集體林權制度改革進程、效應與演化：2002—2022 年

劉 璨 張 寒

黨的二十大報告明確提出要“深化集體林權制度改革”。林草興則生態興，生態興則文明興。在國家生態文明建設和經濟社會可持續發展中，森林具有基礎性和戰略性地位；在實現碳達峰碳中和目標中，森林發揮著決定性作用。目前，我國集體林地面積占全國林地面積的60%左右，第九次全國森林資源清查（2014—2018）的集體有林地面積、活立木蓄積量、林分面積和林分蓄積量分別比第六次全國森林資源清查（1999—2003）的相關指標增長了46.46%、82.08%、42.96%和89.73%，林地生產力提高了37.90%，實現了面積、蓄積和林地生產力等的多維度增長［1］，但集體林地生產力低于國有林地生產力、集體林對農民收入貢獻低等難題亟須破解。1981 年以來，我國多次啟動集體林權制度改革和市場化改革，試圖破解集體林經營管理的困局，雖然取得了一些重要進展，但是上述難題依舊存在，因而需要繼續深化改革加以破解。在此，梳理2002—2022 年我國新集體林權制度改革進程，更為深刻、準確地認識和理解我國新集體林權制度改革環境條件和機理機制，以及推進集體林權制度演化和效應動態變化的動因和因素，為深化新時代集體林權制度改革提供鏡鑒。

學術界采用不同理論與方法對集體林權制度改革開展了一些頗具學術和政策價值的研究［2-5］。已有研究采用動態博弈［6］、分權演化博弈、情景相容［7-8］等方法；一些研究從宏觀經濟波動［9］和國家階段性宏觀發展戰略［10］等視角研究了集體林權制度改革。柯水發、紀元和黃雷研究了2002—2022 年集體林權制度改革演進歷程、驅動因素與融合趨勢［11］，但沒有構建出很好的理論分析框架，且實證分析有待進一步強化。已有研究為本文的研究提供了良好借鑒與基礎，但已有研究仍有可改進的學術空間，尚未充分考慮到政府政策制度設計在集體林權制度改革中所發揮的作用［12］，忽視了集體林生產要素和產出市場等環境條件變化對集體林權制度改革的影響，也未充分剖析集體林權制度改革與政策制度和市場等環境因素之間的協同性。本文擬強化政策制度和市場等環境條件對新集體林權制度改革的影響研究，回答20 年來良好的新集體林權制度改革設計為什么沒有發揮預期效應以及為什么要持續不斷進行集體林權制度改革。

一、理論分析框架的構建

相對而言，學術界關于產權制度對經濟增長和生態保護影響的認識與理解是比較清楚的［13］，但為什么和如何實現產權制度變遷尚缺乏學術共識，亟須深化規范實證研究。集體林權制度改革是一套嵌入既定社會規則和慣例的持久的系統，并建立了社會互動［14］，不同制度間相互依賴和互動［15］，構成不可分割的系統。集體林權制度改革需要相應的支撐性制度與既有制度和技術匹配，也需制度維持成本與經濟發展相協調等［16］。Ostrom 等［13］提出的制度分析與發展（IAD）和社會—生態系統分析（SES）等研究框架均將環境因素視為產權制度變遷的重要變量。

制度變遷是功能性、權力、學習和同構的混合物。偏好、技術、要素價格等的變化會改變既定集體林權制度的效率，促進集體林權制度變遷［17］。Knight［18］批評效率產權制度變遷理論忽視了權力的重要性①權力不僅包括強制和限制性權力，而且包括經濟、制度和文化等帶來的權力（Lukes, 1974）。。政治制度對制度變遷是至關重要的。Williamson 分析了國家在產權制度變遷中的作用，Knight 把產權制度變遷視為政治過程。因資源稀缺，權利持有人和規則制定者均希望獲得產權；政府有自身的集體林權制度變遷目標，可按照自己的意圖，重新界定集體林權制度，政府決定集體林權制度變遷時機與方向。在集體林權制度改革試點的基礎上，通過判斷試點進展和社會、政治等多維度學習［19-20］，中央和地方政府精心設計產權制度變遷方向和思路。 同時，政府利用行政權力制定政策制度，干預集體森林資源培育、產業發展和市場等活動②目前政府干預包括劃定生態公益林和商品林的分類經營、天然林商業性禁伐、造林和中幼林撫育補貼、森林保險補貼、將林木所有權和林地使用權設定為抵押物開展林權抵押貸款、政府直接投入等。，改變集體林經營主體的成本或收益，增加了集體林權制度變遷的可能性，因此，把政府納入分析框架，可有效解釋效率視角無法解釋的制度變遷。Acemoglu & Robinson提出了“政治制度→經濟制度→經濟績效和資源分布→下一期政治制度”的理論分析框架。借鑒此制度變遷思路，可以把Acemoglu&Robinson 提出的模型調整為政府的政策制度→集體林權制度改革→集體林權制度改革的績效→下一期政府的政策制度等理論分析框架。

2002—2022 年，市場機制對集體林經營主體資源配置決策的影響日益加深，集體林經營主體對市場和政策制度作出了適應性反應。在其他條件保持不變的情況下，市場對集體林權制度改革的影響表征為自發性和特定時空的演化過程。市場制度的變化，改變了特定集體林權制度條件下經營主體的利潤空間，集體林經營主體會作出一些自發適應性反應；集體林經營主體亦會對政府的政策制度調整作出自發適應性反應。

市場制度和非市場制度之間互動演化，政府精心設計的集體林權制度和集體林經營主體的自發適應性反應形成互動。如果集體林權制度與政府的政策制度、市場制度能夠協同演化，就可形成一個新均衡點；否則會出現非均衡狀態，增加集體林權制度變遷的可能性。政府精心設計的集體林權制度并非靜態構想，而是具有動態性。制度設計和制度自發適應形成互動，使政府精心設計的集體林權制度發生變遷，形成一系列漸變均衡；漸變均衡的循環累積可能引致間歇均衡，集體林權制度改革能否納入各級政府議事日程受制于問題、政策和政治等源流的影響，關鍵節點的政府選擇影響最終結果的可能性大增［21］，即實現跳躍與停滯交互的過程［22］。政府精心設計的集體林權制度改革時機選擇是至關重要的，而自發性集體林權制度研究的時機依賴性不強［23］。我國集體林權制度改革由政府有意識的制度設計和自發演化路徑共同作用，旨在適應集體林區發展的需要。政府對集體林權制度既有承諾的問題，又有適應性的問題。政府履行承諾，則意味著保持集體林權不變；如果集體林權制度安排彈性不足且難以適應政府政策制度和市場等環境條件的動態變化，適應性就會成為政府的精心設計選擇，但頻繁的集體林權制度改革難以給集體林經營主體形成穩定的林權制度預期。

分析集體林權制度改革須將新制度經濟學一般性原理和中國國情有機結合起來，經濟學通用原則是研究集體林權制度改革的切入點，集體林權制度改革研究需要結合國情林情特征［24］。2002 年的各地初始歷史條件和集體林狀況等決定了新集體林權制度改革的啟動時機和改革內容。中央政府精心設計了新集體林權制度改革政策制度，各級地方政府結合當地的初始歷史條件和森林資源狀況推動集體林權制度改革，使新集體林權制度改革出現了多種模式。

在上述理論分析框架的基礎上，本文的研究假說可表述為：新集體林權制度改革與政府精心設計的政策制度和市場制度等能否協同演化是其動因，一旦不能協同演化的循環累積超過閾值，就會出現集體林權制度改革；政府精心設計的集體林權制度最終決定集體林權制度改革內容、時機和方向，輔以集體林權制度自發適應性演化；集體林權制度改革呈現的多樣性與時空條件、環境條件密切相關。

二、2002—2022 年新集體林權制度改革歷程

20 世紀80 年代初期，集體林區開展了以林業“三定”（穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制）為主要內容的集體林權制度改革。因林業“三定”后期南方集體林區出現亂砍濫伐現象，1987 年中央政府決定終止林業“三定”工作和林業市場化進程，政府部門希冀復歸集體經營。20 世紀90 年代后，安徽、遼寧、福建、江西、廣東等集體林區陸續完善了林業生產責任制，鼓勵發展林業股份合作制、集體林場、大戶、專業戶等多種適度規模經濟。

2001 年，全國開展新版林權證換證試點工作；福建省林業廳確定武平縣為試點縣之一，換發林權證并未從根本上解決集體林權制度問題。福建省武平縣拉開了我國新集體林權制度改革的序幕。根據新集體林權制度改革特點，可將改革劃分為兩個階段，即2002—2011 年和2012—2022 年。前一個階段以強調明晰集體林權和分林到戶為主要特征；后一個階段以集體林地“三權分置”和發展林業新型經營主體為主要特征，強調實現適度規模經營。前后兩個階段實現了從強調小規模家庭承包經營向追求適度規模經營的轉變，形成了集體林權從分到合的改革邏輯。前一個階段明晰集體林權為后一個階段的“三權分置”和發展新型林業經營主體提供了產權明晰的基礎，后一個階段的集體林權制度改革是前一個階段家庭承包經營的延續與拓展。

（一）2002—2011 年：明晰集體林權和分林到戶

社會主義新農村建設、農村稅費改革和深化市場化改革是前一個階段集體林權制度改革的宏觀背景。2002 年11 月，黨的十六大報告提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，首次提出“統籌城鄉發展”。2003 年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用。2004 年，黨的十六屆四中全會提出：“在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展”；同年，《中共中央 國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》發布，提出逐步降低直至取消農業稅使農民負擔大幅降低；2005 年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議審議決定，自2006 年1 月1 日起全面取消農業稅。2005 年召開的黨的十六屆五中全會首次把統籌城鄉發展和社會主義新農村建設結合起來。 黨的十七大報告提出，進一步強化統籌城鄉發展和社會主義新農村建設。這不僅有助于打破城鄉分割，而且強調從統籌城鄉發展的視角推進社會主義新農村建設，意圖破解新集體林權制度改革前長期困擾集體林區發展的林業稅費負擔重和木材一家進山收購引致的市場壟斷難題，為集體林經營主體提供林業經營的更大利潤空間。

《中國可持續發展林業戰略研究報告》使中央和地方政府更為清醒地認識到解決集體林區改革與發展面臨的挑戰和機遇，它提出了完善和改革集體林產權制度的政策建議，新集體林權制度改革成為中央的行動意向。2002年，福建省武平縣開展明晰集體林權和推行家庭承包經營的試點。2003 年，中共中央、國務院發布了《關于加快林業發展的決定》，探索新集體林權制度改革。2004 年修訂的《中華人民共和國憲法》把“以家庭承包為主的責任制”修改為“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，從而正式確立了雙層經營體制作為農村基本經營制度的法律地位。2008 年10月，黨的十七屆三中全會作出了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，進一步把雙層經營體制上升為“黨的農村政策的基石”。2010年10 月，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中強調：要在依法自愿有償和加強服務的基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營。2008 年，中共中央、國務院發布的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》吸收了福建省武平縣提出的“明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”的新集體林權制度改革思路，將其上升為中央推進新集體林權制度改革的主要思路。該文件明確要求：“用5 年左右的時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革、完善政策，健全服務、規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標”，將農戶確定為集體林地的承包經營主體，并明確集體林地承包期為70 年。該文件還規定：農村集體組織可保留少量林地。

2003 年，福建全省率先在全國啟動新集體林權制度改革，先開展試點，再全面鋪開。計劃用3 年的時間，福建全省基本完成集體林權制度改革任務，實現“山有其主、主有其權，權有其責、責有其利”的目標，新集體林權制度改革范圍主要為林木所有權和林地使用權尚未明晰的集體商品林和縣級政府規劃的宜林地。2004 年以來，江西、遼寧等省份陸續啟動新集體林權制度改革。2008 年以來，各地迅速出臺推進新集體林權制度改革的實施意見，在全國范圍內推行新集體林權制度改革。新集體林權制度改革更強調家庭承包經營，中央和地方政府對分林到戶率提出了具體要求，但各地采取的新集體林權制度改革措施不盡相同。福建省的一些地區采取了預期均山的方式將集體林分配到農戶，在新集體林權制度改革前，部分集體林地已租賃給農戶或其他經營主體且尚未到期，預期均山就是已租賃出去的林地到期后交給農戶經營管理。2006 年，針對林業“三定”后承包期（一般為20 年）陸續到期的實際情況，浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發了《關于切實做好延長山林承包期工作的通知》，對劃定的自留山，由農戶長期無償使用，保持長期不變；已承包到戶的責任山，繼續由原承包戶承包，承包期再延長50 年；對未滿法定承包期的責任山，原則上一并延長承包期至2055 年12 月31日。在集體林延包過程中，禁止按照林業“三定”時集體林清冊進行簡單轉抄以及把空白林權證交由村組隨意填寫的不負責任的做法。在集體林權延包中，浙江省加強了承包合同的管理，進一步規范合同的格式和條款，明確承包期限、合同雙方的權利義務、變更和解除條件、違約責任等內容。對于集體統管山林比例超過30%的縣（市、區）都要采取分股不分山、分利不分林為主的均股均利等方式，把集體林地經營權和林木所有權落實到本集體經濟組織成員。截至2010 年，浙江省均股均利的山林面積和承包到戶經營的山林面積分別占全省集體所有面積的12.92%和57.47%。浙江省還提出，承包期屆滿后，可以按照國家有關規定繼續承包。江西省新集體林權制度改革基本維持了林業“三定”時的林權格局，把原來由集體統一經營與國有林場聯營到期的部分商品林地轉為家庭承包經營。遼寧省基本延續了20 世紀90 年代進一步完善林業生產責任制的格局，采取按照人口分組聯戶承包經營集體林地，這一舉措可以避免出現集體林地細碎化的問題。根據國家林業局的統計，截至2012 年底，已確權集體林地面積1.78 億hm2、發放林權證面積1.74億hm2，包括自留山、責任山和聯戶承包在內的家庭承包經營面積占集體林地面積的比重為66.11%［25］。

在明晰權屬和加強服務的基礎上，中央和地方政府鼓勵集體林權適度流轉；加之政府部門對煤炭等資源性行業實行關停并轉、國家林業局等部門分別于2004 年和2006 年發布了《林業產業發展要點》和《林業產業發展綱要》，這兩個政策性文件要求木材企業營造滿足自需30%以上的原料林基地，2009—2012 年集體林權流轉年末存量分別為568.00 萬hm2、816.00 萬hm2、1 079.00 萬hm2、1 282.00 萬hm2，呈現明顯上升的態勢，集體林權流轉率分別為3.78%、5.43%、7.18%和8.52%。 集體林權流出方以村和村民小組為主，農戶流出集體林權所占比重較小；集體林權流入方以大型木材加工企業和從資源型產業退出的民營企業等為主。

（二）2012—2022 年：集體林地“三權分置”和發展林業新型經營主體

推行以家庭承包經營為主的新集體林權制度改革后，出現了農戶家庭承包經營林地面積小且細碎化的現象，成為制約集體林集約經營的重要因素之一；加之我國城鎮化進程的加快和易地扶貧搬遷模式的推行，出現了農戶不便不愿經營山林和偏遠山區山林疏于管理的現象，這使得集體林的經濟社會效益和生態效益難以充分發揮。在前一個階段激勵集體林權適度流轉的基礎上，后一個階段采取了更加富有激勵性的集體林權流轉政策，強調發展適度規模經營。

2013 年，習近平總書記在主持召開中央農村工作會議時提出集體土地所有權、承包權和經營權“三權分置”改革的重要論述；同年，黨的十八屆三中全會提出：培育新型經營主體，發展多種形式的規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型經營主體；黨的十九大報告強調，發展多種形式適度規模，培育新型經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業的有機銜接；2013—2022 年的中央“一號文件”將包括集體林地在內的農村集體土地“三權分置”和扶持培育新型林業經營主體作為政策重要內容；2018 年底修訂通過的《中華人民共和國農村土地承包法》以法律形式明確了“三權分置”。

2016 年，《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》要求：“逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置允許機制”和“引導集體林適度規模經營”；2016—2018 年，國家林業局或國家林業和草原局發布了《關于規范集體林權流轉市場運行的意見》《關于加快培育新型林業經營主體的指導意見》《關于進一步放活集體林經營權的意見》，這些政策性文件均強調集體林地“三權分置”和培育新型林業經營主體。2019 年新修訂頒布的《中華人民共和國森林法》對集體林地經營權流轉作出了明確法律規定。2020 年，國家林業和草原局與國家市場監督管理總局出臺了《關于印發集體林地承包合同和集體林權流轉合同示范文本的通知》，規范了集體林權流轉合同。一些地方政府利用數字技術，打造智慧林業數字化平臺和公共資源交易服務平臺，建立大數據分析系統與集體林權流轉網絡；一些地方政府林業主管部門對于集體林權流轉給予財政補助；一些地方政府創建集體林權流轉保險，保障流入方和流出方的權益。全國各地探索了農戶退出集體林地承包經營權的機制，逐步形成了流轉經營、返租倒包、大戶承包、股份合作經營、國鄉合作經營等多種新型集體林地林權實現形式①截至2021 年底，全國農戶退出集體林地承包經營權面積為7.26 萬hm2。。

1.培育新型林業經營主體與發展集體林混合所有制

這一階段，全國新型林業經營主體得到了長足發展，以第九次全國森林資源清查（2014—2018）的集體林地面積為基數進行匡算，2016—2021 年新型林業經營主體經營面積占集體林地面積的比重分別為18.25%、11.94%、11.87%、11.22%、9.70%和9.23%。林業大戶和家庭林場的數量與面積起伏波動較大；林業合作社和林業企業的數量呈現上升態勢，但這兩種形式的新型林業經營主體經營面積總體呈現下降態勢（見表1）②新型林業經營主體的相關國家統計數據始于2015 年。。由表1 可見，四種新型林業經營主體平均經營面積呈現下降趨勢，專業大戶、家庭林場、林業合作社和林業企業平均經營面積分別從2016年的54.58hm2、117.43hm2、182.78hm2和303.26hm2下降至2021 年的41.46hm2、69.84hm2、55.63hm2和82.75hm2，尤以林業企業平均經營規模下降最多。

2.探索縣級政府或國有企業為主導的集體林混合產權模式，促進金融與資本深化

在培育與發展新型林業經營主體的同時，各級地方政府探索了政府或國有企業主導的新型集體林混合產權改革，多主體參與集體林保護和利用，進一步強化森林資源經營與金融、資本等融合發展。新時代國鄉聯營呈現新特點：利用國家木材戰略儲備等政策性貸款、金融機構的商業貸款和社會（工商）資本建立基金，依托國有林場、國有企業或縣級政府融資平臺等主體構建融資平臺，采取租賃和股份合作制等多種集體林權流轉形式，把農戶承包經營或集體統一經營的細碎化的、失管的、低產低效林林地流轉至國有林場、國有企業或縣級政府搭建的集體林權流轉平臺，國有林場、國有企業自己經營或再流轉給其他經營主體經營管理，推動了一二三產業融合發展，提高了集體林地價值，進而實現了農戶和集體經濟組織的收益高于集體林權流轉前的收益，國有林場獲得集體林地流轉比較收益［26］，村集體經濟組織獲得相應收益，地方政府則獲得生態效益和國戶聯營的溢出效益。

目前，在實踐中主要有幾種典型模式。2018年，借鑒商業銀行“分散化輸入、集中式輸出”的模式，通過贖買、合作、租賃、托管等方式，福建省順昌縣的森林生態銀行鼓勵林農將細碎化的林地經營權集中流轉至森林生態銀行，實行集中收儲和規模經營［27］。森林生態銀行的功能定位為制度創新、生態修復與管理、產業融合發展、融資擔保和林權交易。采取“龍頭企業+基地”模式，建設各種林業基地，實現林業長期收益分期兌現、分散資源規模化開發，增加了村集體經濟組織和村民的收入。2021 年，浙江省慶元縣三家國有林場聯合成立了一家政府控股國有企業，作為“兩山銀行”的市場化運營主體，建立融資平臺，所成立的國有企業負責國有林業投融資、資產資本運作和合作經營等。采取股份制、分成、租賃和收儲等多種方式，成立國有企業開展集體林地流轉，開展新國鄉合作，轉換成為林地林木權屬清晰和能夠實現規模經濟的優質資產包。依托三家國有林場營造珍貴樹種基地、培育杉木大徑材基地、新建高效經濟林基地，通過線上線下公開交易，引入社會資本參與森林碳匯交易和林下經濟發展。

江西省資溪縣構建了森林資源收儲中心、價值評估中心、資產運營中心、金融服務中心和資產交易平臺等。借鑒商業銀行的經營理念，建立“兩山銀行”，資溪縣采取贖買、租賃、托管、股權合作、特許權經營等多種形式，將全縣細碎化的集體林資源進行收儲，實現集體林集約化和規模化經營，進而實現資源變資產、資產變資本。組建以國有林場為基礎的國有控股公司，資溪縣政府鼓勵民營企業及集體經濟組織以市場化的方式參與集體林收儲。所成立的國有控股公司集約經營、綜合開發，通過項目收益、抵押貸款、資本運作等方式產生現金流。通過集體林贖買、林權抵押、公益林補償質押、木竹產業鏈等貸款，金融機構為資溪縣“兩山”林業產業發展有限公司及其經營主體提供金融支持。

2003 年，福建省三明市開展了明晰集體林權到戶的改革，出現了林地細碎化和經營粗放等問題。此后陸續開展的資源變資產、資產變資本、農民變股東的集體林權金融化改革，面臨資源、資產、資本轉換機制堵點與“卡脖子”的問題。2019年以來，以國家儲備林基地建設為載體，福建省三明市開展以“合作經營、量化權益、市場交易、保底分紅”為主要內容的林票制度改革。對有林地，采取出讓經營和委托經營兩種模式；對采伐跡地，采取合資造林和林地入股兩種模式。國有或國有控股林業企業與集體林經營主體開展合作后，將共有林權份額化、價值化而制發具有收益權的憑證，即林票。與一般意義上的股票相比，林票可按權益類產品在交易所上市流通、可作為銀行貸款質押物，但不因林票流通之后份額變化而影響國有或國有控股林業企業的經營權，由此實現集體林的專業化、規模化和集約化經營，賦予林票交易、質押、兌現等權能。

2021 年，浙江省新昌縣組建了國有控股企業，作為“兩山銀行”市場化運作的主體，將集體林權流轉至行政村、鄉鎮、縣等股份合作社或國有控股公司。通過申請金融機構融資、縣國有控股企業注資、吸收實體與基金企業融資等，國有企業負責低產低效集體林權制度改革的融資和資產增值。經調查確權、評估管控、收儲整合等，提升集體林質量和實現增值，集體林地林木從生態資源轉化為生態資產；再經過股權合作、特許經營、委托運營、租賃、轉讓和自營等形式，集體林地林木生態資產轉化為生態資本，實現產業化經營。

3.經營權證和林權類不動產證登記進展緩慢

2013 年，浙江省龍泉市率先開展集體林地“三權分置”探索，為流入集體林權的經營者發放《林地經營權流轉證》。2014 年，浙江和江西等省選擇一些縣市區開展了經營權證試點工作，此后，逐步擴大試點范圍，目前集體林經營權證工作已覆蓋到我國主要集體林區，逐步對經營權證賦予多項功能。2016 年以來，浙江省杭州市臨安區發放林地經營權證148本；浙江省累計發放林地經營權證1 985本，涵蓋流轉林地面積超過57 萬hm2。

2014 年11 月，《不動產登記暫行條例》發布，自2015 年3 月1 日起施行；2016 年1 月1 日以原國土資源部令的形式公布了《不動產登記暫行條例實施細則》，自公布之日起施行。縣級林業部門的林權登記職責轉至同級自然資源管理部門，不再繼續發放林權證，新發或換發林權類不動產證。截至2022 年7 月底，山東省累計發放38 172本集體林不動產證；廣西壯族自治區在賓陽縣、平果市、扶綏縣成功開展集體林權類不動產登記；廣東省東源縣和英德市分別發放林權類不動產證5 本和569 本。總體而言，我國集體林經營權證和林權類不動產證登記發放數量較少。

三、2002—2022 年新集體林權制度改革效應分析

國家林業和草原局發展研究中心集體林研究團隊采用隨機分層抽樣方法，在全國17 個省份（包括山東、遼寧、河北、河南、江西、四川、陜西、北京、安徽、福建、湖南、重慶、廣西、廣東、浙江、云南、貴州）43 個縣市區選取了162 個鄉鎮、513 個行政村的8 855 個樣本農戶跟蹤調研；2018 年，采用隨機分層抽樣技術，在樣本農戶所選定的43 個縣市區選取351 個新型林業經營主體，開展跟蹤調研，設計較為詳盡的問卷等，對樣本農戶和新型林業經營主體的勞動力、資本、土地及其結構、收入和生活消費等進行較為詳盡的調研①由于樣本農戶數據和新型林業經營主體的數據采集滯后，后文使用樣本農戶數據和新型林業經營主體的數據截至2020 年；國家林業和草原局的集體林權制度改革統計數據截至2021 年，特此予以說明。。采用歷年農村消費價格指數，將樣本農戶和新型經營主體等的收益、資本投入和價格等所有價值量指標折算為1994 年的不變價。

（一）集體林確權符合預期，兩個階段林權改革特征明顯

根據樣本農戶的問卷調查，2002 年啟動新集體林權制度改革試點工作之時，集體林地家庭經營、集體統一經營和其他經營形式的林地面積比例分別為48.14%、41.81%和10.05%；新集體林權確權改革完成后（各樣本村的完成時間不盡相同），這三項集體林產權形式的林地面積比例分別為84.67%、12.06%和3.27%。 2002年、2011年、2012 年和2020 年樣本農戶戶均集體林地經營面積分別為13.83 畝、27.39 畝、30.02 畝和36.86 畝，顯然，實現了分林到戶的新集體林權制度改革目標。表1 顯示：新型林業經營主體的培育與發展亦取得了長足進展；國有林場、國有企業和政府主導的新型集體林混合產權制度改革探索取得了重要進展。

（二）農戶和新型林業經營主體生態林比重明顯上升，商品林比重下降

政府對集體林的經營管理目標從以木材等經濟利用為主轉向生態利用為主，長期目標在于實現經濟效益和生態效益最大化，農戶等經營主體經營集體林的目標則是實現利潤最大化，政府和集體林經營主體之間存在集體林經營管理與利用目標的沖突。2002 年、2011 年、2012 年和2020 年樣本農戶戶均生態公益林面積占其經營林地面積的比例分別為13.89%、27.27%、28.88%和51.67%。在前后兩個階段，農戶戶均集體林地經營面積分別增加了13.56 畝和9.47 畝；生態公益林面積分別增加了5.76 畝和12.28 畝。與全國生態公益林面積增長態勢基本吻合，第五次（1994—1998）、第七次（2004—2008）、第八次（2009—2013）和第九次（2014—2018）全國森林資源清查結果顯示：防護林面積和特用林面積之和占集體林地面積的比重分別為12.63%、38.89%、40.15%和43.10%①第六次（1999—2003）全國森林資源清查數據沒有獲得這樣的數據，故采用第五次全國森林資源清查數據替代。。國家每年給予生態公益林10 元/畝至15 元/畝不等的生態補償，生態補償標準明顯偏低，農戶因其林地轉為生態公益林而獲得的林業收入減少。

在2002 年推行新集體林權制度改革試點時，集體林經營主體獲得的林地以商品林為主，生態公益林的占比不高。在前一個階段，農戶戶均經營的生態公益林面積增加了5.76 畝，所占比重上升了13.38 個百分點；在后一個階段，農戶戶均經營的生態公益林面積增加了12.28 畝，所占比重上升了24.10 個百分點，2020 年的樣本農戶戶均商品林面積比2012 年減少了2.42 畝（見表2）。樣本農戶生態公益林面積的增加絕對或相對地縮減了可經營的林地規模，后一個階段政府的集體林生態經營傾向明顯地高于前一個階段。 同時，2011 年僅為2002 年的25.00%；2020年的戶均木材產量僅為2012 年的22.72%，為2002年戶均木材產量的7.14%。2011 年木材產量急劇下降從另一個側面印證為了生態保護與利用而犧牲了樣本農戶的經濟收益，表明政府的生態經營目標與農戶等集體林經營主體的經營目標不盡一致。

對新型林業經營主體的調查結果顯示：林業大戶、家庭林場、林業合作社和林業企業的生態公益林面積占經營林地面積的比重分別從2015年的16.72%、0.03%、13.71%和3.67%提高至2020年的54.85%、1.48%、38.31%和47.37%，生態公益林比重的增加絕對或相對地縮減了林業新型經營主體的林地可經營面積。若考慮到2014 年試點、2017 年正式啟動天然林停止商品性采伐以及地方政府劃定的生態公益林，則農戶和新型林業經營主體等的商品林地面積比重更低一些，甚至出現了一些新型林業經營主體因天然林停止商品性采伐或原有商品林劃為生態公益林而資產一夜清零甚至負債經營的現象，為此，需要建立森林生態保護救濟制度。集體林的政府部門經營目標與農戶、新型林業經營主體等的經營目標偏離，不僅會給農戶和新型林業經營主體等帶來即期和遠期經濟損失，而且會影響他們經營集體林的預期，這在一定程度上可以解釋他們流入集體林地林木的動力和激勵下降的現象。

（三）集體林區市場化改革與財政補貼直接影響到集體林經營主體的收益

2002 年新集體林權制度改革啟動以來，地方政府逐步放棄了木材一家進山收購制度，2003年后中央和地方政府陸續重啟1987 年終止的林業市場化進程，政府讓利給集體林經營主體，增加經營主體的收益空間。同時，2003 年，政府啟動了農村稅費改革，減輕農民稅費負擔；2006年，全面取消農業稅。2004 年，江西省啟動新集體林權制度改革試點；2005 年，該省減免林農等經營主體林業稅費7.52 億元，農民人均年增收23.50元（當年價）①參考江西省林業產權制度改革與農民增收專題統計調查報告2006 年版的調研報告。；2016 年，在集體林區取消征收育林基金。2009年以來，完成新集體林確權的行政區域啟動了造林和撫育、政策性森林保險等補貼，樣本農戶的林業凈補貼率從2002 年的-2.54%提高到2011 年的1.70%，完成了從需要繳納林業稅費向可獲得政府補貼的歷史性轉變；2020 年，樣本農戶的林業凈補貼率為7.56%（見表3）。政府為林農等集體林經營主體創造了新的利潤空間，從而強化了林農等經營主體經營集體林的激勵和動力。同時，賦予了集體林地使用權和林木所有權的貸款抵（質）押權，進一步賦能集體林權，提升了集體林地林木的間接價值。

表3 樣本農戶林業投入產出市場價格情況

（四）集體林經營主體的林業投入產出動態變動顯著

2002 年以來，我國市場化改革呈現加速態勢。從集體林生產要素市場價格來看，2011 年的家庭用工價格比2002 年上漲了1.79 倍；2020 年的家庭用工價格比2012 年上漲了35.40%，后一個階段樣本農戶的家庭用工價格上漲率比前一個階段明顯減緩，但依舊在高位運行（見表3）。與此形成鮮明對比的是，資本投入成本呈現下降態勢。樣本農戶自發適應性地采用資本投入替代勞動力投入，2011 年的林業資本投入/勞動力投入比2002 年增加了1.83 倍；2020 年的林業資本投入/勞動力投入比2012 年增加了2.49 倍，集體林經營資本深度加速。

在前一個階段，木材價格呈現上漲態勢，2011年木材價格比2002 年上漲了18.33%；后一個階段木材價格則呈現下降態勢，2020 年的木材價格比2012 年下降了31.51%②2023 年最新實地調研結果顯示，木材價格繼續呈現下降態勢。。即使在前一個階段的木材價格上漲階段，木材價格的上漲率也遠低于勞動力價格的上漲率（家庭用工價格），后一個階段則表現得更為明顯。2011 年的木材價格/家庭用工價格比2002 年下降了57.57%；2020 年的木材價格/家庭用工價格比2012 年下降了49.38%；2020 年的木材價格/家庭用工價格僅為2002 年的15.51%。

（五）集體林對農戶生計的貢獻明顯下降

2002 年啟動新集體林權制度改革之時，僅依靠林業維持生活和僅依靠農業維持生活的樣本農戶比重分別為11.84%和43.42%，2011 年這兩個比重分別為6.43%和23.69%。2002 年和2011 年樣本農戶的林業收入占總收入的比重分別為23.40%和13.83%；農業收入占總收入的比重分別為61.63%和42.42%。2012 年和2020 年樣本農戶的林業收入占總收入的比重分別為12.27%和8.85%；農業收入占總收入的比重分別為40.41%和35.51%（見表4）。2012 年僅依靠林業、以土地為基礎收入能夠維持生計的樣本農戶比重分別為5.42%和22.30%，到2020 年則分別為3.46%和18.01%。可見，集體林對農戶生計的貢獻呈現明顯下降態勢，尤其是在后一階段。

表4 樣本農戶產出情況

四、2002—2022 年新集體林權制度改革的演化

在分析2002—2022 年新集體林權制度改革進程與效應的基礎上，利用前文提出的理論分析框架，對2002—2022 年集體林權制度改革的演化進行分析，以探尋集體林權制度改革過程中的政府、市場、集體林經營主體等的互動邏輯。

（一）2002—2011 年新集體林權制度的變遷

在新集體林權制度改革之初，集體林在維持農戶生計中占據重要地位，農戶等集體林經營主體對新集體林權制度改革較為關注。通過推進林業市場化改革和減免稅費等，政府釋放出集體林經營潛在利潤空間，加之木材市場價格呈現明顯上升勢頭，亦為集體林經營管理創造了新的潛在利潤空間。

2002 年勞動力價格較低，城鎮化進程較為緩慢，全國城鎮化率僅為39.09%，城鄉二元結構比較明顯，城鄉生產要素流動尚存在較大障礙。在外部環境條件發生重大變化的前提下，2002年福建省武平縣等之前未實行家庭經營的地區，一些林農和村自發地引入家庭經營。2003 年，《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》明確了新集體林權制度改革的策略和路徑，中央政府決定啟動新集體林權制度改革。在總結福建（尤其是武平縣）、江西、遼寧等地新集體林權制度改革試點經驗的基礎上，于2008 年發布《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，進一步明晰了新集體林權制度改革方案，在全國范圍內推行以家庭經營為主導的新集體林權制度改革。集體林經營主體對新集體林權制度改革表現出較大的參與熱情，農戶等主體自發演化的產權制度變遷與政府精心設計的產權制度實現了耦合，順利推進了新集體林權制度演化。

2002—2011 年，環境條件發生重大變化。我國城鎮化呈現加速態勢，城鎮化率逐步提高至2011 年的51.27%，2007 年的樣本農戶非農收入首次超過以土地為基礎的收入，2003 年的樣本農戶非農勞動力投入首次超過以土地為基礎的生產活動的勞動力投入。2002—2007 年木材價格/家庭用工價格維持在30%以上，此后急劇下降，2011年下降至18.71%。雖然政府出臺了多項林業補貼政策，但凈補貼率的提高難以彌補勞動力成本的上漲對樣本農戶收入帶來的沖擊，加之政府部門不斷擴大生態公益林的規模，以及集體林家庭經營固有的細碎化和非專業化經營等特征，農戶等經營主體往往選擇減少林業勞動力投入，樣本農戶的林業勞動力投入從2003 年的184.78元/人天增長到2006 年的223.71 元/人天，2006年以后樣本農戶的林業勞動力投入呈現持續下降態勢。政府部門認為集體林權制度績效不理想，地方政府對家庭經營為主的集體林權制度進行邊際性改革和出臺更多的集體林補貼政策，鼓勵農戶和村集體將統一經營的林地流轉出來，發展多種形式的適度規模經營，但當時考慮到農戶生計對集體林的依賴程度較高，尤其是低收入群體，一些集體森林資源豐富的縣級政府甚至對林農流轉進行了適度限制，試圖彌補以家庭經營為主的集體林權制度與市場、政府政策制度等環境條件的差距，也就是說，集體林權制度跟不上內嵌于其中的環境條件動態變化。農戶自發演化和政府精心設計的集體林權制度試圖對家庭經營制度進行完善，形成一系列漸變均衡，路徑依賴和集體林權制度改革尚未納入政府決策優先領域等使前一個階段后期的集體林權制度變遷依然呈現相對停滯狀態，直到2012 年進入后一個階段，才實現集體林權制度的真正變遷。

（二）2012—2022 年集體林權制度的進一步變遷

2012 年，黨的十八大為進一步深化集體林權制度改革創造了良好時機。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要全面深化改革，培育新型林業經營主體和實現規模經濟成為黨和政府涉農政策的關鍵詞。進一步深化集體林權制度改革列入中央和地方政府的決策議程，為后一個階段的集體林權制度改革提供了重要支撐。

這一階段，我國城鎮化進程呈現加速態勢，2012 年和2020 年全國城鎮化率分別為52.57%和63.89%［28］。在維持農戶生計和林農增收中，林業的作用顯著下降，非農就業收入成為農戶主要收入來源。勞動力成本上漲率雖有所下降，但依舊繼續上漲，木材價格呈現下降態勢，2020 年的木材價格/家庭用工成本僅為2012 年的50.62%，集體林產出價格上漲未能彌補勞動力成本上漲對收益帶來的負面影響，集體林經營主體作出的自發適應性反應包括：一是讓林木自然生長；二是減少勞動力投入，增加資本投入，資本投入替代勞動力投入效果顯著；三是將承包經營的林地流轉出去。政府對此狀況的反應表現為：通過從農戶和村集體經濟組織手中流出林地，實現規模經濟，以應對勞動力成本的上漲。中央和地方政府精心設計了進一步深化集體林權制度改革的方案。在后一個階段主要年度中，通過補貼等多種手段，政府力推培育新型經營主體，使新型林業經營主體得到長足發展。

表1 顯示，2018 年以來，專業大戶、家庭林場的數量和經營面積均呈現明顯下降態勢；雖然林業合作社和林業企業的數量一直保持增長態勢，但林業合作社和林業企業的經營面積分別于2018 年和2019 年呈現明顯下降態勢，這四類新型林業經營主體的平均經營規模呈現先上升后下降的態勢。國家林業和草原局集體林研究團隊2021 年對43 個縣市區的351 個新型林業經營主體的實地調研結果顯示，有10.54%的新型林業經營主體不能正常運轉，有80.25%、6.37%和5.41%的新型林業經營主體的投資分別源于自有資金、政府財政補貼和民間借貸。就金融機構貸款而言，僅有9.97%的貸款抵押物采用了集體林權抵押，且需要提供其他增信擔保，融資難和融資貴的現象在新型林業經營主體中表現得較為突出。木材價格與勞動力價格之比的下降和生態公益林絕對量和相對量的增加，引致新型經營主體流入集體林地的激勵和動力不足，從前一個階段的不愿流出林地、流入林地意愿強烈轉向流入林地和流出林地雙難的局面。2020 年樣本農戶的流轉面積僅為2012 年的22.73%；2012—2016 年全國集體林權流轉率呈現上升態勢，2016年達到最高點，也僅為11.67%；2016—2020 年呈現下降態勢，2020 年集體林權流轉率僅為8.84%。

面對集體林市場制度和政府政策制度的外部條件動態變化，集體林經營主體的自發適應性反應是不愿意粗放經營集體林、退出集體林經營管理或減少經營面積，集體森林資源難以變成資產和資本。一些地方政府開展破解這些困局的試點，這些地方試點有兩個背景條件值得關注：一是國家木材戰略儲備項目為國有林場提供大筆政策性貸款；二是新冠疫情和國家治理地方政府融資平臺（尤其是地方政府隱性債務）使借助國有林場或低產低效集體林權制度改革名義搭建新的地方融資平臺成為新選擇之一。借助有為政府和有效市場的力量，將已承包經營到戶的林地林木回歸到村集體經濟組織或國有控股的集體林權流轉平臺，以國有林場、國有企業或縣政府流入的集體林地進行抵押融資，增加獲得金融部門和基金融資的可能性，在一定程度上解決了新型林業經營主體面臨的融資難和融資貴的困局。同時，利用國有林場等企業人力和技術等資源的比較優勢經營管理集體林地，實現帕累托改進，農戶和村集體經濟組織可獲得高于自營的收益。由于新探索基本起于2019 年，運行時間較短，因而其效果還難以準確評價。

五、結論與政策建議

2002 年啟動新集體林權制度改革試點以來，政府精心設計和集體林經營主體自發適應共同推動集體林權制度改革，市場、政府和集體林經營主體等之間互動，漸進和跳躍式改革是2002—2022 年集體林權制度演化的重要特征，呈現明顯的階段性。在福建省武平縣等集體林權制度改革試點的基礎上，2008 年中央政府決定在全國范圍內啟動新集體林權制度改革。前一個階段的新集體林權制度改革以明晰集體林權屬為主要特征，推行以家庭經營為主的新集體林權制度改革，適應了當地市場條件、農戶對集體林權制度的訴求和政府選擇等內在要求，農戶等經營主體對新集體林權制度改革的反應是積極的。隨著時間的推移，市場條件和政府政策制度等不斷演化，以家庭經營為主的集體林權制度安排的效應愈來愈差，新集體林權制度改革與內嵌于其中的市場制度、政府政策制度未能有效協調。隨著進入以培育新型林業經營主體為顯著特征的后一個階段，政府精心設計了新集體林權制度試圖以規模經濟扭轉集體林經營收益不足的困局，實現規模經濟是后一階段的重要目標。在后一階段前期，新型林業經營主體培育順利，集體林生態化的政府目標與林農等經營主體的目標偏離日趨嚴重，市場制度的動態變化、融資難融資貴的困局使新型林業經營主體面臨著進退兩難的格局，一些林業新型經營主體的資金鏈斷裂，收益明顯下降，新型林業經營主體的產權制度選擇面臨著新挑戰。在后一階段后期，一些地方政府探索借助國有林場、國有企業等搭建政府主導的集體林權流轉和融資平臺，這類產權模式建立時間不長，觀察其效應尚需時日。

在新集體林權制度改革過程中，在試點探索的基礎上，中央和地方政府決定了新集體林權制度改革的啟動時機和核心措施，地方黨委和政府結合當地實際推行中央關于集體林權制度改革的決定，回應市場制度動態變化及其對集體林經營主體的訴求，集體林經營主體對市場條件和政府政策制度的調整作出反應，自發適應式推進集體林權制度變遷。2002—2022 年的集體林權制度改革進展是經營主體自發演化和政府精心設計制度共同推進的結果。在選擇新的集體林權制度之初，二者是協調的，隨著時間的推移，集體林權制度多重均衡跟不上市場條件和政府政策制度調整的步調，協調性變差，集體林權制度改革的效應與政府對集體林權制度改革的預期不符，政府才頻繁地進行集體林權制度改革。

新集體林權制度改革受到市場制度、政府政策制度和集體林經營主體偏好及其維持生計手段等多方面的影響，因此，簡單地就集體林權制度改革研究集體林權制度改革具有明顯的教條性，需要充分考慮到市場條件和政府政策制度等多方面因素的影響，從制度間關聯或鑲嵌的角度更好地認識集體林權制度變遷。研究我國集體林權制度改革需要借鑒制度經濟學的一般理論和原理，更要考慮到我國集體林地經營規模小且細碎化，以及林農尤其是低收入群體對集體林地依賴性較強的特點。本文利用林農和新型林業經營主體的跟蹤調研數據進行了分析，豐富了制度經濟學變遷實證分析研究成果，尤其是林業產權制度變遷的實證研究成果。

集體林權制度改革面臨新形勢和新任務，要充分尊重群眾的首創精神，堅持自發適應性集體林權制度變遷和政府精心設計制度相結合，注重集體林權制度改革的系統性、整體性、協同性，協同推進集體林權制度改革與森林保險、采伐限額制度、集體林補貼等配套改革，堅持頂層設計與“摸著石頭過河”相結合，實現政府目標和集體林經營主體目標的耦合與協同。

考慮到目前集體林權制度改革面臨亟待解決的問題，根據本文的研究結論和討論，進一步深化集體林權制度改革，重點要做好如下方面的工作：一是考慮到集體林權不夠明晰、集體林權糾紛需要化解，林業部門可與不動產部門配合，開展林權類不動產登記工作。二是集體林權制度改革要體現集體林生產周期長和風險性高等特征。針對不同林種樹種屬性，設計不同集體林權制度，脫離林業生產特點的任何產權制度都是難以持久或發揮作用的；整合鄉村振興的各項政策和資源等，形成協同效應，促進集體林權流轉及其配套服務措施出臺，培育和發展林業新型經營主體，探索實現集體林規模經濟新途徑；結合木材戰略儲備項目和發展森林康養旅游，探索集體林權經營新模式，注重與農戶利益相銜接的機制建設，壯大集體經濟。三是堅持集體林地所有權根本地位不動搖，踐行“以人民為中心”的發展理念，保障林農利益不受損；促進有效市場和有為政府有效銜接，集成化和系統化深化集體林權制度改革；將集體林權制度改革與進一步擴大農民林地承包權相結合；把深化集體林權制度改革和進一步推動共同富裕、進一步健全林業社會化服務、進一步強化依法治林、發展碳匯林業與碳匯交易機制有機結合起來。四是通過不斷推進數字經濟與集體林實體經濟的深度融合并賦能實體經濟，積極引導集體林生產要素優化組合。五是矯正政府和林農集體林經營目標的日趨偏離問題，提升生態公益林補償水平，實現市場化多元化補償，探索因劃定生態公益林和天然林商業禁伐造成損失的生態救濟制度。六是將深化集體林權制度改革與國有林場改革有機銜接起來，發展混合所有制，實現生產要素優化組合，改進績效和報酬體制機制，同時要加強與集體林權相關的融資和流轉平臺的風險管理。七是借鑒糧食大縣政策，考慮到集體林區的特點，設計適合集體林大縣的政策措施，讓提供森林系統服務的集體林大縣獲得相應的財政轉移支付或財政扶持。八是構建集體森林生態價值轉化新途徑， 扶持發展林業產業，加快二、三產業發展，以二產帶三產，促進第一產業發展，增加村集體和農戶收入。總之，在中國式現代化建設新征程上，要發揮有為政府和有效市場的作用，深化集體林權制度改革“要以興林富民為落腳點，大力發展高效生態林業產業，促進林業增效、林農增收”。