廣州城中村混合改造實施策略研究

黃孚中 梁宏飛 艾勇軍 雷 軒

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510000

1 引言

隨著快速城鎮化，廣州催生的大量城中村普遍存在衛生、消防和社會治安條件差，違法亂建，建筑布局混亂等問題。廣州市在2009年開始推動“三舊”改造，釋放出存量土地資源，改善人居環境和城市風貌。而面對多樣的存量資源和復雜的多方利益，全面改造已難以滿足新時期高質量發展的需求。通過精準識別改造需求，探索部分拆除加微改造方式的混合改造模式，可以有效降低城市更新成本投入，快速實現美好人居環境的建設[1]。

2 研究背景

2.1 從增量市場向存量市場轉變，城市更新上升為國家戰略

2020年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》 提出實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，強化歷史文化保護，塑造城市風貌；黨的二十大報告指出，“實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。

從棚戶區改造到老舊小區改造，再到提出實施城市更新，中央對于城市更新行動的認識和推動正在逐步深入，城市更新已成為國家城市發展的重要戰略。

2.2 城市有機更新要求防止大拆大建，堅持“留改拆”并舉

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規劃明確的重大工程項目。住建部下發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（下稱《通知》）， 要求轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，嚴管大拆大建，加強修繕改造，注重提升功能，增強城市活力。

廣州市為貫徹落實《通知》，持續探索超大城市有機更新之路，積極穩妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題，提出《廣州市關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的意見》，要求嚴格控制老城區范圍大規模拆除，嚴格控制大規模增建，城市連片舊區不短時間、大規模拆遷[2-3]。

2.3 城市有機更新是促進“城村”融合的重要手段

城市有機更新是對那些已經不適應現代城市生活的地區進行必要的改建，吳良鏞院士認為城市如同生物體一樣是有機聯系、和諧共處的。他主張城市建設應當順應城市肌理，以合適的規模，合理的尺度，根據改造的要求，按照城市的內在秩序和規律，在可持續發展的基礎上進行。這樣可以讓改造區更好地融入城市整體環境[4]。

廣州城中村的問題不僅體現在老舊的建筑群和落后的設施，也體現在空間秩序的混亂和對城市肌理的破壞。融合城中村和現代城市的關鍵不在于簡單的拆舊立新，而在于以合理的規模尺度、合理的順序，針對性地逐步改善城中村問題，在不傷害老氛圍的基礎上融入周邊現代城市氛圍，以達到有機聯系、和諧共處的狀態，這要求改造將城市肌理和環境納入考量，并最終實現城中村與現代城市的和諧融入。

2.4 新發展要求下全面改造難以為繼

城中村全面改造面臨著較多困難和阻力：一是土地政策帶來了房屋土地性質變更，房屋確權難等難以突破的歷史問題；二是整體改造過程中出現了協商難度大，談判周期長，改造成本高等實施問題。《通知》明確規定嚴格控制大規模拆除、增建、搬遷。全面改造在政策和實施上都面臨著難以為繼的局面，因此，需要新的改造方式來滿足新發展要求。混合改造針對各村發展需要和面臨的問題以小而精的形式進行改造，以低成本的投入緩解城中村發展的主要困難，極大程度減小改造實施的難度，快速提升人居環境，避開上述的改造阻力，科學引導城中村的品質化提升。

3 開展城中村混合改造的可行性

3.1 廣州市政府更新管理經驗豐富，具備保障能力

廣州政府出臺《廣州市人民政府辦公廳關于進一步加強住房保障工作的意見》，支持住房租賃企業整租未全面改造的城中村，按照保障性租賃住房標準進行品質化提升后統一運營，提高租住品質，防止改造后出現不合理租金的現象，并創造村內就業機會。以大源村為例，村民與白云投資集團下屬物業公司簽署了《統租意向書》，以統租統管的方式幫助村民管理出租屋，通過調研電商從業人員需求，提供相關生活、產業配套，通過對房屋空間進行改造以提供更多的房型，滿足多樣需求，提供低價、品質化的居住空間；并優化村內景觀、衛生環境，提升村內風貌。

3.2 村集體基層自治架構完善，具備執行能力

廣州城中村集體具有一定的經濟和治理能力，村集體收入可以獨立承擔村內改造的成本部分。一方面，集體資金主要來自村內產業經濟、出租物業、租金、征地補償等。以低干預、低成本投入的混合改造對于村集體而言是可以承擔的。

另一方面，改造后創造的收益足以彌補投入，例如，黃埔區某街進行6000萬元固定資產投資，用于完善基礎設施配套及改善外部環境，后進行招商引資，在2016年實現總產值10.4億元；黃埔某舊改項目快速提升了村股東的人均收入，由2017年的人均2.56萬元升至2021年的5.48萬元。參照以往城市更新效果，混合改造可以改善物業品質，提升的收益足以彌補改造投入。

3.3 企業市場資源整合成熟，具備盈利能力

社會資本可與村集體物業合作運營，通過提升空間品質，提升入住率，實現投資方、村群體雙贏。以深圳水圍村為例，通過與深業置地合作，共同打造1368國際文化街區，將居民樓升級改造成人才公寓，將嶺南文化的街巷情結與廣東騎樓的民居建筑融入街巷設計，以溫馨現代的內部裝修以及功能齊全的共享空間吸引了人才入住，一改“握手樓”的亂象，入住率由45%升至90%以上。

棠下村廠房投標時，萬科以高溢價率拿下了泊寓的15年經營權。目前已有500多間房，成為了廣州體量最大的集中式長租公寓，入住率達到了95%。當前整體出租率仍然維持在90%左右，預計年營收將突破1億，經營現金流基本覆蓋管理支出。

3.4 企住戶追求美好生活意愿強烈，租金上漲幅度可接受

相比于全面改造后飛速上漲的租金，混合改造后的房價和租金因改造成本較低的特點并不會有太大提升。位于金沙洲的世聯金沙里通過打造片區休閑、商業活動中心，改善屋內居住環境，服務集成滿足全面需求。在金沙里所有房型均高過周邊均價的情況下，商業出租面積率由46%提升至90%。可見住戶對人居環境的提升后的租金上漲是能夠接受的。

混合改造以合理的更新規模降低了改造成本，使村集體與投資方均有意愿參與改造并能從中受益。隨著改造的完成，城市空間也更易于監督管理，打破了舊村臟亂差且無人監管的局面[5]。

4 混合改造實施策略

4.1 “留改拆”原則定義

混合改造嚴格遵循《通知》，堅持實行“留改拆”并舉，建立“留改拆”標準，以保留利用提升為主，以“改”作支撐，必要時再“拆”。

留：堅持應留盡留，不隨意遷移、拆除有價值建筑；保持老城格局和街巷肌理；延續城市特色風貌，堅持低影響的更新建設模式。

改： 聚焦低效空間和老舊功能片區，加大力度推進閑置土地和建筑的再開發利用，補齊現有建筑短板、提升建筑功能、增強城市活力。

拆：不大規模、成片集中拆除現狀建筑；對不具備保留改造價值、建筑結構差、基本設施匱乏、鑒定為危房的房屋開展拆除重建改造。

4.2 完善留改拆評判標準

“留改拆”的標準需根據項目實際情況確定。但是可以探索研究“留改拆”的評判維度，作為原則性基礎，指導項目實際留改拆的選擇，綜合分析做出最終評判。

4.2.1 維度一：評判資產情況

確認“留改拆”的主要方式是資產自身情況，但并不限于單體建筑，而是改造范圍內的建筑整體布局、功能結構。秉持應留盡留的原則，不隨意改動建筑原有布局，不破壞城中村街巷肌理，堅持低影響的改造模式，僅對無保留價值、功能嚴重缺失、有危險隱患的建筑進行改造或拆除。

4.2.2 維度二：評判周邊影響

分析資產改造后對周邊的影響，不局限于更新單元本身。如果改造的結果對周邊的影響是正面的，那么“改”或“拆”是可取的，反之則不可取。若某處城中村計劃舊廠改造升級為公寓，卻因無法提供相應的配套設施和有序的管理，超過了人口承載能力而對周邊造成不利影響，則此種改造應被視為僅對資產有利而對周邊不利，是不可取的。改造前，一定要全面考慮改造的外部性影響進行判斷。

4.2.3 維度三：評判改造外部性

對于城市更新而言，正外部性是一項重要的評判依據。外部性的判斷不僅在于經濟效益，還在于時間、空間、社會價值、生態環境、居民感受等因素的綜合角度上評判。對于一些城中村的改造，可能改造成本無法在短期內回收，但卻可以幫助樹立城市品牌形象，對推動旅游、提升知名度有正面影響，則該項目具有外部性的。

4.2.4 維度四：評判當地需求

從政府角度出發，更新單元的未來發展方向應與周邊功能一同考慮，避免改造后當地因同質化而產生過度競爭，形成內卷，為區域發展造成負面影響。改造應以滿足區域內需求，補足區域內功能短板為主，有意識地布局業態并合理謀劃未來發展。

4.2.5 維度五：評判資金投入

項目資金投入是改造項目中一大影響因素，在當下政策背景下，控制投入資金數額是控制大拆大建的最好方法，只有限制成本，才能最好堅持應留盡留的原則，減少資金成本。對于徘徊在“留”和“改”之間的更新主體，應結合成本，優先考慮將資金投入到更適宜“改”的主體，既可以避免過度開發，又可以提高項目效益。

4.2.6 維度六：評判改造最優解

混合改造的方式是多樣的，對于一個更新單元，無論是改或拆都具有可行性，那么應該結合周邊發展及長遠期發展等維度綜合考慮，選擇效果最優且最具可行性方法。

4.3 完善城中村混合改造技術標準

4.3.1 完善城中村混合改造成本認定標準

建議針對城中村混合改造特點，參照全面改造成本的構成，設立、補充、修改新的標準。對于必要的拆遷復建，相關標準可參考《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》。

4.3.2 建立容積率轉移、獎勵制度

涉及歷史保護、公共配建方面，設立容積率獎勵制度，把改造中新增的附建式公共服務設施、交通設施、市政設施及城市公共空間，其建筑面積計入獎勵建筑面積；保留的歷史建筑按保留的建筑面積以一定比例計入轉移、獎勵建筑面積。

4.3.3 制定城中村混合改造建設指引

對于歷史活化、外立面修復、場所營造等提升人居環境改造，需制定具體實施路徑和實施指引，避免出現亂改造現象，確保改造成果整潔和諧，又突出特色。

4.3.4 建立城中村混合改造管理制度

在社區締造、物業運營、服務配套等方面，需要完善外包服務準入標準，建立健全的片區管理監督體系，維持改造后城中村的有序秩序，保障村內服務配套完善，營造良好社區氛圍。

4.3.5 制定城中村混合改造編制審批指引

明確評估、征求意見及公示、成果上報、審查、審議、報批、備案和歸檔等各項工作流程細則及相關部門職責，為混合改造必要性論證及混合改造方案提供明確流程指引。

4.3.6 營造多主體參與城中村混合改造氛圍

政府在城中村混合改造中負責標準制定和監督管理，對改造范圍、實施途徑、改造成果等做出明確規范。可以出資建設、維護市政道路、市政設施配套等。

村集體參與改造的全流程，包括前期協調改造方案、協調權屬人問題等，中期監督改造實施，后期驗收改造成果、參與運營管理等環節。

房地產開發商和產業運營商主要以與村集體合作的方式參與改造，主要參與部分改造新建和建成后的產業運營。

4.4 拓寬城中村混合改造資金渠道

政府出臺政策：允許社會資本參與城中村混合改造，主要資金來源包括村集體出資和企業出資兩類。

村集體出資：村集體作為主要出資方聘請房地產開發商改造村集體土地，打造公共空間，鋪設村內道路，增添綠化；以村集體物業形式或與產業運營商合作運營管理改造后的城中村。

企業出資：房地產開發商或產業運營商出資改造村集體土地，換取一定期限內的管理、商業、服務運營權，并承擔改造投入和運維成本。

4.5 總結城中村混合改造試點經驗

建議在白云、天河、番禺等區開展試點，在城市門戶節點、重點功能平臺、重大交通樞紐周邊、重要交通廊道兩側，聚焦一批現狀人居環境較差、消防安全隱患突出、人口密度過高的城中村，“一村一策”先期啟動試點村混合改造，形成成效。總結經驗各區逐步推進，實現城中村人居環境品質總體提升。

5 結語

綜上，以有機更新理論指導的城中村混合改造，既符合當下防止大拆大建的政策要求，又能促進城中村以和諧的形式融入現代化城市氛圍中，同時又不會對其在城市中承擔的職責造成太大影響，是解決當下城中村問題，促進城鄉融合，實現城市有機更新的重要實施路徑。

城中村混合改造實施路徑較靈活，需根據村具體情況及需求實施。政府引導改造方向并監督改造合法實施；村集體通過與社會資本開展不同模式的合作，合理分工改造的實施、改造后的運營、管理，實現城中村人居環境得品質化建設，居民能夠有更好的居住環境，更靈活的住房選擇和更方便多樣的選擇。總體而言，混合改造是可行且多方共贏的。