊藏著人大制度的優勢潛力。

二、既有理論與新框架

（一）人大制度優越性的現有解釋及其限度

歷史國情論歷史論或國情論認為，人大制度是歷史和人民的選擇。這種解釋的價值在于解釋了人大制度的歷史和現實可行性，而局限在于，難以解釋其特殊性。因為每一個國家的政治制度都是一定歷史的產物，都是該國人民在歷史中博弈和選擇的結果。君主立憲制和議會制適合英國國情，是國會和王室長期斗爭的結果；總統制和聯邦制適合美國國情，是美洲殖民地在掙脫英國殖民統治和探索新國家政治體制的過程中的產物，各國的政治制度都可以用歷史論和國情論來解釋。因此，國情和歷史的視角可以解釋我國人大制度的生長過程，可以解釋我國人大制度的特殊性，但是對于其優越性的解釋力不強。

選舉民主論選舉民主論的觀點認為，在人大制度的運作中，代表由人民選出，對選民和選舉單位負責。但是很多國家的議員和代表，一般都是由選舉產生的，要對其選區、選民負責的。以議會之母英國議會為例，選區是下議院議員的權力基礎，每位下議院議員都設有選區辦公室，接待選民是其核心工作。[1](P117-118)所以，如果僅從選舉這一產生方式的角度來論證人大制度的優越性，也是不夠的。其實，更重要的是我國人大代表不僅是由人民選舉產生，而且可以經法定程序罷免，在這一制度設計意義上，我國人大制度比西方代議制度更具優越性。

國家治理論隨著國家治理體系現代化目標的建立和明確，學界開始探討人大制度在新時代國家治理體系現代化建設中的作用。黃小鈁分析，人大制度在國家治理過程中，兼具民主性與集中性；在國家治理結構中，兼具監督性與合作性；在國家治理程序中，兼具合法性與合理性。[2]江必新、蔣清華認為，我國的人大制度有助于堅持黨的領導、有益于國家生活法治化、人大制度有利于國家治理統一高效。[3]秦前紅等指出人民代表大會制度發展的方向在于推進國家治理民主化、規范化、法治化、協同化，進而驅動國家治理現代化。[4]韓旭認為，人民代表大會制度為全面深化改革提供了重要的制度基礎，并且蘊含著現代國家治理所必需的重要功能，不斷增強治理體系的回應性。[5]國家治理論的視角更側重解釋人大制度的功能優勢，從一定角度揭示了人大制度優越性的一些表現，而不是對人大制度優越性的原因闡釋。

權力關系論首先，人大制度在橫向權力關系上的特征具備全權性和統一性。有觀點認為人大是“全權性”的機關，具體表述為“在我國，人民代表大會是國家權力機關，是全權性的機關。它不僅決定全國和地方的重大事項，而且還直接組織產生其他國家機關。這些機關要對它負責，受它監督?！盵6](P231)人大制度在橫向權力關系上的特征，除了全權性，還有統一性。

其次，人大制度在縱向權力關系上的特征有利于中央和地方“兩個積極性”的發揮。此觀點也符合我國人大制度的特點，具有一定程度的解釋力。以立法權為例，我國《立法法》允許民族自治地方可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的有關規定作“變通”規定?！读⒎ǚā吠瑯釉试S經濟特區立法根據授權對法律、行政法規、地方性法規可作“變通”規定。

再次，從我國政治系統的權力關系來看，人大制度有利于加強和改善黨對國家事務的領導。這種解釋將人大制度與我國的黨政體制結合起來考慮，深刻揭示了我國人大制度的外部結構特征。這不僅是學界的一種解讀，它也是領導人所認可的人大制度優勢所在。[7]該視角解釋人大制度優越性，深刻把握了我國政治制度與西方的不同，揭示了人大制度權力結構的總體特征，對人大制度優越性的議題具有一定程度的解釋力，給人以啟發。其不足是側重外部權力結構，而忽略了人大自身機構組織內部的運行機制。上述國家治理的視角也是偏重人大制度運行的外部效應。所以，本文嘗試將視角轉向人大制度的內部，從人大制度自身的組織結構、功能定位和議事程序等內部因素來找尋我國人大制度的優越性體現及其根源，對既有的解釋予以豐富和完善。

（二）新解釋框架：結構功能主義的啟示

我國人大制度的優越性是一種價值判斷，這一判斷可以基于對事實的分析來進行。結構功能主義提供了一個分析框架，有助于指引我們開展理論分析。結構功能主義的基本主張是，社會是一個系統，由一定的結構以組織化形式構成；構成社會的各個組成部分相互關聯,并對社會整體發揮功能。[8]比較政治學領域中，結構功能主義的理論觀點可以簡要概況如下：一是體系層面，即政治體系是由相互作用的結構包括如立法機關、司法機關等構成的。[9](P13)所以，從構成的角度來說，政治體系就是一系列政治結構的復合體，是對政治結構的系統性放大。二是結構層面，即政治角色是政治結構的基本單位。簡言之，政治結構就是相互聯系的政治角色的復合體。三是政治功能，即一定的政治系統所發揮的作用。一定的政治結構決定著一定的政治功能，盡管這并不是簡單的線性關系。政治結構與政治功能的關系類型決定了一定政治體系的特征。[9](P58)結構功能主義的理論觀點對于我們思考人大制度的優越性問題可以提供一些參考。這是因為：1）人大系統也是一個政治系統；2）人大系統也是由一系列的內外政治結構組成的；3）人大系統也發揮著一定的政治功能。人大制度的運作是由人大系統的運行實現的，人大制度的運作也應該從人大系統的運行來觀察。人大系統運行的結果就會體現為一定的功能，人大制度的優越性可以通過觀察人大系統的功能和結構來探索其體現和根源所在。從主體間運行機制的視角來看，或者說從系統論、結構功能的理論框架來看，特定的機構組織承擔相應的功能作用。人大代表是人大會議上的行權主體；人大常委會具備多重角色，其一是常委會會議上的行權主體功能，其二是在會議準備階段召集會議的功能，其三是閉會期間組織和驅動代表履職的功能；委員長會議或主任會議的功能也是多重的，包括召集和主持會議的功能、主持常委會工作的職能、處理常委會日常重要工作等；大會主席團的主要功能是主持大會會議；專門委員會是協助人大及其常委會行使相關職權（包括研究、審議和擬訂有關議案）的常設工作機構；工作委員會是負責常委會相關領域職責的工作機構。人大及其常委會的各個內部機構組織各有分工、互相配合，共同構成人大制度的內部運行機制。如圖1所示，以結構功能主義為基礎，本文的分析思路可以概括如下：

三、功能維度：人大系統政治功能的多維觀察

雖然各國議會的功能都不是單一的，但其地位性質無外乎立法機關和代議機關。我國各級人大及其常委會具備“四個機關”的復合型功能。[10]這是黨對人大制度不斷實踐和理論探索的成果。此定位既體現了人大系統的多元功能，也體現了其多方面的優越性。從結構功能主義的視角來看，這些功能涉及體系層次的功能、過程層次的功能和政策層次的功能。所以，我國人大在體系、過程和政策層次的功能已經超越了傳統的立法機關和代議機關。

國家權力機關“國家權力機關”的功能定位凸顯了人大機關區別于其他政治機構的組織性質?！皣覚嗔C關”是我國人民代表大會制度建立之初就被確立的地位。1948年在晉綏干部會議上的講話里，毛澤東同志強調人民代表會議是人民的權力機關。[11](P3)新中國成立初期，彭真同志也曾提道，“人民代表會議是權力機關”。[12](P223)[13](P56)1954年《憲法》明確人民代表大會是權力機關。1982年《憲法》再次重申這一點。需要指出的是，1982年憲法的表述是“國家權力”機關。人民代表大會履行著將人民主權合法化的功能。對比分析世界各國憲法文本中的國會職權，可以發現，中國全國人大的職權是最廣泛的，這是其最高國家權力機關的地位決定的。在大多數國家，立法機關與行政、司法等機構是平行的權力關系。我國《憲法》中關于全國人大最高國家權力機關的規定，在各國憲法中都是少見的。各級人民代表大會代表人民行使國家權力，具有崇高的政治地位，可以就各方面各領域的重大問題進行立法、做出決策。這在西方國家的議會是難以實現的，體現了人大制度的優越性。作為國家權力機關的性質一方面體現了人民代表大會的權力來源，另一方面也體現了人大及其常委會與“一府一委兩院”的政治地位的根本不同。從這個意義上，“國家權力機關”也體現了人大及其常委會在體系層面的功能。

工作機關人大及其常委會作為工作機關和代表機關的提法稍晚于國家權力機關。20世紀90年代初形成國家權力機關、工作機關和代表機關的“三個機關”的提法，在人大系統流傳漸廣。[14](P279-280)對工作機關定位的理解，著重于人大及其常委會行使法定職權?！稇椃ā泛汀度珖嗣翊泶髸M織法》《立法法》《地方組織法》《監督法》等法律的制定和修改，細化和強化了人大及其人大常委會作為“工作機關”的職權。各級人大及其常委會不斷探索創新各項職權行使的方式機制。例如近些年的基層立法聯系點、民生實事項目票決制、代表“家站點”建設等人大工作實踐的創新。從這些權力行使的方式上，也體現了更多的創新性和實效性。這是可以體現人大及其常委會優越性的地方。人大機關以民主集中制為原則，是“實干的”機構，而不是“清談館”。[15]這體現了人大制度設計對效能方面的價值訴求。這些權力行使的過程當中，既體現著利益表達、利益綜合、政策制定與實施，也體現著政策輸出、政策結果、政策反饋。所以，從這個意義上來說，工作機關既涉及到過程層面的功能，也涉及政策層面的功能。

代表機關人大及其常委會作為“代表機關”是人民代表大會制度的本意。代表機關在人大工作實踐中的核心內容是人大代表工作，而人大代表工作的主要抓手是代表與人民群眾的聯系。習近平總書記在2021年10月召開的中央人大工作會議上強調，“要豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式”。[16]“代表機關”體現了人大及其常委會體系層面的職能。

在人大會議期間，代表提出的議案建議和討論發言要反映原選區選民或其選舉單位的意見和要求。在人大閉會期間，除了視察和調研等活動形式，代表履職平臺的搭建也是加強代表與人民群眾聯系的重要方式和渠道，例如代表之家、人大代表社區聯絡站、基層立法聯系點等平臺建設，以及代表接待日、代表活動月、代表下基層等主題活動。“代表機關”功能的實現除了人大代表個體要發揮其主動性積極性，還有賴于各級人大常委會發揮作用。這是人大組織結構對于人大制度運行影響的明顯例證。顯而易見，上述代表履職平臺的建設和主題活動的開展，都離不開本級人大常委會的組織和下級人大常委會的協助與支持。對代表活動提供保障和支持，是各級人大常委會的職責所在。地方人大常委會的組織和激勵夯實了“代表機關”的功能。這就是學者歸納出的我國人大常委會具有驅動代表履職功能。[17-18]當然，西方議會也有代表功能，但是相比較而言，我國人大系統的代表功能更加充分。人大代表聯系選民的次數更為頻繁，形式更為多樣，組織保障更加充分。這體現了我國人大制度設計的深層邏輯：人民選舉產生的人大代表，就應該積極履職，積極地代表民心民意。也可以說，這體現了一種積極作為的民主觀。

政治機關全國人大常委會工作報告中反復提到人大及其常委會是重要的政治機關。[19-20]人大及其常委會作為政治機關的主要涵義是“自覺堅持中國共產黨領導”。這與人大“政治機關”的功能是一致的?！罢螜C關”體現了人大的政治功能，本質上涉及到黨與人大的關系。堅持黨的領導是人大工作順利開展的政治保障?！罢螜C關”的定位體現了黨的長期執政的價值訴求，也有利于黨的長期執政。所以，“政治機關”體現了人大及其常委會體系層面的職能。政治機關的職能是人大系統作為一個體系維持和發展的根本所在。盡管“政治機關”這個提法是最后提出的，但是其重要性卻是不言而喻的。

“四個機關”的功能定位有何邏輯關系？毫無疑問，它們并不能說是簡單的并列關系?！皣覚嗔C關”的定位體現了人大機關的本質層面，是四個功能定位的核心所在；“工作機關”的功能定位，體現了人大機關的工作實效，是對“國家權力機關”定位的進一步落實和呈現；“代表機關”的功能定位也是實現人大機關作為“國家權力機關”功能定位的一個重要途徑；而“政治機關”的功能定位是確保人大機關各項功能得以有效運轉的根本保障。概括而言，“國家權力機關”是核心，“工作機關”是體現，“代表機關”是路徑，而“政治機關”則是根本政治保障。

綜上所述，我們可以將“四個機關”背后體現的政治功能屬性、政治關系以及相較于西方議會的優越性等方面概括為表1所示。

表1 “四個機關”的政治功能及其優越性

四、結構維度：人大組織結構的“一元二體”特征

從結構功能主義的視角來看，為什么我國人大機關能夠發揮這些功能，具有相較于西方國家議會更多的優越性，這都與我國人大機關的組織結構的特征有關。也就是說，如表1所示，“四個機關”的功能是有其組織基礎的，只有這些組織基礎的存在，“四個機關”的功能也才能夠得以實現。

（一）機關功能的組織基礎

從人大的內部組織結構來看，中國人大的結構特征是“一元二體”，一元是指人民主權，一切權力屬于人民；二體是指人大及其常設機關，“二體”結構進一步衍生出人大及其常委會的內部機構組織。[10，21]這種特殊的機構組織影響著人大的功能。本文之所以用“一元二體”，而不是一院雙層的概念，有兩個理由。其一，國外的議會制大多是一院制或兩院制，一院雙層容易讓國外觀察者誤認為人大及其常委會是兩院制；其二，一元意指人民主權，一切權力屬于人民，這更有助于厘清人大及其常委會、代表與人大機關的憲法和法律定位。“一元二體”的組織結構的設置可以為我們理解人大系統如何履行政治功能，發揮人大制度的優越性提供組織層面的解釋。換言之，這一組織結構提供履行這些政治功能的組織基礎。

國家權力機關功能的組織基礎如前所述，憲法規定，一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關就是各級人民代表大會。作為國家權力機關的人民代表大會，既體現了國家一切權力的來源，也體現了國家權力的完整性和至高性。因此，人民代表大會是國家權力機關的組織基礎。

工作機關功能的組織基礎人民代表大會每年召開一次會議，在它閉會期間，人民的權力應該如何實現，這就成了一個重要的問題。各級人大常委會及其辦事機構的設立解決了人大機關經常性地代表人民的問題，履行著憲法賦予的各項職權。從頻率上看，人大常委會機關，包括其工作機構，更多承載了人大閉會期間日常工作機關的功能，這樣就可以讓人大系統的履職更有效能。

代表機關功能的組織基礎人民代表大會，顧名思義，就是一個要代表人民的組織機構。如何代表人民？是不是人大代表參加代表大會就可以了？顯然這還是不夠的。一個重要的前提就是，人大代表要保障能夠經常地與選民開展聯系。而服務代表聯系選民的一個重要組織機構就是選舉聯絡人事任免工作委員會，他們負責聯系各級人大代表，并組織相應層級的代表活動。所以，從狹義的代表工作來說，選舉聯絡人事任免工作委員會就是代表機關工作的組織支撐。不過，從廣義上的代表機關來說，各級人大常委會及其辦事機構都要發揮這樣的功能，因而也是代表機關的組織基礎。2023年6月，全國人大常委會設立代表工作委員會，作為其新設工作機構，凸顯了代表機關工作在新時代的重要性。

政治機關功能的組織基礎無論是各級人大，還是各級人大常委會，都需要堅持黨的領導，尤其是人大常委會的存在，讓人大系統得以經常性運轉，更加需要黨組織的經常性領導，更加需要凸顯政治機關的功能。黨是如何領導人大機關的呢？黨對人大的領導既是工作領導，也是組織領導。首先，黨在人大會議召開期間成立臨時黨組織“領導小組”，通過領導小組向召開中的人大會議傳達黨的意志，以實現黨的領導。[22](P280-281)其次，全國人大會議上各代表團的團長一般由省級行政單位的黨委書記或省級人大常委會主任擔任。[23](P434)再次，有些地方人大常委會的主任由地方黨委書記兼任，這也是黨的組織領導的體現。最后，各級人大常委會設立黨組，黨組向同級黨委請示、報告工作。黨領導人大，一個重要的制度設計就是黨組制。在人大系統中設立人大常委會黨組或人大常委會機關黨組以及委員會分黨組等，通過這些黨組向黨委請示報告工作，從而實現黨委對人大工作的全面領導。從這個意義上來說，人大黨組是人大履行“政治機關”職能的重要組織基礎。當然，從領導與被領導關系的角度來看，整個人大及其人大常委會，包括工作委員會和辦事機構等，都要堅持黨的全面領導，因而，也都是政治機關功能的組織基礎。

總之，“四個機關”的政治功能是在這種“一元二體”組織結構的基礎上得以實現的。這種“一元二體”的結構是獨特的。一般而言議會結構只有兩種形態，“一院制”或“兩院制”。總體而言一院制占大多數，大約60%。①Rod Hague and Martin Harrop. Comparative Government and Politics[M]. New York: Palgrave Macmillan, 2010: 296.也有研究認為一院制國家占所有議會制國家的70%，參見李林. 立法機關比較研究[M]. 北京：人民日報出版社，1991：122.采用兩院制議會架構的國家雖然絕對數量較少，但是有影響力的西方國家大部分都采取了兩院制，如英國、美國、法國、德國、加拿大等國。一院制和兩院制各有其優劣。相比兩院制，一院制的優勢是相對效率高、責任較為明確；相比一院制，兩院制的優勢是設置了制衡機制、防止草率的和過度的立法。不管是兩院制還是一院制，全體會議之下都設有各種專責委員會。我國的人民代表大會制度本質上屬于一院制。各級人大常委會的設置，是對一院制的發展補充，并且在我國的語境下使人民代表大會的功能得到更好的發揮。各級人大常委會的設置，使我國的人大制度兼顧了代表性和專業性。從代表性而言，我國人口眾多，全國人大代表常年維持在近3000人的規模，龐大的規模是為滿足充分體現最高國家權力機關廣泛性代表性的需要。3000人是《選舉法》規定的上限，法律限定人數之前，在實踐中某屆全國人大代表的規模還曾突破這個數額。[23](P148-149)顧及了廣泛性代表性，就難以同時顧及議事效率和質量，也就是學者指出的人大會議的“規模困境”。[24]常委會制度的設立克服了規模難題，也彌補了人大全體會議短會期制的缺陷。人大常委會建立后，實際上行使了大部分的人大立法、監督、決定、人事等權力。[25]因此，從這個意義上來說，人大常委會的存在，讓人大系統的過程功能和政策功能更加豐富。而且從實踐運轉來看，這一趨勢還在不斷得到加強。這從常委會的專業化甚至專職化的發展方面得到有效支撐。全國人大組織法和地方組織法的歷次修改使常委會向專職化的方向發展完善。1979年《地方組織法》規定地方人大常委會組成人員“不兼任本級人民政府、人民法院、人民檢察院的組成人員”。1982年《地方組織法》進一步明確“不兼任”條款的內涵。2022年《地方組織法》增加常委會組成人員不得兼任監察機關職務的規定。1982年和2021年《全國人大組織法》都做了類似的規定。

人大常委會的設置，使人大制度除了專職化方向，還有專業化方向的發展。這主要體現在人大常委會工作機構的設置上。1982年《全國人大組織法》規定全國人大常委會設立辦公廳，并且可以根據需要設立工作委員會。1983年全國人大常委會成立法制工作委員會，1998成立預算工作委員會，1997年成立香港特別行政區基本法委員會，1999年成立澳門特別行政區基本法委員會以及最近設立的代表工作委員會。①2021年《全國人大組織法》修改，進一步規定“常務委員會設立法制工作委員會、預算工作委員會和其他需要設立的工作委員會”。隨著時間的推移，地方各級人大常委會都設立了工作機構，并且根據需要不斷地調整發展。目前，地方各級人大常委會設立的工作委員會包括法制、預算、外事、選舉聯絡人事任免、教科文衛、監察和司法、環境與資源保護、農業與農村、社會建設等對口的工作委員會。這些工作委員會，主要承擔服務性、輔助性、技術性、研究性的工作，可以協助人大及其常委會開展專業化的工作，為專業性強的工作提供輔助和支撐。例如，在立法工作領域，根據《立法法》規定，全國人大常委會工作機構的工作職責包括對列入常委會會議議程的法律案進行各方面意見的聽取和整理；擬定法律解釋草案；對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復等等。學者們將其總結為“立法輔助職能”“立法后職能”和“法律研究職能”，即所謂“隱性立法者”[26]。地方人大常委會工作機構向著專業化的方向發展，這為地方人大及其常委會的功能發揮提供了組織保障。

（二）機關職能與議事規則

各級人大及其常委會落實工作的過程，就是實踐人民民主、保障人民有序參與政治、行使國家權力的過程。作為代議機關，各級人民代表大會的主要運行方式就是會議，而人大議事規則就是關于人大會議制度和議事程序的規則。人大和人大常委會議事規則，對召開會議、提出動議、審議動議、表決決議等程序進行規定，確保人大和人大常委會在黨的領導下，程式化、固定化、規范化、公開化開展各項工作。人大議事規則對于充分發揮人大及其常委會的法定職權有著基礎性的意義。制度化的議事程序為人大會議的正常有效運行提供了行為框架，增添了法治保障。通過制定和有效實施人大議事規則，國家權力機關的工作機制和會議制度得以有章可循，為人大及其常委會更好地發揮職權起著基礎性的制度保障作用。

各國代議機關都有其議事規則，對中外代議機關的議事規則進行對比，我國人大議事規則的獨特性就得到凸顯。我國人大議事規則的獨特性表現在以下幾個方面。

首先，人大議事規則的性質是法律、法規。國外的通行做法是議院自身制定內部規范性質、非法律性質的議事規則。議會議事規則不是法律的組成部分，而是屬于議會自治范疇的內部文件，議事規則草案及修正案經議院多數表決通過，議院的常設委員會中有專門的議事規則委員會研究和檢討議事程序的發展。[21](P9)我國的全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則是法律，屬于人大組織法范疇。省市的人大議事規則和人大常委會議事規則，有很大一部分屬于地方性法規。

其次，人大議事規則規定了總則部分。我國全國人大常委會議事規則以及地方各級人大常委會議事規則的開篇基本都是總則部分。此外，盡管全國人大議事規則未設置總則，一些地方人大議事規則規定了總則部分。一般而言，人大或人大常委會議事規則的總則，包涵議事規則的立法目的、立法依據、指導思想和原則。其他國家議會議事規則一般沒有設置總則，也不會規定原則。我國各級人大議事規則總則中的原則包括堅持黨的領導、民主集中制、堅持全過程人民民主、為人民服務、嚴格依法辦事等。

再次，人大議事規則的內容結合了人大職權。全國人大議事規則的章節框架對應的是人大會議上需要討論和通過的各種事項，同時也反映了人大的各項職權。全國人大議事規則的章節框架結構得到各省市區的地方人大議事規則的遵循。

綜上，我國人大議事規則的獨特制度特征提供了三個衡量尺度來考察各級人大及其常委會的內部運行機制。第一個維度是議事規則總則在具體規則中的落實程度；第二個維度是人大及其常委會法定職權是否充分發揮；第三個維度是人大會議前和會議中的各個行為主體是否符合其法定的角色定位。

五、結語：進一步發揚我國人民代表大會的制度優勢

綜上所述，我國人大及其常委會的職權功能和組織結構特征是鮮明的，可以視為我國人大制度優越性的體現和根源所在。我們由此可以來概括人大制度優越性的體現，來分析人大制度優越性的根源。

（一）制度優越性

第一，“四個機關”集中概括了人大系統的政治功能?！皣覚嗔C關”既體現了人大及其常委會在體系層面的功能，也體現了人大及其常委會在政策層面的功能；“工作機關”既涉及到過程層面的功能，也涉及政策層面的功能；而“代表機關”和“政治機關”都體現了人大系統在體系層面的職能。

第二，“四個機關”集中體現了人大制度的優越性。人大制度的優越性體現于人大及其常委會的日常運轉中?！八膫€機關”也是對人大系統運轉狀態和性質的集中概括。“國家權力機關”的定位既體現了人大系統權力的合法性來源，體現了它與人民的深厚聯系，也反映出人大機關相比于西方議會在權力方面的全面性。“工作機關”的定位反映出人大系統要在各項職能方面切實發揮作用，不做不解決實際問題的“清談館”?！按頇C關”要求人大系統和人民群眾要保持更加密切更加多樣化的聯系。而“政治機關”則要求人大機關要始終堅持中國共產黨的領導，這為人大系統的有效運轉提供根本保障。這些都體現了人大制度的優越性。

第三，“一元二體”政治結構是人大制度優越性的根源?！八膫€機關”的定位是人大系統功能的直接體現，這些功能所以能夠實現，其組織基礎就是人大及人大常委會“一元二體”的政治結構。根據憲法規定，各級人民代表大會的權力直接來自于人民，所以各級人大是“國家權力機關”的直接載體；人大代表是各級人大的主體，也是發揮代表功能的主體力量，所以，各級人大也是“代表機關”的天然承載者；而“工作機關”的職能，沒有人大常委會的支撐，幾乎是不可能的。無論是人大還是人大常委會，在黨的領導制度作為根本領導制度的背景下，都需要承擔“政治機關”的角色。

（二）進一步思考

盡管結構功能主義本身也存在著不足，受到過來自各方的批評，[8](P54)但是這并不意味著其沒有合理之處、可資借鑒之處。結構功能主義作為一種方法論，可以幫助我們深化對一些問題的分析和認識。從結構功能主義的視角來看，人民代表大會制度的制度優勢的進一步發揚，主要有以下路徑。

首先，從結構的層面來看，要注重“一元二體”結構邏輯下人大及其常委會組織和職權的均衡發展。黨的十八大以來，各級人民代表大會積極推進工作制度的創新，這些創新充分激活了人民代表大會的制度潛能，把制度優勢轉化為治理效能；同時，有的制度創新也引發一些思考甚至爭議。例如，按照《立法法》的規定，各級人民代表大會組織和職權屬于“法律保留”事項，鑒于此，一些地方人大探索機構設置的創新，其合法性是存疑的。[27]再如，有的地方性法規對人大常委會主任會議的職權進行擴張，與上位法的規定相沖突，其合法性也受到質疑。①例如《某省實施〈代表法〉辦法》規定人大常委會閉會期間，緊急情況下，如需對人大代表采取限制人身自由措施時，可以由主任會議決定許可，報常委會下一次會議確認。這與代表法和地方組織法的相關規定不符，參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室．規范性文件備案審查案例選編[M]．北京：中國民主法制出版社，2020：22-24．從“一元二體”的本源出發，就可以澄清人大代表、人大及其常委會、主任會議各自的角色定位，以及彼此之間的法理關系。

其次，從結構的角度看問題，要注重內部結構與外部結構的均衡發展。這意味著我們不能僅看人大系統的內部結構，還應關注人大系統的外部結構。在人大系統的外部結構中，中國共產黨是決定性力量。上述各地地方人大工作創新，都離不開當地黨委的支持保障、定調把關。堅持黨的領導和堅持人民代表大會制度有著天然內在的緊密聯系。黨的二十大報告指出“堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖”。人大制度的運轉對于黨依憲執政、依法執政有著不可替代的基礎性作用。通過人民代表大會，黨的主張經由法定程序成為國家意志，黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，黨通過國家政權機關實施對國家和社會的領導。另一方面，黨的領導是人大工作順利開展的政治保障。黨支持各級人大、各級人民政府、各級監察委、各級人民法院、各級人民檢察院依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作。

再次，從功能的層面來看，要注重“四個機關”復合職能下人大制度的均衡發展。人大及其常委會“四個機關”的功能是我國人大制度的特色，極具探索創新的潛力和空間。四個機關的功能是協調發展的。人大及其常委會作為工作機關，其運行是以政治機關的站位為指引，以國家權力機關的地位為根基，以代表機關的定位為導向。[28]

最后，從結構功能互動的層面來看，還應注重結構與功能的均衡發展。一定的功能需要一定的結構支撐。賦予各級人大及其常委會的功能，就應該在組織結構層面給予相應支持，完善人大的內部組織機構和議事規則。另一方面，也應該看到各級人大及其常委會的組織結構決定了其功能的特定性、法定性，既要避免職能空轉的問題出現，也要避免職能過載現象的發生。