地方政府治理對PPP項目落地率的影響路徑

李妍 尤優

【摘要】基于地方政府治理視角， 以我國30個省、 自治區、 直轄市為案例樣本， 通過模糊集定性比較分析（fsQCA）方法探究地方政府治理體系中政府執行政策的能力、 制度環境和社會經濟環境三者的不同組合對PPP項目落地率的不同影響路徑。研究發現， 地方政府可以通過以下三條路徑來提升PPP項目落地率： 當政府執行政策的能力、 制度環境和社會經濟環境三者都具備時， 有較大概率實現較高PPP項目落地率； 當政府執行政策的制度環境和社會經濟環境欠缺時， 較高的政策執行能力可以促進PPP項目成功落地； 當政府執行政策的社會經濟環境較差時， 政府執行政策的能力及制度環境可以促進PPP項目成功落地。

【關鍵詞】地方政府治理；PPP項目落地率；fsQCA方法；政策執行

【中圖分類號】F812? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）18-0109-7

一、 引言

2022年11月11日， 財政部下發的《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、 陽光運行的通知》中強調， 要強化財政能力動態監測， 推動項目規范運作。當前， 我國大力推行PPP模式， 取得的成效有目共睹。截至2023年2月， 我國PPP項目落地率為82.05%。政府作為PPP項目的發起者和最終所有者， 其治理體系影響了PPP項目的落地率。落地率是指執行和移交兩個階段項目數之和與準備、 采購、 執行、 移交四個階段項目數總和的比值， 在一定程度上反映的是PPP政策的執行效果。因而， 如何高效執行PPP政策、 提高PPP項目落地率， 是當前推進PPP模式發展所要面對的重要問題。

國內外文獻對PPP的研究多集中于PPP運行模式、 風險配置及評估、 績效評價等領域。通過對相關文獻的梳理發現， 已有文獻偏向于發展的外部環境與因素研究（李鳳等，2021；Boyer和Scheller，2018；Tan和Zhao，2021；徐水太和袁北飛，2021）， 而關于地方政府治理對PPP項目落地率影響的研究還比較少。且以往研究多以單因素分析為基礎， 具有一定局限性。因此， 本文探究多因素共同作用下地方政府治理體系對推動PPP政策執行、 提高PPP項目落地率所起的作用， 豐富PPP項目落地問題的相關文獻， 也為政府部門進一步完善政策提供參考。

二、 理論基礎與研究框架

（一）政策執行

PPP項目落地率在很大程度上反映了PPP政策的執行效果。然而PPP模式在我國實施的時間較短， 有關PPP項目的政策尚不完善， 還沒有形成一個較為完善的政策體系。政策體系的完善需要與政策執行效果相結合， 根據實際情況發現不足， 并對政策不斷進行修訂。政策執行效果指政府通過一些方式方法實現政策執行目的的程度。程度低則說明政策執行效果與執行目的產生了較大偏差， 具體表現為對抗、 虛假執行等。長期以來， 大多數學者都更注重政策的制定研究， 認為政策的制定對政策目標的實現尤為重要， 而忽略了政策的執行對政策目標實現的重要影響。直到20世紀70年代， 政策執行的重要性才受到國內外學者的關注。Meter和Horn（1975）研究表明， 政府執行政策的社會經濟環境是影響政策執行效果的主要因素。尹曉玉（2016）通過對政府政策執行影響因素的相關文獻進行梳理認為， 影響地方政府公共政策執行力的因素主要包括行政管理體制的完善程度、 地方政府部門的清廉程度以及部分執行人員的素質水平。程林（2020）認為在全面深化改革進程中， 強化地方政策執行力以及改善政策執行環境是全面提升政府治理效能的兩個重要方面。王歡明和陳佳璐（2021）根據Kaufmann對治理體系的定義， 將影響政策執行的因素分為執行政策的能力、 制度環境、 社會經濟環境三個方面。張昊軒（2022）通過實證分析方法構建理論模型得出， 系統環境、 政策特征、 價值觀念、 政策資源、 執行行為、 機構特征可以直接影響安全生產監管政策執行效果， 且系統環境、 政策特征、 價值觀念、 政策資源、 機構特征也可以作為調節變量， 通過影響政策執行者的執行行為對政策執行效果產生間接影響。朱磊（2021）認為， 影響政策執行的因素包括執行主體、 執行環境、 執行對象、 執行方式、 政策制定、 政策資源、 政策問題等多個方面。根據國內外研究成果， 可以將政策執行的影響因素分為地方政府執行政策的能力、 執行政策的制度環境和執行政策的社會經濟環境。

（二）政府治理與政策執行

PPP政策的執行與各區域的治理環境密切相關。自新中國成立以來， 我國政府積極探索， 致力于國家治理體系與治理能力現代化。李建華（2020）認為， 政府公開數據治理體系的構建， 是保障政府管理公開數據資源的主要渠道之一， 主要包括公開數據資源管理和公開數據資源技術兩部分， 前者是保障數據治理順利進行的基礎， 后者是保障數據治理獲得成效的手段。王歡明和陳佳璐（2021）認為， 地方政府治理體系可以根據Kaufmann對治理體系的定義及其指定的治理指數， 分為市場活力、 社會安定、 法治、 反腐、 政府效能、 監管質量六個維度。吳江和吳濤（2022）基于數據的可得性及文獻研究， 將地方政府治理綜合指標體系分為政府績效、 法制建設、 監管質量、 經濟發展、 民生保障五個維度。李賓等（2022）認為， 政府治理水平可以通過政府效率、 市場化程度、 公平公正、 清廉程度來度量， 政府效率和市場化程度體現政府能力， 公平公正和清廉程度體現政府態度， 這四個維度的指標通過政府有能力且愿意執行政策的程度來反映政府治理水平。而對于各國政府治理指數， 世界銀行將其劃分為腐敗治理、 政府效率、 法律規制、 政治穩定、 監管質量五個維度。鞏鑫和唐文琳（2021）在探究制度環境對企業的影響時， 將制度環境概括為法律環境和政府效率兩個方面。李景睿和王佳梓（2022）通過對跨國面板數據的實證分析得出， 制度環境包括政治穩定、 政府效率、 監管質量、 法律規制、 腐敗治理五個方面。劉盟和楊慶（2022）在分析政府人才政策、 區域制度環境與企業創新的內在關系時， 將區域制度環境作為門檻變量， 用市場化指數來表示。喻平和程曉慶（2022）采用市場化指數來反映各地區制度環境水平， 其中包含三個方面的內容： 一是市場發展程度， 二是政府與市場的關系， 三是市場中介的法律完善程度。張寬和黃凌云（2022）將制度環境概括為市場化程度和對外開放兩個方面。王歡明和陳佳璐（2021）將制度環境分為反腐和法治兩個維度。

考慮到目前學界還未形成統一的政府治理指標體系， 本文基于文獻研究以及數據的可得性， 采用政府績效、 監管質量、 清廉程度、 法治水平、 民生保障、 經濟發展等指標構建地方政府治理體系， 來研究其對政策執行的影響。

三、 研究方法與數據

（一）研究方法

定性比較分析（QCA）方法最早由查爾斯·拉金于20世紀80年代末提出， 用來處理多案例比較的研究數據以及多個因素結合對結果的影響。本文采用該方法進行分析。首先， 本文主要是研究多因素組合對結果變量的影響， 而定性比較分析能夠解決“多因并發”的復雜性問題。其次， 本文重在研究多因素的不同組合產生的不同影響， 回歸分析只能研究單變量的影響， 而定性比較分析能夠解決此問題， 可研究地方政府治理指標的不同組合對政策執行效果的影響， 且本文樣本數為30， 滿足定性比較分析樣本數要求。本文采用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法， 將數據從區間度量或定序轉換為關于集合的隸屬度（鳳亞紅等，2022）， 顯示了一個案例隸屬于該集合的程度， 擴展了清晰集， 從而解決了本文中地方政府治理體系的各維度難以用0或1進行賦值的問題。

（二）變量選擇與處理

本文主要借鑒世界銀行全球治理指數（WGI）及其他學者對治理指標的研究進行變量選擇， 從政府執行政策的能力、 制度環境、 社會經濟環境三個維度進行指標構建， 其中： 政府執行政策的能力由政府績效和監管質量兩個指標表示； 政府執行政策的制度環境由清廉程度和法治水平兩個指標表示； 政府執行政策的社會經濟環境由民生保障和經濟發展兩個指標表示。由于PPP項目落地率可以較好地反映PPP政策執行效果， 因此本文的結果變量為PPP項目落地率?？紤]到政策執行效果的滯后性， 本文主要選取2020年的條件變量以及2021年的結果變量， 并通過SPSSAU采用歸一化方法對原始數據進行標準化處理， 避免量綱問題對研究結果的影響， 若變量由多個指標表示， 則通過熵值法對指標進行加權。

1. 條件變量。

（1）政府執行政策的能力。

一是政府績效的度量。政府績效所涉及的內容較多， 大多采用數據包絡方法進行衡量。出于對數據合理性的考慮， 本文采用政府調控水平、 財政支出規模、 地方市場開放程度作為衡量政府績效的主要變量， 通過熵值法對三個變量進行加權得到政府績效。其中： 政府調控水平以地方政府2020年的財政支出與國內生產總值之比來表示； 財政支出規模以地方財政一般預算支出與各地區總人口數之比來表示； 地方市場開放程度以實際利用外商投資企業投資總額與年度國內生產總值之比來表示。原始數據來源于國家統計局。

二是監管質量的度量。本文借鑒吳江和吳濤（2022）的研究， 采用環境監管和公共安全監管作為衡量監管質量的指標， 通過熵值法對兩個指標進行加權得到監管質量。其中， 環境監管通過各地區工業污染治理投資金額取自然對數來表示， 公共安全監管采用交通事故發生數來表示。原始數據來源于國家統計局。

（2）政府執行政策的制度環境。

一是清廉程度的度量。本文借鑒吳江和吳濤（2022）的研究， 采用起訴職務犯罪發生率的倒數來表示清廉程度。其中， 起訴職務犯罪發生率用起訴職務犯罪人數與公共管理、 社會保障和社會組織城鎮單位就業人員之比來表示。原始數據來源于各地區人民檢察院工作報告和國家統計局。

二是法治水平的度量。本文采用治安環境、 公平公正兩個指標來衡量法治水平。其中， 治安環境用犯罪人數與各地區年末常住人口之比來表示， 公平公正用農村與城鎮居民家庭人均可支配收入之差來表示。原始數據來源于各地區人民檢察院工作報告和國家統計局。

（3）政府執行政策的社會經濟環境。

一是民生保障的度量。本文主要借鑒王美琴（2020）、 吳江和吳濤（2022）的研究， 采用人均可支配收入、 養老保險指標衡量民生保障。其中， 養老保險通過參保人數與總人口之比來表示。原始數據來源于國家統計局。

二是經濟發展的度量。通過對PPP發展規律的觀察發現， 只有當一個國家的經濟發展到一定水平后， 才會引入PPP項目。隨著社會的快速發展， 政府僅依靠自身來滿足人民需求的壓力不斷增大， 因此需要引入新的融資方式來減輕財政壓力。同時社會資本方會抓住機遇， 通過對PPP項目進行投資來減少資金閑置。本文采用市場需求、 人均生產總值來衡量經濟發展。其中， 市場需求用地方一般公共預算支出來表示。原始數據來源于國家統計局。

2. 結果變量。本研究采用2021年各地區的PPP項目落地率作為結果變量， 主要原因為PPP項目落地需要11個月左右的時間， 具有一定的延后性。該數據來源于政府和社會資本合作中心網站（PPP官網）中全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年年報。

3. 數據校準。fsQCA方法需要根據隸屬度得到數據的定位點， 進而使變量轉化為模糊集， 使其位于0 ～ 1之間以滿足布爾邏輯。本文采用直接校準的方法。在學術研究中， 大部分學者將變量隸屬度設置為0.95、 0.5、 0.05， 分別表示完全隸屬、 交叉點、 完全不隸屬。各變量的定位點及校準后的模糊值如表1和表2所示。

4. 真值表構建。本文采用fsQCA軟件來分析地方政府治理體系影響PPP項目落地率的條件組態， 尋找影響PPP項目落地率的組態路徑。在進行組態分析前， 首先要構建模糊真值表。依據查爾斯·拉金的建議， 將原始一致性閾值低于0.8、 案例頻率閾值低于1的行刪除（汪玖明和邱國棟，2022）， 得到的模糊真值表如表3所示。

四、 研究結果分析

（一）必要性分析

必要性分析是判斷條件變量中是否存在給定結果的必要條件， 即結果出現的時候， 這個條件是一定要出現的。一般認為變量的一致性大于0.9時為結果的必要條件。在確定必要條件之后要對其進行充分性分析， 充分性分析主要參考覆蓋率指標， 覆蓋率越高說明條件變量對結果變量的解釋力越強。在對數據進行校準得到模糊值后， 通過fsQCA軟件對數據進行必要性分析， 結果如表4所示。通過表4可以看出， 各條件變量的一致性均小于0.9， 因此都不是必要條件（杜運周和賈良定，2017）。通過覆蓋率可以看出， 條件變量對PPP項目落地率有一定的解釋力度。

（二）組態分析

通過組態分析， 可以得到簡約解、 中間解、 復雜解三種類型解。復雜解基于原始數據， 不納入任何邏輯余項， 通常包含最多的構型數量； 簡約解納入所有邏輯余項（臧維等，2022）， 構型數量最少； 中間解只納入符合理論方向預期的邏輯余項， 復雜度適中。本文選擇中間解來解釋結果。結合中間解和簡約解可以分析條件變量是否為結果變量的核心條件。同時出現在中間解與簡約解中的變量為核心條件， 只出現在中間解中的條件變量為輔助條件。

由表5可知， 在政府績效、 監管質量、 清廉程度、 法治水平、 民生保障、 經濟發展的共同作用下， 共獲得影響PPP項目落地率的三條路徑。觀察三條路徑的結果， 其一致性分別為0.893713、 0.917051、 0.905882， 三條路徑均顯示出了較高的一致性， 且總體一致性為0.910136， 覆蓋率達到0.513259， 滿足了覆蓋率與一致性的要求， 說明各路徑對結果變量具有較強的解釋力。

組態P1： 執政能力—制度環境—社會經濟環境組合驅動模式。P1路徑顯示， 在政府績效較低的情況下， 無論政府清廉程度高低， 只要監管質量、 法治水平、 民生保障和經濟發展水平較高， 就可以實現較高的PPP項目落地率， PPP政策執行效果較好。一致性為0.893713， 具有較高的一致性； 原始覆蓋度為0.351797， 唯一覆蓋度為0.213318， 可以解釋35.18%的案例， 具有較強的解釋力。監管質量高表明政府促進企業發展的積極性較高， 能力較強。在PPP項目實施中， 政府主要發揮監管作用。良好的監管質量表明政府的地位以及作用定位清晰， 而政府積極監管的態度會使更多社會資本愿意與政府合作， 促進PPP項目順利落地。法治水平高說明項目順利實施的可能性高， 具有較高的安全性， 較高的法治水平可以減少社會資本方的投機行為， 增強政府對社會資本方的信任， 從而有利于PPP項目順利落地。民生保障較強， 意味著人民的生活幸福指數較高， 這是PPP模式順利推進的重要條件。經濟發展水平較高， 說明市場較有活力， 社會資本比較活躍， 能夠與政府合作的社會資本方較多， 政府具有更大的選擇權， 可以選擇與資金實力雄厚的社會資本方合作， 有利于PPP項目落地率的提高。政府績效較低說明當地發展相對落后， 基礎設施與公共服務不夠完善， 政府內部工作效率較低， 工作成果不能較好地展示出來。監管質量屬于政府執行政策的能力范疇， 法治水平屬于政府執行政策的制度環境， 民生保障、 經濟發展屬于政府執行政策的社會經濟環境， 上述分析說明三個方面共同作用能夠對政策的執行產生正面影響。因此， 當PPP項目落地率由于受到地方政府績效限制而較低時， 可以通過提高監管質量、 法治水平、 民生保障以及經濟發展水平來促進其提升。

組態P2： 執政能力驅動模式。P2路徑顯示， 即使清廉程度、 法治水平、 民生保障、 經濟發展狀況較差， 只要政府績效、 監管質量較高， 就可以實現較高的PPP項目落地率， PPP政策執行效果較好。一致性為0.917051， 具有較高的一致性； 原始覆蓋度為0.234532， 唯一覆蓋度為0.098998， 可以解釋23.45%的案例， 解釋力較弱。地區的清廉程度、 法治水平、 民生保障和經濟發展較差， 說明該地區發展較為緩慢， 而發展緩慢的地區一般基礎設施和公共服務質量不高， 因此對這方面的需求就會相對較高。政府資金較少， 不能很好地滿足人們對基礎設施和公共服務的需要， 而社會資本可以解決這一問題， 因此政府會更愿意與社會資本方合作。該路徑再一次表明良好的監管質量對政策執行效果具有促進作用， 體現了監管質量的重要性。政府績效較高說明政府內部工作效率較高， 地方經濟發展狀況較好， 政府的投入獲得了應有的產出。社會投資者追求利潤最大化， 政府的績效越高說明投資者投資成功的可能性越高， 政府的高能力能夠增強社會資本方投資的意愿， 提高PPP項目成功的可能性。政府績效和監管質量屬于政府執行政策的能力范疇， 說明在政府執行政策的制度環境和社會經濟環境較差時， 政府執行政策的能力對政策的順利執行起到重要作用， 較高的政策執行能力能夠促進PPP項目的成功落地。因此， 當地方PPP項目落地率由于受到地區清廉程度、 法治水平、 民生保障以及經濟發展限制而較低時， 可以通過提高政府績效以及監管質量來提升。

組態P3： 執政能力—制度環境組合驅動模式 。P3路徑顯示， 即使監管質量、 民生保障、 經濟發展狀況較差， 只要政府績效、 清廉程度、 法治水平較高， 也可以實現較高的PPP項目落地率， PPP政策執行效果較好。一致性為0.905882， 具有較高的一致性； 原始覆蓋度為0.181497， 唯一覆蓋度為0.041249， 可以解釋18.15%的案例， 解釋力較弱。從該路徑可以看出， 政府績效和法治水平對PPP政策執行發揮著非常重要的作用。監管質量較低說明有關監管的法律法規不完善， 不利于PPP項目的執行。民生保障和經濟發展水平較低說明該地區經濟發展狀況較差， 市場活力不強， 但較高的清廉程度可以提高以利益為核心的企業的合作積極性。該路徑同樣表現出政府績效以及法治水平對PPP政策執行的重要影響。法治水平較高， 對社會資本而言能夠彌補監管質量較差的不足， 社會資本方選擇與政府合作時， 政府是否具有契約精神、 自身利益能否得到維護是非常重要的選擇依據， 地方政府重視契約精神， 能夠使PPP政策執行更順暢， 從而促進PPP項目成功落地。政府績效體現政府執行政策的能力， 清廉程度、 法治水平屬于政府執行政策的制度環境， 該路徑表明， 當不具備較好的社會經濟環境時， 政府執行政策的能力和制度環境能起到重要的作用， 能夠吸引社會資本， 提高PPP項目落地率。因此， 由于監管質量、 民生保障以及經濟發展狀況較差而影響PPP項目順利落地時， 可以通過提高政府績效、 清廉程度以及法治水平來提高PPP項目落地率。

（三）穩健性檢驗

fsQCA在變量校準和設置閾值時具有一定的主觀性。為了保證研究結果的可靠性， 需要對組態進行穩健性檢驗。參考已有文獻（民營企業參與PPP項目）的穩健性檢驗方法， 采用分別調整原始一致性閾值和案例頻率閾值的方法來判斷結果是否可靠。如果對閾值進行調整后， 新組態的一致性、 覆蓋率沒有發生較大變化， 新組態的組成成分沒有發生實質性改變或原組態與新組態之間具有清晰的子集關系， 則認為分析結果是穩健的（趙斌斌，2022；李東升等，2023）。本文首先將原始一致性閾值由0.8提高到0.82， 然后將案例頻率閾值由1提高到2， 分別分析其結果。具體結果如表6所示。

原始一致性閾值由0.8提高到0.82后， 新路徑以及核心條件沒有發生改變， 整體覆蓋度為0.513259， 整體一致性為0.910136， 與一致性閾值為1時的整體覆蓋度、 整體一致性相同。案例頻率閾值由1提高到2后， 核心條件也沒有發生實質性變化。整體覆蓋度為0.579847， 整體一致性為0.877005， 與案例頻數為1時的整體覆蓋度、 整體一致性相比， 并未發生較大變化。通過上述結果可以看出， 地方政府治理體系對PPP項目落地率影響的組態路徑穩健。

五、 結論與啟示

本文通過fsQCA方法來研究政府績效、 監管質量、 清廉程度、 法治水平、 民生保障、 經濟發展這六個變量及其組合對PPP項目落地率的影響。研究發現， 存在三條組合路徑。結合這三條組合路徑進行分析， 主要得出以下結論和啟示：

1.當地方政府執行政策的能力、 執行政策的制度環境、 執行政策的社會經濟環境三者都處于較高水平時， 有較大概率實現較高的PPP項目落地率。該條路徑可以解釋較多的案例， 適用于社會環境和經濟發展狀況好的地區。社會經濟環境好、 人民生活水平高的地區， PPP政策的執行效果更好， 可實現較高的PPP項目落地率。PPP項目主要通過相關金融機構進行融資， 而融資的規模取決于金融業發展水平。因此， 金融業的發展對經濟發展的影響較大， 政府要重視金融業的發展。此外， 對宏觀調控的加強也是必不可少的。穩定的市場意味著穩定的收益， 有利于吸引社會資本積極進行投資， 進而有利于PPP項目的順利推行。同時也要提高監管質量和法治水平， 增加政府透明度。該條路徑也同樣反映了對于政府績效不好的地區， 經濟發展與法治監管尤為重要。

2. 當政府執行政策的制度環境和社會經濟環境相對較差時， 提高政策執行能力可以有效促進PPP項目成功落地。該路徑適用于經濟發展較緩慢的地區。對于制度環境和社會經濟環境不景氣的地區， 政府要想提高PPP項目落地率， 可以通過提高監管質量和政府績效水平來促進PPP政策順利執行。首先， 要加強政府部門內部管理。在PPP項目實施中， 政府部門一直處于主導地位， 要注重提升自身的專業能力和工作質量， 制定科學、 有效的合同條款， 提高項目運行效率。其次， 要提高政策執行的透明度。在不泄露國家機密的前提下， 應盡可能多地披露相關信息， 以確保公眾有效參與監督， 從而提升政府的監管質量， 保證參與各方如約履行責任和義務， 促進PPP項目順利實施。

3. 當政府執行政策的社會經濟環境較差時， 較高水平的政策執行能力和良好的制度環境可以促進PPP項目成功落地。在該路徑中， 政府執行政策的社會經濟環境因素并不是必需的。該路徑反映了在監管質量不高的地區， 地方政府應該重點提高法治水平；在經濟發展水平不高的地區， 地方政府應重點加強內部管理。一個地區經濟發展水平較低， 會削弱以利潤最大化為目標的社會資本方對PPP項目的投資意愿， 而如果政府的清廉程度較高， 則會提高其投資積極性， PPP項目也就更容易成功落地。此外， PPP項目涉及的利益關系較為復雜， 當監管體系無法對參與各方進行有效監管時， 制度環境就顯得尤為重要。在這種情況下， 政府部門應通過健全相關法律法規來改善制度環境， 避免相關參與方發生違約行為， 促進政策更好地執行， 從而有效提高PPP項目落地率。

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