“高質量”導向下義務教育集團化辦學的主要瓶頸與發展路徑

范小梅　謝嘉琪

【摘 要】集團化辦學是現代教育治理的創新舉措。義務教育集團化辦學是集團化辦學的關鍵環節，在擴大區域優質義務教育資源覆蓋面、促進區域義務教育薄弱學校成長發展上有顯著成效，較好地回應了義務教育優質均衡發展的時代要求。然而，從教育高質量發展的視角出發，義務教育集團化辦學仍然存在“制度壁壘有待突破”“評價閉環尚未形成”“協同機制不夠完善”等瓶頸問題。文章建議，未來義務教育集團化辦學應以系統觀念為指導，打破制度壁壘；以改進優化為目標，實現評價閉環；以互動共贏為目標，形成協同機制。

【關鍵詞】高質量 義務教育 集團化辦學 瓶頸 路徑

黨的十九屆五中全會將“建設高質量教育體系”作為“十四五”時期直至2035年國民經濟和社會發展的目標之一，這是我國教育事業改革與發展的新使命。在“高質量”導向下，如何以義務教育的高質量發展為著力點，持續發力，輻射兩端，為推動建設高質量教育體系多做貢獻，成為當前義務教育集團化辦學實踐及研究的新動向、新議題。

一、義務教育集團化辦學的基本成效

義務教育在教育系統中具有基礎性地位。義務教育集團化辦學作為二十多年來基礎教育中卓有成效的辦學模式，主要通過擴大區域優質義務教育資源覆蓋面這一“高線”和促進區域義務教育薄弱學校成長發展這一“低線”，發揮“承前啟后”作用，進而提高整體教育水平“中線”，達成持續為建設高質量教育體系蓄力賦能的實踐初衷。

（一）中觀視角上擴大了區域優質義務教育資源的覆蓋面

隨著我國經濟社會發展水平不斷提高，老百姓對優質義務教育資源的需求也在同步凸顯。以名校為基礎的義務教育集團化辦學實踐模式，其本質不在于通過“強強聯合”將某一所學校“做大”，而是從優質均衡視角出發，讓名校引領新建學校、薄弱學校或農村學校，以強帶弱，攜手發展，最終促進優質義務教育資源輻射到老百姓家門口。以成都市為例，成都市自2009年開始從市域層面探索集團化辦學路徑，并于2012年形成“備案—建設—評價—改進”的教育實踐閉環。[1]截至2022年10月，成都義務教育階段學校已建成中小學教育集團81個，覆蓋143所成員學校。原本集中在名校、優質學校的優質教育資源，通過集團化辦學模式從城市輻射到優質義務教育資源相對“低洼”的城鎮地區、農村地區，有效擴大了區域優質教育資源覆蓋面，學齡兒童在家門口“上好學”的訴求得到了有效回應，優質義務教育資源供需矛盾得到了有效緩解。

（二）微觀視角上優化了區域義務教育薄弱學校的成長軸

如果將一個區域的義務教育看作一個系統，每所學校就是系統中的關鍵要素。要實現義務教育發展成效最大化，就離不開學校之間的深度合作、協同發展。義務教育集團化辦學一般以“名校+新校”“名校+弱校”“名校+農校”為基本結構。在這些結構中，相對薄弱的學校可以借助名校、優質學校這一“扶梯”，從文化建設、課程建設、教學改革、隊伍建設等方面著力，多點位切入發展的快車道，進而提升義務教育的質量。具體來說，在名校、優質學校對成員學校的示范、引領下，龍頭學校與成員學校依據集團章程和制度開展深度合作，這種合作有助于催生成員學校持續發展的內生動力，實現集團內部文化認同、學校管理、教師隊伍、課程資源、教育理念等要素的共享共建。在名校、優質學校引領下，義務教育薄弱學校通過優質課程資源落地、教師專業成長加速、特色發展摸索期縮短等多渠道發力，逐漸從優質義務教育資源的接受者發展成優質義務教育資源的輸出者，學校成長軸得以不斷完善、豐富，學生成為該發展過程的直接受益者。

二、義務教育集團化辦學過程中的瓶頸性問題

從全國范圍來看，義務教育是集團化辦學的發軔學段。二十多年的義務教育集團化辦學實踐在一定程度上實現了政府、學校、社會等利益相關者的互動共生，明確了義務教育集團化辦學模式對教育事業發展的基本貢獻。但是，結合高質量教育體系建設的現實需要來看，義務教育集團化辦學實踐還存在一些瓶頸性問題有待突破，具體表現在資源壁壘、評價閉環、協同機制三個方面。

（一）義務教育集團化辦學的區域壁壘有待突破

部分義務教育名校集團是跨縣（市、區）的教育集團，由分屬不同區域的教育行政部門主管的學校構成，這是推動區域教育優質均衡發展的現實需要。但是各成員學校所在區域的經濟社會發展水平、人口體量、教育政策、教育資源等因素存在一定差異，學校的辦學模式、教育理念、設備設施、評價方式等顯性資源和隱性資源也因此存在差異，這些差異導致的壁壘使得義務教育集團化辦學規劃的部分內容難以得到有效的跨區域實施。

一是區域經濟社會發展水平差距所致的壁壘。受經濟增長量、文化資源要素分布等方面的區域差異影響，我國城市和農村之間的“二元”結構還未完全消解，這種“二元”結構在教育上也有所體現。經濟相對薄弱的地區，其文化教育資源和公共教育產品流通渠道往往也比較有限，這制約了義務教育集團化辦學過程中優質教育資源的輻射范圍。例如，義務教育名校集團的特色課程可能會因為輻射目標區域無法提供課程需要的學生規模、地理條件等顯性資源，或者本地師資、地域文化等隱性資源，而難以落地再生。

二是區域義務教育發展差異所致的壁壘。我國教育管理以“國家統籌，以縣為主”為基本原則，各縣（市、區）域的學校由縣（市、區）域教育行政部門管理。而每個教育行政部門根據其區域經濟水平、地方文化、教育需求、人口體量等因素，在區域實施上存在著一些國家政策允許的教育實踐差異，包括區域內學校管理、教師隊伍建設、教育科研、學業質量評價、職稱評聘、績效分配等。在該前提下，義務教育集團化辦學可以作為區域內實現義務教育優質均衡發展的有效手段，但卻很難在跨區域實踐中獲得持續動力。因此，義務教育集團化辦學的有效性主要體現在單一縣（市、區）域內的實踐，往往止步于區域之內，因為這種實踐需要區域之間的教育行政部門做出更多的制度性溝通和突破。

（二）義務教育集團化辦學的評價閉環尚未形成

集團化辦學本質上是一種自上而下的辦學模式創新，更多的是地方政府和教育行政部門為化解“學區房”“擇校熱”難題，持續探索推動教育優質均衡發展的制度產物。因此，義務教育集團化辦學本質上屬于公共教育產品，涉及主體比較多元，若沒有科學有效的評價機制，各個主體之間容易出現職權邊界不清、履職機制紊亂等問題，進而影響義務教育集團化辦學的實踐成效。

從對成都市各縣（市、區）名校集團的發展調研來看，當前集團化辦學評價整體上“重評價輕反饋”，評價尚未形成“自下而上”和“自上而下”的閉環，因而難以實現評價應有的功能。具體而言，地級市一級教育行政部門通常基于明確的考核指標定期對義務教育名校集團開展評價工作。但是，評價結果及發展建議難以及時、系統地向下一級教育行政部門和義務教育名校集團反饋，以致義務教育集團化辦學的瓶頸性問題持續存在，難以突破。此外，在義務教育集團化辦學考核過程中，行政部門習慣于在“量”上做出剛性規定，比如，一個學年開展了幾次教研活動、進行了幾次人員交流等，而忽視了“質”的內涵建設。這種“量化”考核存在一些偏頗，也容易助長義務教育集團化辦學的形式化傾向。

（三）義務教育集團化辦學的協同機制不夠完善

集團化辦學是一個開放系統，需要根植于更為廣泛的制度環境之中，高效的運行機制是校際組織得以突破其物理邊界、實現健康有序發展的有力保障。[2]然而，當前義務教育名校集團內部辦學依然存在“集”而不“團”的問題，其原因是內部協同機制不夠完善。

首先，龍頭學校重“授魚”輕“授漁”。在龍頭學校的“名校光環”下，成員學校通常以龍頭學校的辦學理念、課程體系和育人模式為參照，這可以幫助成員學校厘清自身辦學中的不合理成分，但也在一定程度上消解了成員學校對自身辦學自主權和話語權的理解與堅持。事實上，由于地理環境、學校文化、教師水平、學生資源等差異，不同學校可能出現辦學目標、課程體系、學校文化等方面的差異，龍頭學校對成員學校的引領幫助不能僅僅以“授魚”為目標，只做優質義務教育資源的“搬運工”，還要以龍頭學校的優質義務教育資源為引子，引導成員學校成為優質義務教育資源的創造者。重“授魚”輕“授漁”的引領既不符合成員學校自身發展需要，也不符合集團化辦學初衷。

其次，成員學校缺乏轉化經驗的主動性。盡管義務教育名校集團龍頭學校為成員學校提供了大量優質教育資源，幫助成員學校提高教育質量，但依然有相當一部分成員學校的發展成效較為有限。訪談得知，成員學校的主動性不足是關鍵原因之一。比如，在辦學經驗上，部分成員學校所抱持的代表性觀點是，“名校的辦學實踐有成效是因為它是名校，我們這種學校比較特殊，名校的很多經驗對我們不太適用”。這種觀點本質上反映的是成員學校校本化實踐的主動性較弱。正如世界上沒有兩片完全相同的樹葉一樣，世界上也沒有兩所完全相同的學校，所以任何辦學經驗都不會剛好完全契合某所學校的現實需要。經驗的價值不在于它可以嚴絲合縫地呼應現實問題，而在于為解決現實問題提供啟發和參考。因此，龍頭學校為成員學校提供的優質資源和經驗需要通過成員學校的自覺改造才能轉變成學校發展的有效支撐。

三、“高質量”導向下義務教育集團化辦學的發展路徑

集團化辦學的本質是學校組織間按照一定規則構建的學校發展共同體，名校、優質學校與成員學校間的關系再造是集團化辦學的關鍵。為此，必須從各主體的當前狀態和需求出發，對義務教育集團化辦學模式進行突破和創新，推動義務教育整體進入高質量發展軌道。

（一）以系統觀念為指導，打破義務教育集團化辦學的區域壁壘

一方面，義務教育集團化辦學規模與辦學影響力不斷擴大，部分集團的辦學實踐從同區域拓展到了跨區域；另一方面，教育具有社會公共屬性，意味著義務教育集團化辦學利益相關者眾多。這要求義務教育名校集團各成員學校所隸屬的各區域教育行政部門需要運用系統觀念，加強前瞻性思考、全局性謀劃，協力打破區域資源壁壘及其背后的制度壁壘，為義務教育集團化辦學提供更有力的制度支持。

一是理念系統化。義務教育名校集團并非一個行政層級，而是整合資源、發揮效能的學校共同體，不同區域教育行政部門應對義務教育集團化辦學形成“多主體參與，多中心治理”的治理理念，引入伙伴關系，有效整合區域間包括經費、師資、設施等在內的教育資源，努力建立更大范圍的義務教育學校發展共同體。

二是調控系統化。盡管我國行政管理提倡轉變職能、簡政放權，但市、區（縣）兩級教育行政部門在義務教育集團化辦學中仍需起到必要的領導、引導作用。教育行政部門要積極探索緊密型、松散型集團化辦學模式，并將其納入區域教育發展的整體規劃中，結合人口流動趨勢預測并及時調控名校集團龍頭學校和成員學校的辦學規模，通過有效調控優化義務教育名校集團辦學規模，推動義務教育集團化辦學持續健康發展。

三是機制系統化。對于跨區域的義務教育集團化辦學，要采用“區區對話”機制，允許義務教育名校集團在區域層面上做出一些制度突破。比如，集團各成員學校可能歸屬于兩個或多個區（縣）的教育行政部門管理，區（縣）教育行政部門可賦予跨區域義務教育名校集團相應的考核評價自主權，賦予義務教育名校集團對其成員學校進行自主考核的權限，并支持考核結果的跨區域使用；地市級教育行政部門可在管理人員職數限額、教師編制限制等方面做些實質性突破，以此促進優質教育資源跨區域共享的深化。

（二）以改進優化為目標，構建義務教育集團化辦學的評價閉環

中共中央、國務院在2020年印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》指出：教育評價事關教育發展方向，有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學導向。義務教育集團化辦學評價應以國家和各級教育行政部門為主導，改變當前“評而不改”的形式困境，通過目標定向、結果反撥和動態調整實現“考核—評價—反饋—優化”的閉環評價，助推義務教育集團化辦學的整體成效提升。

一是優化評價目標設計。集團化辦學評價通常以學年為周期，以全市或全區（縣）的教育集團為考核對象，是對整體辦學水平的檢驗和優化。建議教育行政部門依據義務教育的學段特點明確考核目標，建立義務教育集團化辦學評價專家庫，科學研制并持續優化評價指標體系，充分調動教育行政部門、義務教育名校集團、科研院所等專業力量參與進來，以形成科學有效的評價結果。

二是建立結果反撥機制。以評促建是評價的根本目的，對名校集團和學校來說，教育行政部門不只是向學校反饋評價考核的結果，也助力學校明晰發展的方向。建議教育行政部門在完成考核工作后，及時分析考核結果并反饋給各集團，對于在促進義務教育優質均衡中發揮突出作用的集團，應給予政策支持和績效獎勵；對存在不足甚至出現問題的集團，及時給予預警，并展開跟蹤指導。

三是完善動態調整機制。義務教育集團化辦學是實現優質教育資源再孵化的重要途徑，但對集團來說，成員學校不能只增不減、只進不出。建議進一步完善成員學校的成長退出機制，形成“準入—培育—成熟—退出”的模式，落實集團化辦學的初衷，增強集團內部各成員學校的“自轉”能力和優質教育資源的“輸出”能力，為培育成熟后的成長退出做準備。

（三）以互動共贏為目標，形成義務教育集團化辦學的協同機制

集團化辦學是一個系統工程，找到維系集團關系的內在邏輯，合理配置人、財、物等教育資源，建立與集團發展匹配的組織結構及制度體系，尤為重要。因此，以互惠共贏為目標，形成科學、合理的協同機制，促進學校從“要我辦”的被動思維轉變為“我要辦”的自覺行動力，是集團可持續性發展的動力。[3]

一是培育平等共生的集團文化。共同的育人理想和價值使命是校際聯合、良序發展的文化前提。義務教育名校集團一方面要引導成員學校理解集團化辦學的理念、目標和運行范式；另一方面也要尊重、傾聽成員學校的意見和想法，鼓勵成員學校結合自身實情挖掘文化元素，避免遭遇個體理性和集體理性的沖突，建立“和而不同、美美與共”的集團文化認同，進而增強成員學校對教育集團的歸屬感和認同感，促進成員學校教師從“學校人”向“集團人”轉變。

二是完善協同聯動的集團運行機制。建議地市級教育行政部門從剛性聯動和柔性聯動兩個方面引導集團完善內部聯動機制。剛性聯動機制即對龍頭校與成員校、成員校與成員校之間的教師交流、校際教研、課程共建等活動作出規定，并納入考核體系，推進集團內部資源交流常態化。柔性聯動機制，即拓寬集團化辦學發展空間，鼓勵成員校的多個組織、部門等跨越學校界限，圍繞同一個目標展開行動，以項目化形式建立扎根式合作機制，從項目合作中獲得干事創業的成就感和滿足感。

三是強調集團資源的共建共享。在義務教育名校集團建設之初，就要明確龍頭學校和成員學校的責權利邊界，并充分問需，尋求優質教育資源輻射與再生的最優解，避免出現龍頭學校優質教育資源越來越多、成員學校優質教育資源越來越少的惡性循環，真正實現集團內部資源利益共享、責任風險共擔，促進集團學校發展質量的整體提升。

（責任編輯：王振輝）