論常態化監管下平臺經濟領域反壟斷的定位和舉措

摘要：近年來，我國平臺經濟領域的反壟斷經歷了從弱監管、強監管到常態化監管的發展演變過程。基于平臺經濟競爭的特點和國家利益的考量，在常態化監管條件下我國平臺經濟領域反壟斷的基本定位應是審慎監管，精準執法，做到不枉不縱，寬嚴適度，從而促進平臺經濟規范健康持續發展。在常態化監管條件下，我國平臺經濟領域的反壟斷執法應有多方面的對策舉措，尤其需要注意維護競爭與促進創新的平衡，定期開展平臺經濟領域反壟斷執法效果的評估工作，加強常態化監管下平臺企業合規管理的引導與激勵。

關鍵詞：反壟斷；平臺經濟；平臺企業；常態化監管

中圖分類號：Ｄ９２２．２９４? ?文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2023）04-0100-009

數字經濟深刻改變了社會生產和人們的生活方式。在此過程中，數字平臺發揮了關鍵性的作用，影響力滲透到了社會生活的各個方面。與此同時，大型數字平臺企業涉嫌壟斷的問題也引起了社會的廣泛關注。近年來，針對數字平臺特別是一些超級平臺企業存在的“二選一”“大數據殺熟”、自我優待以及扼殺性并購等擾亂市場競爭秩序的情況，相關監管部門從多方面進行了專項治理，特別是開展了主要針對平臺經濟領域的反壟斷執法行動。隨著平臺經濟領域集中專項整改任務的逐步完成，我們需要客觀理性地思考平臺經濟的反壟斷問題，對平臺企業采取持續性和常態化的監管舉措，最終實現促進平臺經濟規范健康持續發展的目標。

一、平臺經濟的發展與我國平臺經濟領域

反壟斷的演變過程

（一）平臺經濟的含義、分類分級及意義

我國反壟斷法意義上的平臺一般是指互聯網平臺或者數字平臺。《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（國反壟發〔2021〕1號）第2條第1項規定：“平臺，本指南所稱平臺為互聯網平臺，是指通過網絡信息技術，使相互依賴的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規則下交互，以此共同創造價值的商業組織形態。”相應地，作為由互聯網平臺協調組織資源配置的一種經濟形態，平臺經濟被視為數字經濟的一種特殊形態。國家發展改革委等九部門聯合印發的《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（發改高技〔2021〕1872號）明確指出：“平臺經濟是以互聯網平臺為主要載體，以數據為關鍵生產要素，以新一代信息技術為核心驅動力，以網絡信息基礎設施為重要支撐的新型經濟形態。”

常見的數字平臺有電子商務、網絡約車、文娛、社交媒體、搜索、數字金融等。這些平臺的規模、功能和影響各不相同，因而在平臺經濟領域反壟斷中有必要對平臺本身進行適當的分類和分級。2022年修改的《反壟斷法》第37條規定：“國務院反壟斷執法機構應當健全經營者集中分類分級審查制度，依法加強對涉及國計民生等重要領域的經營者集中的審查，提高審查質量和效率。”我國尚沒有關于平臺分類分級的法律規則，只是在2021年10月29日國家市場監督管理總局發布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》（以下簡稱“《分類分級指南》”）嘗試對此進行規定。《分類分級指南》第1條明確了制定宗旨，即“為更好推動我國平臺經濟規范健康發展，保護市場公平競爭，推動科技創新，維護消費者權益，對互聯網平臺進行更加科學規范管理，增強監管的針對性與有效性，特制定互聯網平臺分類分級指南”。在分類依據上，《分類分級指南》根據平臺的連接屬性和主要功能，結合我國平臺發展現狀，將平臺分為六大類，大類之下還列舉了諸多小類。其中，平臺的連接屬性是指“通過網絡技術把人和商品、服務、信息、娛樂、資金以及算力等連接起來，由此使得平臺具有交易、社交、娛樂、資訊、融資、計算等各種功能”。在分級依據上，《分類分級指南》綜合考慮用戶規模、業務種類以及限制能力，將互聯網平臺分為三級。其中，用戶規模指平臺在中國的年活躍用戶數量，業務種類指平臺分類涉及的平臺業務，經濟體量主要指上年底（已上市）市值或潛在（未上市）市值，限制能力指平臺具有的限制或阻礙商戶接觸消費者的能力。《分類分級指南》如能正式公布，將會對平臺經濟領域包括反壟斷在內的監管工作有指引作用。

平臺經濟發展有著多方面的積極意義。《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》（國辦發〔2019〕38號）指出：“互聯網平臺經濟是生產力新的組織方式，是經濟發展新動能，對優化資源配置、促進跨界融通發展和大眾創業萬眾創新、推動產業升級、拓展消費市場尤其是增加就業，都有重要作用。”正如２０２１年中央財經委員會第九次會議指出，平臺經濟有利于提高全社會資源配置效率，推動技術和產業變革朝著信息化、數字化、智能化方向加速演進，有助于貫通國民經濟循環各環節，也有利于提高國家治理的智能化、全域化、個性化、精細化水平。但是，我國平臺經濟在發展中也存在一些比較突出的問題，一些頭部平臺企業不斷被指控存在涉嫌壟斷行為，特別是限定交易行為，這突出地表現為近年來一度愈演愈烈、社會關注度非常高的電商、外賣等平臺的“二選一”現象。同時，一些商旅平臺存在的“大數據殺熟”以及一些頭部平臺針對初創企業和新生企業的大規模并購等問題也引起了很大的關注。因此，對平臺經濟需要實行促進發展和監管規范并重，二者不可偏廢。

（二）我國平臺經濟領域反壟斷的發展歷程

我國較早關注到平臺經濟發展中的問題，也相繼出臺了若干規范互聯網平臺競爭行為的文件，例如《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》明確要求：“依法查處互聯網領域濫用市場支配地位限制交易、不正當競爭等違法行為，嚴禁平臺單邊簽訂排他性服務提供合同，保障平臺經濟相關市場主體公平參與市場競爭。”總體來說，在“包容審慎”理念和原則下，我國多年來對平臺經濟的反壟斷執法是比較寬松的，執法機構對于收到投訴和舉報的涉嫌壟斷行為幾乎沒有采取正式的執法行動，或者依照反不正當競爭法等其他法律進行嚴格處理，法院在相關的壟斷糾紛案件中也很難支持原告的訴訟請求，或者遲遲沒有判決結果。我國在2020年底之前對于平臺經濟包括反壟斷在內的監管方面在總體上屬于“弱監管”。這當然不是“包容審慎”理念和原則本身有問題。“包容審慎”意味著包容創新和審慎監管，前者是通過給予互聯網平臺創新發展和必要的試錯空間，來鼓勵和促進創新；后者是要避免從不監管、松監管的極端走向嚴監管、過度監管的另一個極端，做到適度監管與適時監管。在平臺經濟領域反壟斷方面強調“包容審慎”的前提是要有依法監管即執法行為，如果不存在執法行為，談論“包容審慎”是沒有意義的。［1］

2020年底開始，我國針對平臺經濟領域的反壟斷力度明顯加大。2020年12月11日召開的中央政治局會議首次提出了“強化反壟斷和防止資本無序擴張”。2020年12月１６—18日舉行的中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”確定為2021年的八項重點任務之一。2021年2月，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》的出臺，對我國平臺經濟領域具體適用反壟斷法提供細化的規則指引。2021年3月中央財經委員會第九次會議進一步提出“要堅持正確政治方向，從構筑國家競爭新優勢的戰略高度出發，堅持發展和規范并重，把握平臺經濟發展規律，建立健全平臺經濟治理體系，明確規則，劃清底線，加強監管，規范秩序，更好統籌發展和安全、國內和國際，促進公平競爭，反對壟斷，防止資本無序擴張”。2021年8月中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，這表明反壟斷和公平競爭政策已經成為我國的頂層設計，并特別明確要加快健全數字經濟公平競爭監管制度。2021年12月8—10日召開的中央經濟工作會議再一次明確要求，深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷，以公正監管保障公平競爭。

與強化反壟斷、防止資本無序擴張的政策相呼應，我國平臺經濟領域的反壟斷執法力度明顯加大。2020年12月14日，市場監督管理總局依法對阿里巴巴投資收購銀泰商業股權、閱文集團收購新麗傳媒股權、豐巢網絡收購中郵智遞股權等三起未依法申報違法實施經營者集中案作出行政處罰決定，對涉案企業各罰款50萬元。這標志著我國加強平臺經濟領域反壟斷執法拉開了序幕。自此，“平臺經濟在2021年迎來了‘強監管政策的元年”［2］。2021年4月和10月，市場監督管理總局分別對阿里巴巴集團和美團公司的“二選一”等行為處以182.28億元和34.42億元的罰款，7月先后禁止虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并和對騰訊控股有限公司作出責令解除網絡音樂獨家版權等處罰，受到國內外的廣泛關注。此外，市場監督管理總局2021年分批次一共公布了88起平臺領域違法實施經營者集中案，當事企業均遭頂格處罰50萬元。此外，多部門還聯合針對平臺企業多次召開了包含反壟斷內容的行政約談或者告誡會議。因此，2021年也被稱為中國的“反壟斷大年”。

我國近年來針對平臺經濟領域強化反壟斷的政策和執法有其必要性和合理性，也收到了凈化市場競爭環境、維護市場競爭秩序的效果，并且與國際上近期的反壟斷動向也是吻合的。尤其是在我國平臺經濟領域的存量壟斷問題比較突出的情況下，對其進行相對集中的清理和嚴厲的查處也屬可以預期的范疇。但是，在國內外復雜因素影響下，我國本來在國際上具有一定優勢的平臺經濟在近年來的發展卻不盡如人意，尤其是一些頭部平臺企業在國際上的比較優勢呈現下降趨勢。在這樣的背景下，我國及時對平臺經濟發展的政策方向進行了適當的調整。2022年4月29日召開的中央政治局會議就提出要促進平臺經濟健康發展，完成平臺經濟專項整改，實施常態化監管，出臺支持平臺經濟規范健康發展的具體措施。2022年12月召開的中央經濟工作會議進一步提出要支持平臺企業在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手。2023年3月，國務院政府工作報告中提出的工作重點就包括：大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平臺經濟發展。2023年4月28日中央政治局會議更是提出，要推動平臺企業規范健康發展，鼓勵頭部平臺企業探索創新。顯然，包括反壟斷在內，我國進入了對平臺經濟進行常態化監管的新階段。（1）

二、常態化監管條件下我國平臺經濟領域

反壟斷的基本定位

（一）平臺經濟的競爭特點和反壟斷的必要性及限度

平臺經濟包含于數字經濟之中，具有高創新性、強滲透性、廣覆蓋性等數字經濟的基本特點。在市場競爭層面也如此，數字經濟競爭具有不同于傳統經濟競爭的一些特點，經濟合作發展組織（OECD）2012年對外發布的《數字經濟》報告將數字經濟的競爭特點概括為“贏者通吃”、網絡效應、雙邊市場、快速創新以及高水平投資等。［3］在平臺經濟領域，數字經濟競爭的這些特點不僅同樣存在，而且體現得更為明顯和典型。其中，網絡效應及與其密切關聯的“贏者通吃”和雙（多）邊市場是平臺經濟領域市場競爭最鮮明的特點。

網絡效應又可分為直接網絡效應和間接網絡效應，前者是指同一市場內用戶之間的相互依賴性，即同一產品用戶的收益隨著用戶數量的增加而增加；后者是指用戶使用一種產品的價值取決于該產品互補品的數量和質量，在互聯網平臺場合即是平臺一邊用戶數量的增加可提高平臺另一邊用戶的經濟效益。網絡效應可以給平臺用戶帶來額外的價值，這可以吸引平臺用戶自主加入到平臺之中而不需平臺做出過多的宣傳與商業拓展。這種用戶自主增長的模式被稱為催化劑模式。［4］這就導致了平臺經濟中普遍存在的“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應。在不對稱平臺競爭中，大平臺擁有比小平臺更大的網絡效應。這意味著用戶對于可在大平臺獲取的期望效用更大，用戶為加入大平臺所愿支付的價格也更高。不僅如此，大平臺有著更強的資金優勢與成本優勢，比如規模報酬遞增會引致邊際成本遞減，又如聚合平臺聯合經營時產生的范圍經濟也會導致邊際成本遞減。［5］用戶的保留價格更高，平臺成本反而更低，這使得大平臺的利潤空間遠高于小平臺，即使以與小平臺一樣甚至更低的價格與之競爭，仍能維持更長時間。鑒于大平臺在價格競爭上的優勢，通過這種方式排擠小平臺，蠶食其市場份額，從長期來看往往更有利可圖。所以，當小平臺產品與大平臺產品差異化不足時，大平臺多選擇這種價格競爭方式打壓小平臺，而由于大平臺成本更低，被認定為構成掠奪性定價的概率也更低。大平臺在市場競爭中逐步搶占小平臺的市場份額，并最終產生“強者愈強、弱者愈弱”的局面。

平臺經濟的網絡效應又是與雙（多）邊市場的特點相聯系的。“許多（可能是絕大部分）存在網絡外部性的市場都是雙邊（或者多邊）市場”［6］。實際上，平臺就是聯接不同用戶群的產品或服務的雙邊或者多邊市場，雙（多）邊市場構成平臺經濟的固有屬性。正是由于這種直接和間接的網絡效應，平臺經濟領域的規模經濟和范圍經濟明顯，平臺市場的結構明顯存在壟斷或者寡頭壟斷的趨勢，存在所謂“贏者通吃”的現象。此外，平臺企業還可能以流量控制為杠桿，建立以平臺基礎服務為中心的商業體系，其中各子系統相互支持配合，形成復雜的利益格局，這種“生態系統”是平臺壟斷的一種新形式。［7］

雖然平臺經濟領域普遍存在著壟斷或者寡頭壟斷的市場結構，但壟斷結構并不必然導致壟斷行為，即“壟斷者”的行為未必就是“壟斷行為”，因為強調壟斷結構的經濟學上的壟斷和強調壟斷行為的法律上的壟斷不是一回事。而且，平臺經濟不同領域的具體情況也存在很大的差異，需要進行分類分級和深入具體分析。實際上，在我國的平臺經濟發展中不僅在同一平臺內的不同主體之間存在內部競爭，而且在兩個或者兩個以上的平臺之間存在外部競爭。一方面由于前述的網絡效應、雙（多）邊市場等固有特點使得平臺經濟領域容易存在“一家獨大”和“贏者通吃”的現象；另一方面互聯網領域的動態競爭等特點又使得這種市場領先者的地位是不穩定的，一些新的大型平臺企業仍然發展較快。總的來說，目前我國平臺經濟領域是壟斷與競爭并存，雖然壟斷行為時有發生，在一定時期和某些領域還比較突出，但競爭也仍然存在，甚至還很激烈。

平臺經濟競爭的特點決定了在平臺經濟領域加強反壟斷監管具有充分的正當性基礎，這也是不同法域近些年來紛紛選擇在平臺經濟領域強化反壟斷的內在原因。實際上，全球數字平臺反壟斷浪潮是多種問題交織疊加、多重因素綜合驅動的結果。即使是進入常態化監管的階段，對某些超級平臺企業的行為也應進行持續性的反壟斷監管。但同時，如同其他領域一樣，平臺經濟領域的反壟斷也應有合理的限度，而不是監管越嚴越好，罰款越多越好。畢竟，反壟斷本身只是手段，而不是目的，最終還是要促進平臺經濟規范健康持續發展。在這個過程中，還需要充分考慮平臺經濟本身的特點，在相關市場界定、市場力量評估、算法共謀認定以及創新型初創企業的并購控制等方面進行深入的分析和合理的把握。［８］

（二）平臺經濟領域反壟斷的差異性與我國的反壟斷定位

伴隨著數字經濟迅猛發展和大型數字平臺快速擴張而帶來的壟斷問題不僅在我國存在，在其他法域也存在，同樣受到很大的關注，尤其是在傳統的反壟斷兩大法域——美國和歐盟。值得關注的是，歐盟《數字市場法》和《數字服務法》分別在2022年11月1日和16日生效，這兩項法案共同組成歐盟對線上平臺實施監管的框架。其中，《數字市場法》應對的是線上平臺對競爭環境所產生的經濟影響，其“看門人”制度確立的一套新監管工具更是超出了單純的反壟斷范疇。

雖然目前各個法域都普遍強化了在數字平臺領域的反壟斷，但是呈現出的具體情形并不一致，其背后的出發點和監管目標更是存在差異。歐盟國家缺少大的數字平臺企業，其所強力處罰的都是美國的企業，盡管其意圖可能是借此為本土數字平臺的發展提供空間，但是歐洲嚴格的反壟斷監管往往也被視為抑制其數字經濟和數字平臺發展的一個重要原因。相對來說，美國多年來實行了比較寬松的監管政策，雖然近年來針對數字平臺反壟斷的呼聲很高，但相關政策和立法真正能落地的卻很少，一些較為激進的反壟斷行政執法行動還在法院頻頻受挫，呈現出“雷聲大雨點小”的局面，這在很大程度上是為了維護數字平臺巨頭作為美國控制全球經濟、獲得數字霸權工具的地位。可以說，不同法域在平臺經濟發展上的不平衡決定了各自的反壟斷戰略，而這最終都是取決于各自的國家利益。實際上，基于實現本國利益的最大化，很多國家也都在數字平臺反壟斷上采取這種嚴格監管他國數字平臺巨頭而又支持鼓勵本國巨頭發展的策略。因此，我們在觀察國際上強化數字平臺反壟斷的過程中，既要看到從政策到執法有趨同的一面，也要看到從目標、方式和力度等都存在差異的一面。這種差異源于各個法域數字經濟發展的不同情況所要求的國家利益最大化的選擇。［９］

在這樣的國際背景和進入常態化監管的條件下，平臺經濟發展的內在邏輯和現實情況決定了加強這個領域常態化的反壟斷是我國必然的選擇，但是國家整體利益的考量決定了我國平臺經濟領域的反壟斷需要做到合理與適度，既不能對平臺壟斷問題視而不見、弱化監管甚至不監管，又不能過度監管、過嚴監管。因此，在常態化監管下，我國數字平臺反壟斷的基本定位應是審慎監管、精準執法，做到不枉不縱、寬嚴適度，從而達到包容創新、促進發展的目標。包容審慎監管旨在追求效率與安全的動態平衡，其要求政府給予新業態必要的發展時間和試錯空間，并根據公共風險的大小進行適時適度干預，是有利于破解傳統監管困局的新型監管模式。［1０］總體來說，這一監管原則和理念也是適用于平臺經濟領域反壟斷執法的。實際上，這也是反壟斷法的謙抑性和國家利益原則的體現。

反壟斷法兼具法律性和經濟性，既需要總體上的執法謙抑態度，也需要法律方法和經濟學方法運用上的具體的謙抑態度。反壟斷法的謙抑性適用是指在總體執法態度和方法路徑上的必要、適度、克制和非冒進的適用姿態。反壟斷法執行的理想狀態是不枉不縱、恰如其分和精準定位，但這種目標只可盡量接近而又難以企及，因而只能在總體執法效果上退而求其次。由于市場認知的困難性以及市場強大的自愈能力，在次優效果的追求中總體上可以采取必要的“寧縱不枉”的謙抑執法觀，以盡量減少錯誤成本。［1１］在包含互聯網的數字經濟特別是平臺經濟領域，反壟斷執法同樣需要重視謙抑性。有學者指出，盡管互聯網行業中的市場結構有時看似過于集中，但這種市場結構的危害性與傳統經濟領域相比并不突出，有時還會給經濟發展及消費者福利帶來好處。同時，互聯網市場高度的動態性、技術性特征使得反壟斷法規則應用于這一領域時面臨更大的不確定性，反壟斷法實施的結果究竟是促進效率還是阻卻效率有時是未知之數。基于此，嚴厲的執法態度在互聯網行業并不合適，執法機關在認定互聯網壟斷行為并試圖對其禁止或糾正時，應盡力保持克制、謹慎。克制意味著凡可通過其他方式解決互聯網競爭問題的，反壟斷法就不一定非要介入；謹慎意味著當反壟斷法的適用必不可少時，也應在壟斷行為認定及處理上，強調更多的經濟分析，鼓勵更多的私人訴訟，以及盡量采用承諾制度等替代性的執法方式。［1２］

在國家利益方面，我國平臺經濟快速發展既是技術進步的產物，也是產業結構演化的體現，更是市場化改革的重大成就，需要倍加珍惜。但“強監管”式的“規范”已經給平臺經濟的發展帶來了不小的沖擊。有分析指出，自2021年初以來，許多平臺企業都在裁員，從業人員的職業自豪感顯著減弱，投資者信心也明顯下降，平臺經濟的融資規模持續收縮，一些平臺企業創始人紛紛選擇退居二線甚至直接退休，我國平臺企業在全球市場的相對地位也有所下滑。［1３］還有分析指出，在2019年，全球互聯網版圖呈現“G2”格局，中美互聯網的頭部企業占75%，全球前十大互聯網公司中美兩國共占9家，全球互聯網企業市值前20名榜單中，中國的互聯網企業有9家，美國的互聯網企業有11家。到2021年，情況發生了較大的變化，全球互聯網企業市值前20名榜單中，中國的互聯網企業只有2家（騰訊和阿里），而美國的互聯網企業則上升到15家。由此可見，中國互聯網企業的市值、規模和創新優勢都在下降。在基礎設施快速發展的情況下，頭部企業卻沒有隨之快速發展。如何突破約束互聯網企業發展的體制機制障礙，這是我們需要重點研究的問題。［1４］毫無疑問，這種情況的出現肯定不是相關政策的初衷，也并非都是反壟斷造成的，但是我國在平臺經濟領域的反壟斷執法中也確實需要重視這一問題，防止在執法中出現不應有的偏差。我國的平臺經濟發展情況決定了我們不能照搬歐洲那種過于嚴苛的監管制度，自廢武功。實際上，“大型平臺企業的本質是科技企業。我國各個領域的頭部數字企業，都是在技術和商業模式持續創新引領下開辟新領域新賽道發展起來的。它們具有科技企業屬性，是數字時代科技創新主力，明確科技企業定位有利于統籌企業發展和治理問題，有利于合理判斷壟斷與否問題，有利于引導社會和公眾正確看待大平臺發展問題。”［1５］因此，對待平臺經濟的反壟斷也需要“堅持促進發展和監管規范兩手抓、兩手都要硬，在發展中規范，在規范中發展”［1６］。

總之，在常態化監管下，我國平臺經濟領域反壟斷應當把握好“審慎監管、精準執法”這一基本定位，只有在此基礎上才能實現以公正監管促進高質量發展的政策目標。

三、常態化監管條件下我國平臺經濟領域

反壟斷的主要舉措

（一）注重在平臺經濟領域反壟斷中把握好維護競爭與促進創新的平衡

反壟斷與創新之間有著內在的聯系，但一個競爭的市場還是壟斷的市場更能激發創新，是產業組織理論的重要問題，并且有著不同甚至迥異的回答。這主要是圍繞著半個世紀的“熊彼特—阿羅”爭論展開的。這種爭議對于把握反壟斷法的正確定位以及具體制度的合理設計和有效運用來說是有重要意義的，促使我們注意反壟斷法在維護競爭的同時也要促進創新。一方面，反壟斷法的一般制度框架可以提供創新的總體市場競爭環境，動態競爭理論則提供了一個新的視角；另一方面，反壟斷法通過規制濫用知識產權為在特定市場上的創新提供競爭環境，實現競爭與創新的協調。［1７］2022年修改的《反壟斷法》在第1條立法宗旨中增加了“鼓勵創新”的目標，雖然總體上有一定的合理性，但是需要對其有正確的理解。不同于知識產權法通過賦予權利人一定期間的獨占權來直接激勵創新，反壟斷法則是通過規制壟斷行為、維護競爭機制來促進創新，因此在《反壟斷法》的宗旨中強調創新，主要不是直接鼓勵創新，而是間接促進創新。這方面實際上存在著《中國人民銀行法》第3條（２）的立法技術中所體現出的保持貨幣幣值穩定與促進經濟增長之間的關系，也就是說，《反壟斷法》也應是“保護市場公平競爭，并以此促進創新”。這樣理解有利于從根本上揭示反壟斷與創新的關系，防止在反壟斷執法和司法實踐中借口鼓勵創新而選擇不適用反壟斷法，對壟斷行為聽之任之，從而不當地“激勵”企業假創新之名，行其壟斷之實。這說明，反壟斷法促進創新恰恰是通過反壟斷維護市場的自由公平競爭來間接實現的。當然，反壟斷法中也有相關的制度規則如有關壟斷協議的豁免規定、濫用市場支配地位的抗辯事由、審查或者不予禁止經營者集中應當考慮的因素等，來直接體現對創新的促進。

在平臺經濟領域，由于互聯網巨大的網絡效應和規模效應，創新往往發展很快，企業甚至必須依靠創新而生存，促進創新成為平臺經濟良性發展的內在需求。因此，在平臺經濟領域的反壟斷執法中更應高度重視創新問題。但是，平臺經濟的動態創新特征對反壟斷法的分析框架帶來的沖擊也非常明顯。現階段以產品價格和質量為核心的需求替代分析不能適應多邊平臺以跨界競爭為主的平臺經濟，以市場份額和營業額為標準的企業規模認定也逐漸被用戶活躍數與有效轉化率等指標替代。例如，高市場占有率的平臺不一定具備限制競爭的市場支配地位，不能僅由于平臺市場占有率高就對其實施“一刀切”的反壟斷規制，否則，許多領域優秀的平臺企業都將被認定為具有市場支配地位，成為反壟斷規制的重點對象。從國內外平臺的發展實踐來看，平臺經濟領域常常存在激烈的“熊彼特式競爭”，使得市場占有率較高的平臺企業依然面臨巨大的競爭壓力。這就需要探索出既能維護競爭又能激勵創新的平臺經濟領域的反壟斷治理之道。此外，在高度創新的平臺經濟領域，創新型企業的進入、顛覆性創新的發生、商業模式的改變，都會影響市場條件和市場參與者的競爭行為。如果反壟斷法仍固守在靜態環境中分析研判短期價格所衡量的消費者福利標準，則無法關注到市場中的動態競爭過程，也無法評估平臺企業的競爭行為對創新造成的影響。為此，有學者基于法經濟學分析，探討反壟斷法促進數字平臺創新的實現路徑，包括將謙抑性原則引入反壟斷法并進行準確適用，針對數字行業生命周期的不同階段適用不同的反壟斷監管強度，應對龍頭平臺和小微平臺采取有差別的反壟斷監管強度，通過反壟斷罰沒收入的再分配平衡社會福利損失。［1８］

基于此，針對平臺經濟領域某些嚴重破壞市場競爭秩序、損害消費者利益的壟斷行為進行反壟斷執法，不但不會抑制創新，而且在維護市場公平競爭秩序、中小企業的公平競爭環境和消費者的合法權益的同時，也促使平臺企業從注重爭奪有限的商家資源、削弱平臺經濟的創新發展動力向注重技術進步和商業模式創新轉變，從而維護和促進創新。

（二）定期開展平臺經濟領域反壟斷執法效果的評估工作

反壟斷執法效果評估將有助于檢驗執法中相關分析和結論的可靠性，避免錯誤執法。反壟斷執法效果評估主要關注具體的執法行為對被執法對象、市場主體、市場整體、消費者利益乃至國家和社會特定利益及整體利益的具體影響，直接或者間接考察執法機構的經濟績效和社會貢獻等。世界主要經濟體的競爭執法部門自２０世紀末就開始嘗試對執法效果進行事后評估，以減少錯誤執法，改善執法效果，并回應公眾對反壟斷執法的質疑。但其在不同法域或者機構的叫法各異，如經濟合作發展組織（OECD）稱其為“競爭主管當局執法決定的事后評估”，歐盟委員會競爭總司會稱之為“競爭政策實施的事后經濟評估”，而美國執法機構則直接稱其為事后評估。不少法域的反壟斷執法機構都會定期或者不定期地發布反壟斷執法效果的評估報告。不同法域執法機構執法效果評估的目的、范圍和方法既有相似之處但又不完全相同。反壟斷執法效果評估既是為了改進決策質量，也是為了宣傳競爭政策。評估的范圍既有個案的微觀評估，對行業影響的中觀評估，也有對就業和經濟發展的宏觀評估。在方法上既有定量方法，也有定性方法。（３）

探索建立符合中國實際的反壟斷執法事后效果評估機制，以定性和定量方法分析反壟斷執法對個案、行業和社會整體的微觀、中觀和宏觀影響，進而檢驗我國反壟斷執法的實際法律、社會和經濟效果，為反壟斷執法提供參照，提高反壟斷執法的科學性和精細化水平，進而增加反壟斷執法機構的權威性和公信力。目前，有學者初步探討了我國反壟斷執法效果評估的分析框架和具體標準，包括法律效益、社會效益、經濟效益和行政績效等不同維度的評估及其中各自的多元評估標準。［１９］近年來我國反壟斷執法機構已認識到這項工作的重要性，并開始嘗試委托第三方專業機構對平臺經濟領域的某些執法個案開展了初步的執法效果評估工作。（４）

我國宜在充分借鑒國際成熟經驗做法的基礎上，在開展了集中執法的平臺經濟領域建構起符合國情的反壟斷執法效果評估體系和實施機制，以科學方法評估反壟斷執法的具體效果，檢驗我國反壟斷執法成效，為進一步加強和改進反壟斷執法，提供更為科學的方法和依據。在這一過程中，需要注意反壟斷執法效果評估目標的明確和清晰，方法的科學和精細，以及結論的客觀和合理。同時，在常態化監管條件下也要保證常態化開展反壟斷執法效果評估，將當事人整改情況作為執法效果評估的重要方面，并通過執法效果評估監督救濟措施的落實。在具體操作路徑上，可以考慮由國務院反壟斷委員會專家咨詢組牽頭承擔這項工作。

（三）加強常態化監管下平臺企業反壟斷合規管理的引導與激勵

平臺企業的反壟斷合規管理一般是指平臺企業以有效識別、預防和降低反壟斷合規風險為目的，以平臺企業及其員工經營管理行為為對象，開展的包括構建合規管理制度、明確合規行為準則、建立合規管理體系、完善合規運行和保障機制等有組織、有計劃的管理活動。反壟斷合規管理具有事先預防和抑制違法行為的功能，是企業經營管理中不可缺少的內容，尤其是對于那些超級平臺企業而言。一方面，一些超級平臺企業處于“一家獨大”的平臺市場結構中，具備了較大的市場力量，并且具有“市場”和“企業”雙重屬性。這既存在強化平臺內部治理的有利一面，但也容易帶來平臺權力膨脹和濫用的不利一面。例如，“二選一”等行為實際上就凸顯出平臺作為管理者濫用自身管理權與優勢地位來損害競爭秩序的危害。憑借技術和資本的巨大優勢，一些平臺企業的經營規模迅速擴張，業務領域快速擴大，形成了更強的用戶黏性，損害消費者的情況也更容易發生，中小微企業的生存空間被大大壓縮。因此，較之于其他企業，平臺企業更需要有自律和守法的意識，相應的反壟斷合規管理顯得更有必要，也更為復雜和更具挑戰性。可以說，包括反壟斷合規在內的合規管理應該成為平臺企業非常重要的內部治理戰略。雖然合規管理本身不會創造經濟價值，但卻使企業避免因受到法律制裁而帶來的各種經濟和聲譽損失，從而最終避免企業收益的減少或喪失，產生可持續發展的效果。有效的反壟斷合規管理還可以讓平臺企業樹立起良好的企業形象，增加其正面品牌效應。

平臺企業的反壟斷合規管理屬于平臺企業內部的事務，平臺企業自身要承擔起做好合規管理的責任，但這并不意味著外部的引導可有可無，相反，包括監管機構在內的這種外部引導很有必要。2022年修改后的《反壟斷法》在第14條就明確規定：“行業協會應當加強行業自律，引導本行業的經營者依法競爭，合規經營，維護市場競爭秩序。”其中，新增的“合規經營”意義重大，這意味著引導行業協會會員企業與行業內其他經營者進行反壟斷合規管理成為反壟斷法賦予行業協會的新使命與新職責。通過行業協會倡導督促會員企業和相關經營者盡快建立完善的反壟斷合規管理機制，不僅符合讓經營者在公平競爭中發展壯大的市場規律，也是全球各反壟斷司法轄區的普遍實踐。對于反壟斷法的實施來說，行之有效的經營者內部合規體系能夠有效節約反壟斷執法資源，提高反壟斷執法效率，促進反壟斷法的高效實施。

相較于行業協會的合規管理引導，來自相關監管機構的合規管理引導更為重要。實際上，合規管理不僅是平臺企業的內部治理戰略，也是一國推進法律實施、減輕事后執法成本的重要舉措。執法機構應試圖事先增進平臺企業對法律規則的理解和承諾，而不是單純在違法行為發生后通過制裁來增強威懾。合規管理運作于平臺企業內部，融入于平臺企業的日常運營之中，全鏈條的合規滲透可以在源頭上遏制違法行為的滋生。而且，合規管理責任落實到平臺企業各個業務崗位使得行為具備可回溯性，監督的強化會削弱員工實施違法行為的動機。在此基礎上，由官方制定以告知企業如何才能有效遵守相關法律規范為要義的合規指引制度，換取企業足夠的合規承諾，已成為監管執法的重要補充和法律實施的新趨勢。

由官方制定合規指引，對于引導和幫助企業開展反壟斷合規管理顯得尤為重要。自2019年7月開始，浙江、上海等多地陸續發布了反壟斷合規指引文件，2020年9月國務院反壟斷委員會印發了首個中央層面的反壟斷合規文件即《經營者反壟斷合規指南》。同時，為了鼓勵企業培育公平競爭的合規文化，引導企業建立和加強境外反壟斷合規管理制度，增強企業境外經營反壟斷合規管理意識，提升境外經營反壟斷合規管理水平，防范境外反壟斷法律風險，保障企業持續健康發展，國家市場監督管理總局于2021年11月還發布了《企業境外反壟斷合規指引》。由于平臺企業尤其是那些超級平臺企業涉及的合規風險有其特殊性，因此，如果能夠進一步制定諸如“平臺企業反壟斷合規管理指引”等更具針對性的合規指引將會更有效地指引平臺企業避免合規風險。

基于合規管理同時具有推動法律實施、減輕事后執法成本的外在功能，給予平臺企業合規管理以外部激勵也就成為必要。其中，反壟斷合規評級制度就是一個值得借鑒的嘗試。相關經營者反壟斷合規指南或者指引只能幫助經營者進行合規建設而無法幫助執法機構或公眾認識經營者反壟斷合規管理的現狀，這使得經營者反壟斷合規管理的努力難以被執法機構認可，不能成為責任減免或調查中止的事實依據，合規的內生動力嚴重不足。面對這種合規對外效力受限的境況，韓國創設出了反壟斷合規評級制度，將經營者的反壟斷合規建設狀況交由第三方評級機構進行評級公示，以增加公眾及執法機構對企業合規建設的認可，激勵企業積極開展競爭合規。反壟斷合規評級制度使得壟斷行為在初現端倪時就會以低評級的形式向企業發出預警，敦促企業及時修正其經營行為。這種預警機制減輕了企業的預期違法成本，引導企業通過自我舉報爭取和解、寬大處理，避免企業因為發現過晚從而深陷違法的泥淖難以自拔，干脆選擇鋌而走險負隅頑抗。反壟斷合規評級制度實際上是對企業反壟斷合規管理的一種外在激勵，合規管理可能成為減輕處罰的一個依據。其他一些國家也有類似的激勵機制。例如，美國很多聯邦政府部門都會將減免處罰作為合規管理的激勵機制，包括以合規作為行政和解適用條件，把合規納入和解協議，將合規作為減輕行政甚至刑事責任的依據；英國競爭執法機構對于實施了競爭合規的違法企業通常會采取一種隱性激勵模式，即在不公開披露企業實際責任的情況下，對罰款實行百分比降低。［2０］

注釋：

（1）作為最新的政策導向，2023年7月12日李強總理主持召開平臺企業座談會，聽取對更好促進平臺經濟規范健康持續發展的意見建議。李強強調，各級政府要著力營造公平競爭的市場環境，完善投資準入、新技術新業務安全評估等政策，健全透明、可預期的常態化監管制度，降低企業合規經營成本，促進行業良性發展。參見《李強主持召開平臺企業座談會》，《光明日報》2023年7月13日第3版。

（２）《中國人民銀行法》第３條：“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長。”

（３）參見OECD，“Evaluation of Competition Enforcement and Advocacy Activities：The Results of an OECD Survey”，December 2012，DAF/COMP/WP2（2012）7/REV1.

（４）目前已有學者開始從事這方面的實證研究，雖然不能代替正式的執法效果評估，但可以作為一種參考。參見潘寧、陳浩邦：《創新視角下的反壟斷執法改進——基于反壟斷處罰決定書與公司專利及財務數據的實證分析》，《交大法學》２０２３年第４期。

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