突發公共衛生事件中行政規范性文件的備案審查制度研究

趙碩民 馬英蓮 王松

[摘 要]突發公共衛生事件對于行政規范性文件的影響巨大，當下我國各地人大、政府都制定行政規范性文件，以此規制一些健康防控的緊迫問題，相對于其他行政立法，它具有快速追蹤、針對性強和糾錯及時等特點。然而，這種突發公共衛生事件應對也導致行政規范性文件存在不少問題，如制定主體及行政萬能、不符合法定程序、剝奪權利強加義務、制裁種類濫設等。為更好地做好突發公共衛生事件的法治建設，助力健康發展，尚需建立健全公共衛生事件中行政規范性文件的備案審查機制。

[關鍵詞]突發公共衛生事件；行政規范性文件；備案審查制度

黨的十八大以來，黨中央針對憲法監督和備案審查制度發布了一攬子重大決策部署。中共十九屆四中全會明確“加強行政規范性文件備案審查工作是完善憲法監督制度的基礎和重要著力點，要建立各系統之間的行政規范性文件備案審查銜接聯動機制，實現‘有件必備、有備必審、有錯必糾。”從制度開發、功效挖掘、使命職責角度來看，憲法和法律所賦予各級人大及其常委會的備案審查職能起到了重要的監督作用[1]，是突發公共衛生事件中對于規范政府權力、確保防疫效果、保障人民權益的中堅力量。

實踐中行政規范性文件的優勢在于：及時跟進，補充法治；個別應對，具體分析；針對專項，分類解決；有效糾錯，秩序維護。然而，防控期間各級地方政府制定的行政規范性文件，很多的名稱、調控范圍等出現相同或相似的趨勢，且數量呈井噴式、膨脹化增加；很多制定主體從緊急狀態的角度出發，精簡程序，從制定到發行速度之快，前所未見，并且在程序規則的遵守上打了較大的折扣；應對公共衛生防控中的行政規范性文件的內容涉及面相當廣，其中相當一部分所涉新領域尚屬首次，包括文件名稱、規制的權利和義務，甚至是更大的賦權給行政執法部門；制定主體資格呈現多元化和復雜性，不僅多個主體都有制定資格，往往還涉及多部門聯合、黨政聯合等。基于此，應當從行政規范性文件的數量可控、程序正義、權利克減的限度、限制主體的要求等角度，加強突發公共衛生事件中行政規范性文件的備案審查制度建設。

一、防疫行政規范性文件的備案審查機制基礎概述

處理突發公共衛生事件是一項極其復雜的社會治理與政府治理工程，所以分析我國當前備案審查制度基礎性質的特點與能力，需從多方面、分層級完善防控目標下行政規范性文件備案審查制度。

（一）明晰備案審查所涉及的概念

關于行政規范性文件，指的是有關機關、團體制定出臺的對于突發公共衛生事件中的規范性文件。而在突發公共衛生事件中數量最多的、最易出現問題的便是此類非立法性文件。對于備案審查，“備案”意味著相關防控的行政規范性文件已被登記、存檔，即備份在案，以備審查。“審查”指的是特定國家機關對于報送備案的有關防控的行政規范性文件是否與憲法或法律相抵觸、不適當的情況，繼而進行核對審查并提出相關處理意見[2]。明晰行政規范性文件的備案審查的概念，有利于更好地利用此手段為常態化公共衛生防控服務。

（二）“把脈”備案審查歷史沿革及依據

我國的備案審查大體經過了四個階段：孕育階段，“五四憲法”擎筑了憲法監督的根基，但受“七五憲法”影響較大，“七八憲法”保留了部分之前的規定；初建階段，1979年頒布的《地方組織法》第一次對地方性法規制定和備案進行規定，為“八二憲法”奠定了重要基礎，經1982年、1986年、1995年三次修改，建立規范性文件備案審查制度的基礎；確立階段，2000年《立法法》第五章專章確立了具體的原則和程序，2006年８月監督法補充和完善；完善階段，2015年修訂《立法法》，同時進一步完善行政規范性文件的立法制度和備案審查制度。對于突發公共衛生事件中需要備案審查的立法性文件，可以參照《憲法》和相關法律履行相關備案審查工作流程并且其還賦予審查主體對突發公共衛生事件中行政規范性文件的法定撤銷權[3]。

（三）厘清備案審查的糾錯機制

突發公共衛生事件中行政規范性文件備案審查的糾錯機制，是審查主體在對報備的關于公共衛生防控的行政規范性文件審查之后，針對不合法、不適當的文件或條款，依程序予以撤銷或宣布無效的糾錯機制。其具體表現為：一是兩主體溝通協商，由審查主體提出意見；二是審查機關書面回復審查研究意見，并向制定主體建議自行糾錯；三是宣布停止或部分停止行政規范性文件的執行；四是由備案審查主體直接宣布無效或者撤銷。以上四種審查工作程序對于突發公共衛生事件中行政規范性文件的規制是相互影響、效力依次遞增的。

（四）“深挖”備案審查糾正的溯及力

在公共衛生防控中，行政規范性文件因為不適當而被撤銷后，以其作為執法依據的具體行政行為溯及力是值得深思的。應對公共衛生防控期間幾種特殊情況加以分級規制：一是審查主體在溯及之前應考慮是否追溯更利于保護行政相對人的權益[4]；二是經審查主體認定為撤銷或改變的，其效力應當追溯到事件發生之前以保障行政程序效力；三是如果該行政行為沒有結束或正在進行時，那么審查主體在做出撤銷決定時應審慎對待原文件糾正以后的溯及力問題；四是法院依職權可向本級人大及其常委會或當地政府的相關備案審查部門發出審查的司法建議。

二、構建防疫行政規范性文件的備案審查機制

2003年“非典”之后，我國在突發公共衛生事件的處理應對中積累了一些有益經驗，但是對于來勢洶洶且持續較久的情況，其中很多涉及新領域、新模塊，因此，對其的備案審查制度也應重新分析并加以完善。

（一）行政規范性文件備案審查內容

針對突發公共衛生事件中行政規范性文件的審查客體，應從所涉實體內容是否有瑕疵或錯誤、制定條件是否成熟或完備，以及制定所涉行政主體是否已協商三點入手：一是從應對有效性的審查，審查主體應從對公共衛生防控的有效性進行審查；二是從限縮防控權力濫用的審查，審查制定主體的法定職權范圍內是否有違法越權的行為；三是從限縮弱化公民權利并附加義務的審查，需要注意把握尺度；四是從違規制定應對非常規條款的審查，不能過度獎懲；五是從契合應對上位法精神的審查，制定、審查主體都應將落腳點和處理點放在領會上位法精神[5]。

（二）行政規范性文件備案審查原則

近年來，國務院印發了一些指導性規范，為遵循的公共衛生防控期間行政規范性文件的審查原則指明了方向。一是及時主動原則，由于緊急狀態下的法律和法規賦予行政主體的權力，常常會精簡制定程序和規范。審查主體也應及時主動地介入審查。二是分類分級原則，應遵循一事一審和一例一審，分別找到其對應的行政主體制定與實施的行政事項分級別管控。三是簡化程序原則，遵循傳統就會失去防控的最佳時機，要提高效率就要精簡請示審批程序。四是糾正糾錯原則，以前的行政規范性文件可能是錯誤的，就要及時糾正、改變或撤銷。

（三）行政規范性文件備案審查標準

在突發公共衛生事件中，應從時間上具體可分為事前、事中、事后三個節點對行政規范性文件進行審查，而在標準上也應分為三個標準。一是合憲性審查，雖說在實踐中極少可能會使用到，但對于保證憲法的權威和最高法律效力以及補充完善突發公共衛生事件中相關制度至關重要；二是合法性審查，是否違反法律依據、超越法定權限、違法變通或改變上位法、違背法定程序等；三是合理性審查，針對公共衛生防控的行政規范性文件可能不違憲，也可能說不上是違法，但受其影響極有可能存在顯著不合理、不適當的規定，或者違背科學立法的原則。

（四）行政規范性文件備案審查方式

在突發公共衛生事件中，對于行政規范性文件的審查應遵循“被動審查”與主動審查相結合的審查方式。具體可分為三類：一是申請進行的審查，相關行政相對人和團體可根據自身利益書面要求或建議審查主體審查；二是依據法定職權審查，有關的專委會和常委會等審查工作機構對公共衛生防控期間的行政規范性文件主動開展審查；三是突出專項領域審查，即在突發公共衛生事件中社會大眾普遍關注的重大決策、重點領域、重點環節、重點問題的規范性文件進行的審查。

三、創新公共衛生防控行政規范性文件備案審查的工作方法

突發公共衛生事件屬于不特定因素，如果依舊“循規蹈矩”未免不太“合時宜”，所以對于行政規范性文件的備案審查應當創新工作準則。

（一）完善報審制度，推進備審分離

為有效防范行政規范性文件“被漏報”“被漏審”，要形成和完善突發公共衛生事件中行政規范性文件材料報審制度、同時抄送制度、上下級互通匯報制度、同級橫向聯動機制、分級審核監督制度、民眾信訪舉報制度等。針對審查能力建設的“能力不足”“人員短缺”等問題，應推進“備案”與“審查”分離，對涉及社會穩定、人民切身利益、重點關注問題等進行分級分類管控，“篩選”出其中應當主動審查的部分進行有重點的專項審查。實現公共衛生防控期間“有件必備”與“有備必審”。

（二）明確審查標準，統一制度規范

對突發公共衛生事件中的文件審查應當秉持因地制宜的原則以防不適當、不合理的情況發生，針對不同問題明確審查等級和標準，以此與合法性審核制度相互銜接、照應。針對報備主體、備案審查與改變或撤銷等不同地方、不同級別有顯著區別的問題，應統一有關備案審查的制度規范，推進公共衛生防控期間上述法律法規和備案審查工作條例、程序等內部準則中關于權限、范圍、原則、權益等詳細規定的統一互聯，加快內部工作程序上升為法律規定，實現突發公共衛生事件中行政規范性文件備案審查工作的制度化、規范化。

（三）完善全面審查，適度下放審查權

突發公共衛生事件中對于行政規范性文件的監督很難產生良好的效果，要推動被動審查建議的方式和途徑、申請的時間、結果的告知、后續的救濟與補正等具體的程序的完善及明確的規定[6]。此外，還要盡可能有重點地進行全面審查，針對涉及普通群眾的正當權益的文件在審查時可以先對社會普遍關注問題分類別、分級別進行重點審查，然后待后續機制完善和人員充足時再對其進行全面審查。針對數量極其龐大、涉及面廣泛復雜的文件，應自上而下地適度下放審查權，對規范性文件的內涵與外延進行法律界定和內部分類，鼓勵各地因地制宜發揮自主能動性，積極探索具有本地特色的行政規范性文件備案審查機制。

（四）糾錯納入考核，司法輔助審查

行政規范性文件通常較大程度上限制憲法規定的公民權利，所以要突出糾錯改正和保護公民權益能力；應將撤銷的行政規范性文件數量、糾錯數量等指標納入審查部門工作人員的年終考核，提高其積極性。對于侵犯個人權利，往往涉及行政相對人到法院提起行政訴訟，各級法院應當充分發揮司法附帶審查制度的作用，利用法律審理個別案件和當事人確權的具體案件，對出臺的行政規范性文件進行附帶核對與審查，并將人民代表大會的制度優勢與司法機關的專業與功能優勢結合起來。

（五）建立反饋渠道，高科技助力數智化

將群眾對于審查工作以及行政規范性文件的認可度放在首位，建立社會力量對于行政規范性文件審查建議的反饋機制，充分發揮公民、企事業單位、社會團體等對于立法行為的外部監督作用。針對人工對照核查時間長、工作冗繁等問題，應運用大數據、云計算等最新智能技術，充分挖掘“條文比對”“文面核查”“關聯”以及“甄別”等線上功能，加強對備案審查各流程智能升級改造，采取線上備案、全面審查、及時糾錯、有效回復等方式推進科技融入備案審查全過程。

結束語

常態化公共衛生防控的背景下，全方位、全過程、全覆蓋的突發公共衛生事件備案審查制度要求，與現實有限的審查能力和資源不匹配等一些突出問題依然未能有效解決。出于制度設計與執行能力相統合的目的，應分離“備案”與“審查”工作流程，規范統合審查標準和依據，加快建設公共衛生防控期間中央決策、黨委領導、政府負責、地方補充的全流程、多角度、立體式行政規范性文件備案審查工作機制。誠然，實現突發公共衛生事件中行政規范性文件法治化并不能只依靠備案審查的外力作用，但在“黑天鵝”“灰犀牛”事件頻發的大環境下，在中央大力推行附帶審查和合法性審查的大前提下，行政規范性文件的備案審查制度應當充分發揮其特有的監督職能，推動多管齊下的防控措施常態化、有效性，合力打通突發公共衛生事件中行政執法的“最后一公里”。

參考文獻

[1]涂青林.推動和保障我省備案審查工作高質量發展——新修訂的《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》解讀[J].人民之聲，2021（12）：30-32.

[2]本書編寫組.《規范性文件備案審查制度理論與實務》[M].北京：中國民主法制出版社，2011：21.

[3]滕修福.非立法性規范性文件備案審查的法理依據及相關問題[N].人大研究，2017-09-1.

[4]董高群.規范性文件備案審查中的幾個理論和實踐問題[J].人大研究，2020（12）：6-11.

[5]江國華，易清清.行政規范性文件附帶審查的實證分析：以947份裁判文書為樣本[J].法治現代化研究，2019，3（5）：28-56.

[6]薛小蕙.地方行政規范性文件備案審查制度的文本分析[J].河南財經政法大學學報，2019，34（5）：22-31.

作者簡介：趙碩民（1996— ），男，漢族，遼寧大連人，青海民族大學，在讀碩士。

研究方向：行政法學。

馬英蓮（1994— ），女，回族，青海西寧人，青海民族大學，講師，碩士。

研究方向：行政法學。

王松（1998— ），女，漢族，山東濟寧人，青海民族大學，在讀碩士。

研究方向：古代文學。

基金項目：本文系青海省法學研究所2023年度科研基金資助項目的階段性成果、青海民族大學2022年度研究生創新項目《突發公共衛生事件中行政規范性文件的備案審查制度研究》（項目編號04M2022212）階段性成果、青海民族大學校級重點支持大學生創新創業訓練項目《數字化口腔“一站式”產品集成的企業模式構建和法治保障研究—以青海省為視角》（項目編號X202210748005）、《數字口腔“一站式”服務的集成構建與法律保障研究》（項目編號DCXM-2022-34）階段性成果。