我國行政審批制度改革的法律問題研究

羅彪 馬天

[摘 要]我國行政審批制度改革的法律問題一直以來都是較為復雜的研究領域。其中，容缺受理制度作為行政審批制度改革的一項重要措施，其法律問題也引起了學界的廣泛關注。首先是容缺受理制度的理論發展起步晚，法律性質不明確；其次是需要厘清容缺受理的標準和限制，監督和違法處理手段亦有所欠缺。容缺受理制度作為“放管服”改革深化的一項重要措施，需要在法律規范、行政管理、權益保障等方面進行探討和改進，以提高行政許可效率和公正性，為經濟社會發展提供更好的支撐。

[關鍵詞]容缺受理；行政許可；法律性質

一、容缺受理的歷史沿革

容缺受理制度是我國行政審批制度改革的一項重要舉措，其歷史沿革可以追溯到20世紀80年代初。具體如下：80年代初，在國家經濟改革的背景下，我國開始探索行政審批制度改革，逐步放寬行政審批權限，加快審批速度，縮短審批期限[1]。90年代初，在行政審批制度改革的推進過程中，我國提出了“容缺受理”的概念。這一概念首次出現在1992年發布的《中華人民共和國行政許可法》中，明確規定了容缺受理制度。2003年，我國發布了《行政許可法》的修訂版，明確規定了容缺受理制度，要求行政機關在接收不完整的申請材料時，應當要求申請人在規定期限內補正材料，并說明補正材料的內容和要求。2014年，我國發布了《中華人民共和國行政許可法實施條例》，明確規定了容缺受理制度的適用范圍、受理條件、申請人補正材料的期限和要求、補正材料的審核等內容，進一步完善了容缺受理制度。2019年，我國發布了《中華人民共和國行政許可法》的修訂版，明確規定了容缺受理制度的適用條件、材料補正的時間和要求、行政機關審核的內容等方面的具體規定。總之，容缺受理制度的歷史沿革經歷了近40年的發展歷程，在實踐中不斷推進和完善，逐步成為我國行政審批制度改革的重要組成部分。

容缺受理制度旨在減少行政審批過程中的繁瑣程序，提高審批效率。其核心在于“先容后審”，即對于申請材料不齊備或存在問題的申請人，審批機關可以先予以受理，并在規定時間內要求其補正申請材料，但不影響其申請的效力[2]。而行政許可作為政府管理中的一種強制措施，旨在保障公共利益和市場秩序。但在實際操作中，申請人提交的材料可能存在不完整、不規范等問題，這給行政機關的許可審批帶來了困難和障礙，同時也增加了申請人的負擔和成本。為了解決這些問題，上述制度便應運而生。這一制度可以在保證行政機關審批實質內容的前提下，為申請人提供更加便利和快捷的服務，避免因申請材料不全面導致許可程序無法啟動的情況，同時也避免了行政機關對申請人的不必要干擾，減少了申請人的時間和經濟成本，促進了公共利益的實現。另外，容缺受理制度也可以促進政府行政管理的創新和改進，鼓勵行政機關借鑒更好的經驗和做法，提高行政服務的質量和效率，以適應日益復雜和多元化的社會需求。

目前容缺受理制度已經在全國范圍內得到了廣泛的推廣和實施。下面是容缺受理制度在全國各地的具體運行境況：以北京市為例，2014年北京市出臺了《北京市行政審批容缺受理實施細則》。根據該細則，申請人在提交申請時，如材料不齊備，行政機關應當在3個工作日內通知申請人補正材料，同時受理申請。如申請人未在規定期限內補正材料，行政機關可以做出不予受理的決定。同時，北京市政府還出臺了一系列政策措施，加快推進容缺受理制度的落實，例如，成立了容缺受理工作協調小組，建立了容缺受理工作考核評價機制等。廣東省在2018年出臺了《廣東省行政審批容缺受理實施辦法》，明確規定申請人提交申請材料不齊備的，行政機關應當在3個工作日內告知申請人材料不齊備的具體內容，并要求申請人在規定時間內補正。如申請人未在規定期限內補正材料，行政機關可以不予受理[3]。廣東省政府還加大了容缺受理制度的宣傳力度，積極推廣該制度在各地的應用。由此可見，容缺受理制度作為行政審批制度改革的推進方向之一，對于推動中國經濟社會發展具有重要意義。改革的深化將促進政府職能轉變，優化政府服務，推動社會管理體制改革，提高政府效能，加強社會信用體系建設，深化“放管服”改革等，進一步推動市場化改革和現代化建設。

二、容缺受理的制度困境

（一）理論支撐不足

容缺受理制度雖然已經在全國各地廣泛推行，并由“容缺預審制”發展至今，但在學術界的研究成果相對較少。筆者認為，究其原因，一方面是制度具體鋪開落實時間較短，容缺受理是相對較新的制度，實施時間相對較短，涉及行政法律、政治學、公共管理等多個學科領域，需要從多個角度進行理論分析和探討，始終未能形成一套完整的理論體系。另一方面是實踐案例不足，容缺受理制度的實踐案例相對較少，缺乏典型案例的研究和分析。實際情況下行政相對人與行政機關的矛盾也較為緩和，更多是部分次要材料的紕誤或缺失，且延期補充獲得了行政相對人的承諾，遠不及行政強制及行政處罰等措施般緊張和對立，因此，少有學者深入探討該制度的運行機制和問題。容缺受理制度的研究難度較大，需要涉及多個層面的問題，如行政權力的制約、行政審批的流程優化、政府部門的管理能力等。容缺辦理、超時默認等制度更是于法無據，甚至存在與《行政許可法》抵觸之嫌疑[4]。

（二）法律性質不明晰

首先筆者認為需要探討其是否屬于行政機關的權利行為、服務行為或程序行為，權衡好公民權利、行政效率和程序正義等多個方面的因素，以便明確行政機關的職責和法律責任，實現公民權利的充分保障和行政效率的有效提升。關于其行為性質，學者們有不同的看法，主要有以下幾種說法：

1.權利行為說：認為容缺受理屬于行政機關的權利行為。行政機關在接受申請時，并沒有對申請人的權利產生影響，而只是在申請人補齊材料后再行處理申請。

2.服務行為說：認為容缺受理屬于行政機關的服務行為。行政機關接受不完整的申請材料，并提供給申請人一定補齊材料的時間，符合服務行為的性質。在法律層面未啟動相關行政許可程序，僅為一次性告知補正材料并現行審查的做法，且作為前置措施或非獨立行為未發生法律效力，行政行為的司法審查也不能對其進行。

3.程序行為說：認為容缺受理屬于行政機關的程序行為，容缺受理制度是程序行為原則的具體體現之一，即在申請過程中應當盡量避免因程序錯誤而導致申請人喪失權利。行政機關接受不完整的申請材料，要求申請人在一定時間內補齊材料，并依法進行審批，符合程序行為的性質，依照《行政許可法》的相關規定，啟動行政許可審查程序[5]。具體而言就是行政主體根據情況需要附加生效的行政行為，即附款行政行為。

不同的行為性質會對法律責任、行政機關的職責等方面產生影響。此外，程序主義者認為，行政機關應當按照法律規定的要求來受理申請。只有當申請材料齊備、符合要求時，行政機關才能受理申請，否則就應當拒絕受理。而實體主義者則認為，容缺受理制度更多是為了保障公民的權利，讓他們能夠依法行使自己的權利。在這種情況下，如果申請人的材料不完備或不符合要求，但是申請人已經表明了其行使權利的意愿，行政機關應當允許其補充材料并進行受理。非常規說則認為，容缺受理制度應當視為一種特殊情況下的權利行為。在這種情況下，行政機關的受理不是基于申請材料齊備和符合要求的條件下，而是基于申請人的權利行使需求。

因此，對于容缺受理的行為性質，需要進行進一步研究和探討。筆者更贊成第三種學說，在正當性方面與我國的失信聯合懲戒制度、守信聯合激勵制度等改革亦有著某種關聯。容缺受理制度作為維護公平原則和體現實質審查原則的一種方式，能夠使申請人在一定范圍內修正其申請材料，即對于申請材料的缺憾不應成為否決其申請的唯一標準，換言之，重視其實質內容，保障其合法權益。最終實現治理的效能，即：為了維護法律體系的穩定和良性運行，必須在適當的情況下給予申請人合理的容錯機制。總之，容缺受理制度是為了保障申請人的合法權益而設立的一種制度，在申請文件存在缺陷或不完善時，申請人可以在規定期限內申請容許缺陷的處理，而不被視為放棄申請權利的制度。

（三）監督管理和違法行為處理手段欠缺

在監督管理層面，容缺受理制度允許行政機關接受不完整申請材料的同時，缺少如何明確容缺受理的標準和限制，以期防止行政機關的裁量權過大，阻滯行政審批制度改革程序的完善[6]。其次是在材料補正的期限和要求方面未明確，可能會導致申請人因補正材料不及時而受到不必要的損失。再者就是行政機關在容缺受理制度下接受不完整的申請材料時，未明確規定應在審核過程中嚴格審查，甚或出現重大失誤或違法行為，同時還需要建立相應的責任追究機制。相對而言，容缺受理制度對申請人的合法權益亦提出了要求，應加強對申請人的知情權、參與權、申訴權等方面的保障。容缺受理制度的實施缺乏加強監督管理，亟待建立相應的違法行為處理機制，加強對行政機關的違法行為的追究和懲處。

三、容缺受理制度的完善路徑

（一）完善法律法規，嚴格執行標準

容缺受理制度適用的范圍主要是在特定條件下，例如，案件的性質、法律適用的問題等。如果案件的性質或法律適用不明確，容缺受理制度可能不適用。通過修改現有法律法規或制定新的法律法規，明確容缺受理制度的適用范圍、程序和條件，確保制度的合法性和合規性。對于涉及公共安全、國家安全等重要領域的行政許可事項，不宜采用容缺受理制度。即容缺受理制度的適用原則上不能影響法律的適用，即如果法律規定了訴訟材料的必要要素，容缺受理制度不能繞開這些要求。明確容缺受理標準和期限，制定詳細的審批流程和審核要求，例如明確申請人補齊材料的時間、數量、質量等要求，確保制度執行的嚴密性和有效性，避免容缺受理制度遭到濫用。例如，設立容缺服務失信人，按照行政相對人承諾“逾期20日以內”“逾期20日以上”進行差異化處理對待[7]。此外，還應將容缺受理制度與其他相關制度（如社會保障、教育、就業等）相結合，形成一套完整的社會保障體系。

（二）創設申請人權益保障機制，加強政策宣傳與教育

應構建申請人的權益保障機制，其中包括明確申請人的知情權、參與權和申訴權等，以確保申請人的合法權益得到保障。尤其是在保護知識產權申請人的權益方面，容缺受理制度應當在一定程度上保護知識產權申請人的權益，例如，縮短知識產權審查周期，使得他們有更多時間來準備并提交必要的文件或信息，避免了不必要的反復溝通和審查，尤其是因疏忽或其他原因而錯失知識產權保護的機會。進而提高了知識產權審查的效率，最終促使技術開發人員和相關企業能夠更快地獲得知識產權保護，從而促進創新和技術發展。

與此同時，應當提高公眾對容缺受理制度的認識和理解，讓更多的人了解并支持這一制度，降低社會對其的誤解和抵觸情緒。另外，可以設立渠道，收集公眾對容缺受理制度的意見和建議，不斷完善和優化制度，使其更符合社會需求。加強對相關工作人員的培訓和教育，提高其業務水平和職業素養，確保容缺受理工作的質量。例如，通過“一窗通辦、集成服務”，謀求整體政府的改革，進一步豐富行政許可的受理等制度實踐[8]。

（三）建立監督與反饋機制，加強信息化建設

設立獨立的監管部門，對容缺受理過程進行監督和檢查，并建立相應的責任追究機制，對濫用容缺受理制度的行政機關和人員進行懲處，以期確保制度的公正性和透明性。特別是要求申請人誠信自律，雖然容缺受理制度有助于保護知識產權申請人的權益，但是申請人在使用容缺受理制度時亦要誠信自律，確保所提供的文件或信息符合法律法規的要求，否則可能會被視為惡意申請或者違反誠實信用原則。充分利用信息化手段，提高容缺受理的便捷性和效率，特別是行政機關的信息處理能力，減少審批過程中的時間成本和經濟成本，同時也方便申請人進行材料補齊和查詢進度等操作。經由上述各類途徑和方法，逐步完善容缺受理制度，使其在實現社會公平和保障弱勢群體權益方面發揮更大的效用。

結束語

言而總之，容缺受理制度在我國行政許可管理實踐中的應用不斷推進并發揮積極作用，但在法律方面仍存在一些問題和不足。為了完善容缺受理制度，需要在法律規范、行政管理、權益保障等多方面進行探討和改進，以提高行政許可的效率和公正性，為經濟社會發展提供更好的支撐。隨著社會的發展和進步，容缺受理制度還將繼續完善和優化。

參考文獻

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[7]黎濤.稅務容缺受理制度的成效及完善[J].稅收征納，2020（1）：14-15.

[8]駱梅英.優化營商環境的改革實踐與行政法理[J].行政法學研究，2020（5）：68-76.

作者簡介：羅彪（1998— ），男，漢族，江西南昌人，青海民族大學法學院，在讀碩士。

研究方向：行政法；

馬天（1987— ），男，回族，江蘇南京人，青海民族大學法學院，博士，講師。

研究方向：行政法。

基金項目：本文系“青海省法學所2023年度科研基金資助項目的階段性成果”；青海民族大學研究生創新項目，項目全稱：行政許可容缺受理制度法治化研究（項目編號：04M2022215）。