“健康中國”視域下鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管 措施研究

柳 輝

（敦化市市場監(jiān)督管理局，吉林敦化 133709）

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出“實現(xiàn)全民健康覆蓋”的總體發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管成為農(nóng)村居民生活富裕的根本性要求，亟待提升農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的總體效力[1]。因此，從“健康中國”視角展開論證，進一步探討鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管措施就顯得至關(guān)重要。

1 鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險環(huán)節(jié)

1.1 生產(chǎn)環(huán)節(jié)

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，主要存在污染、藥害、蟲害、霉變等嚴(yán)重影響農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量的風(fēng)險問題。①污染風(fēng)險主要是源于屬地土壤、空氣、水源治理不到位，進而對農(nóng)產(chǎn)品種植和深加工造成了污染危害。②藥害主要是農(nóng)產(chǎn)品種植期間所使用的農(nóng)藥重金屬含量超標(biāo)，或者是牲畜家禽食用飼料中藥物殘留不達標(biāo)，進而產(chǎn)生藥害風(fēng)險源。③蟲害問題主要是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中蟲吃鼠咬對農(nóng)產(chǎn)品的破壞，造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)和病毒傳播等安全風(fēng)險。④霉變主要是農(nóng)產(chǎn)品屬地氣候環(huán)境造成的風(fēng)險[2]。

1.2 流通環(huán)節(jié)

農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)主要是從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地向終端市場運輸過程中的質(zhì)量控制環(huán)節(jié)。由于部分地區(qū)運輸條件有限，不具備冷鏈運輸條件，加之倉儲環(huán)境惡劣，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品在運輸流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重變質(zhì)，嚴(yán)重影響到農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量。在貯藏和運輸?shù)牧魍ōh(huán)節(jié)中，造成農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量風(fēng)險的關(guān)鍵問題有3 個。①保鮮問題直接影響農(nóng)產(chǎn)品營養(yǎng)價值。一些鮮活產(chǎn)品由于運輸距離較長，實則很難保證農(nóng)產(chǎn)品鮮活度，特別是瓜果蔬菜和肉蛋奶，在運輸途經(jīng)地點溫差變化巨大，產(chǎn)生變質(zhì)腐敗的風(fēng)險加劇。②腐爛問題造成的浪費尤為嚴(yán)重，很多農(nóng)產(chǎn)品入不敷出也是因為流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)了大范圍腐爛。雖然少數(shù)未腐爛農(nóng)產(chǎn)品上市，但也有可能因霉菌傳播存在影響身體健康的風(fēng)險，故而腐爛農(nóng)產(chǎn)品的危害極大。③即便是在流通環(huán)節(jié)中，也很難完全避免農(nóng)產(chǎn)品蟲咬問題，尤其是谷類、豆類等農(nóng)產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)中發(fā)生蟲咬的風(fēng)險更高。

1.3 銷售環(huán)節(jié)

農(nóng)產(chǎn)品進入終端市場之后，由于銷售周期限制，很多農(nóng)產(chǎn)品在保質(zhì)期內(nèi)并未完全售空，這就導(dǎo)致銷售環(huán)節(jié)容易用存在腐爛變質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品以次充好。銷售過程是產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在終端銷售中有3 個環(huán)節(jié)極易產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險。①質(zhì)保問題很難有效控制，因為任何農(nóng)產(chǎn)品都有一個固定的保質(zhì)期，雖然有些農(nóng)產(chǎn)品保質(zhì)期較長，有些較短，但在終端銷售環(huán)節(jié)實則很難準(zhǔn)確判斷所有農(nóng)產(chǎn)品的具體保質(zhì)期。農(nóng)產(chǎn)品變質(zhì)前下架處理或銷毀會造成嚴(yán)重經(jīng)濟損失，但若忽視風(fēng)險隱患持續(xù)銷售，也會產(chǎn)生更大的安全健康隱患[3]。而且在銷售環(huán)節(jié)中，保鮮和保質(zhì)是完全不同的概念和要求，不能混淆，如何確定保鮮和保質(zhì)程度尚未建立統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)。②部分深加工農(nóng)產(chǎn)品涉及包裝問題，過度包裝所產(chǎn)生的危害也是不容忽視的安全質(zhì)量問題。若農(nóng)產(chǎn)品的使用價值因包裝而受到了影響，即便是延長了保質(zhì)期和減小了腐爛變質(zhì)的比例，也是得不償失。③在銷售環(huán)節(jié)中，農(nóng)產(chǎn)品也會涉及變質(zhì)和污染問題，因保管不當(dāng)、出售不及時，雖沒有腐爛、霉變，但串味兒和變質(zhì)的問題仍然屢見不鮮。這種農(nóng)產(chǎn)品雖然沒有產(chǎn)生嚴(yán)重危害，但營養(yǎng)價值已經(jīng)難以保證，若出現(xiàn)大規(guī)模的污染問題則安全風(fēng)險加劇，實為影響農(nóng)產(chǎn)品銷售質(zhì)量的關(guān)鍵問題。

2 “健康中國”視域下鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品的全過程監(jiān)管機制

2.1 將農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍

農(nóng)戶作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的第一主體，理應(yīng)納入第一監(jiān)管范疇。進一步明確農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)以及廣大農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)履行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任，實為加強農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管的第一要務(wù)。在農(nóng)產(chǎn)品流通和銷售環(huán)節(jié)中，也要進一步明確農(nóng)產(chǎn)品加工商、代理商、批發(fā)商、零售商檢驗農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量的職責(zé)和義務(wù)[4]。對于網(wǎng)絡(luò)銷售等新興業(yè)態(tài)的農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，也要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺的銷售資質(zhì)和自檢職能，明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和流通環(huán)節(jié)所有參與主體的安全責(zé)任和義務(wù)。

2.2 安全風(fēng)險監(jiān)測分級落實

針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的分級治理，主要是對農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險設(shè)置全程監(jiān)管的風(fēng)險級別。高風(fēng)險級別為屬地安全風(fēng)險，農(nóng)產(chǎn)品屬地出現(xiàn)嚴(yán)重污染或蟲害安全風(fēng)險后，該地區(qū)進入流通環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品從抽查改為全面檢測。中等風(fēng)險級別為流通環(huán)節(jié)風(fēng)險，若農(nóng)產(chǎn)品在運輸或存儲過程中出現(xiàn)了腐爛變質(zhì)問題，則全部徹查該流通環(huán)節(jié)內(nèi)同期運輸和存儲的農(nóng)產(chǎn)品，避免出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管盲區(qū)。低等風(fēng)險級別為銷售環(huán)節(jié)風(fēng)險，由市場食品安全監(jiān)管部門對銷售終端農(nóng)產(chǎn)品進行抽查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患時限令整改并回購已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品。進而通過風(fēng)險環(huán)節(jié)分級，重點處理和追查農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量源頭，加強對重點區(qū)域、重點環(huán)節(jié)、重點問題和重點農(nóng)產(chǎn)品種類的風(fēng)險管理針對性[5]。

2.3 堅持風(fēng)險源頭治理

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營源頭治理尤為重要，應(yīng)進一步加強農(nóng)產(chǎn)品屬地的環(huán)境調(diào)查，健全農(nóng)產(chǎn)品源頭監(jiān)測評價制度，對控肥、控藥、控添加劑等規(guī)范性操作內(nèi)容逐一審核，對科學(xué)使用農(nóng)業(yè)投入品的情況予以追查，從而加強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的質(zhì)量安全控制效果[6]。除此之外，應(yīng)在各處流通環(huán)節(jié)建立嚴(yán)格的監(jiān)管程序，運輸及存儲環(huán)節(jié)中出現(xiàn)二次污染現(xiàn)象時，應(yīng)對相關(guān)負(fù)責(zé)人予以警告處罰，未能在第一時間整改，或多次整改后仍然存在監(jiān)管不嚴(yán)的問題時，應(yīng)取締其經(jīng)營資格，從而嚴(yán)防流通環(huán)節(jié)源頭對農(nóng)產(chǎn)品造成的嚴(yán)重安全隱患。

3 “健康中國”視域下鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管措施

3.1 壓實屬地管理和部門監(jiān)管責(zé)任

新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》于2023 年1 月1 日起施行，落實相關(guān)規(guī)定不僅要保證生產(chǎn)環(huán)節(jié)生產(chǎn)出符合標(biāo)準(zhǔn)的安全農(nóng)產(chǎn)品，還要保證在儲存、運輸、交易、加工等環(huán)節(jié)的絕對安全，強化從田間地頭到百姓最終消費的全過程、全鏈條監(jiān)管。同時，還需明確屬地管理職能，進一步明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)督管理部門的監(jiān)管職責(zé)，健全隨機抽查機制和監(jiān)管范圍。

（1）應(yīng)采取地方政府總負(fù)責(zé)制度，強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場監(jiān)督管理部門的協(xié)同管理職能，健全全過程監(jiān)管的執(zhí)法體系，確保農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到終端銷售不存在監(jiān)管盲區(qū)。對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作不力、問題突出的地方政府，可以對其主要負(fù)責(zé)人進行責(zé)任約談，進而堵塞內(nèi)部管理漏洞，排查外部監(jiān)管盲區(qū)，達到內(nèi)外監(jiān)管合力的綜合治理體系。

（2）應(yīng)健全監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)的分級管理制度。尤其是針對大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，要將其作為重點監(jiān)管對象，進而壓實層級責(zé)任，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任體系。地方分管部門應(yīng)加強多方主體的協(xié)調(diào)工作能力，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管納入重要議程，特殊時期給予專項資金經(jīng)費支持，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有獨立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全快檢通道。

（3）應(yīng)結(jié)合本地情況，健全針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的考核評價制度，同時將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入地方政府工作的考核范疇，層層簽訂監(jiān)管主體責(zé)任書，明確各部門所承擔(dān)的協(xié)同監(jiān)管責(zé)任，細(xì)化每個環(huán)節(jié)的監(jiān)管內(nèi)容，層層落實并最終強化各層級屬地對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管責(zé)任。

3.2 健全網(wǎng)格化監(jiān)管體系并強化生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任意識

按照基層網(wǎng)格化管理要求，構(gòu)建“縱向三級”（市、縣、鄉(xiāng)）、“橫向三段”（監(jiān)管、檢測、執(zhí)法體系）的網(wǎng)格管理框架，從而理清各層級對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主體責(zé)任。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)健全獨立運行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全快檢站，流通環(huán)節(jié)建立農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督速測室，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域劃分監(jiān)管范圍，從而擴大鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管周期和全程監(jiān)管力度。深入對接檢測對象、定量、定任務(wù)、年終考核等網(wǎng)格化監(jiān)管措施，切實發(fā)揮基層監(jiān)管力度，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作縱向到底，橫向到邊，日常監(jiān)管工作常態(tài)化，重點監(jiān)管對象全覆蓋。

與此同時，應(yīng)進一步強化生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任意識，加強對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營主體的自檢、自測、自糾能力技術(shù)指導(dǎo)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營主體的安全風(fēng)險管控能力，落實生產(chǎn)經(jīng)營主體“產(chǎn)地檢疫證明”和“食用農(nóng)產(chǎn)品達標(biāo)合格證”等責(zé)任制度。地方政府應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全加以重視，加強“收、儲、運”等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管，從農(nóng)戶屬地出品后及時檢測并驗證合格才能流入市場，進而提高農(nóng)產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全門檻，確保農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量從生產(chǎn)經(jīng)營源頭加以管控。依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志建構(gòu)追溯信息，確保追溯到位、追查有效、追責(zé)有力，從而鞏固推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的全程可追溯標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的全程監(jiān)管力度。除此之外，應(yīng)建立農(nóng)產(chǎn)品承諾達標(biāo)合格證制度，同時健全追溯管理制度，在流通環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)對農(nóng)產(chǎn)品信息一鍵可查，嚴(yán)密追溯農(nóng)產(chǎn)品流向和責(zé)任人，確保農(nóng)產(chǎn)品源頭信息實時共享，發(fā)現(xiàn)問題時可以第一時間找到相關(guān)負(fù)責(zé)人，進而實現(xiàn)生產(chǎn)記錄可查詢、可追溯、可追責(zé)、 可嚴(yán)控。

3.3 加強實驗室建設(shè)和執(zhí)法隊伍建設(shè)

由于針對農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的執(zhí)法機構(gòu)組建時間較短，現(xiàn)有的檢測技術(shù)專業(yè)人員配置未能全面到位，在崗人員屬于多部門整合，所以農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管工作基礎(chǔ)較為薄弱。目前鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管中除縣級以上有獨立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門外，只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的綜合服務(wù)中心，但相對的執(zhí)法力度有限，在日常監(jiān)管工作中未能及時查處存在問題的農(nóng)產(chǎn)品。尤其發(fā)現(xiàn)劣質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品流入市場后，也只是采取了銷毀和限售等執(zhí)法手段，并沒有直接采取罰款或禁售的懲處力度，對存在僥幸心理和法律意識淡薄的生產(chǎn)經(jīng)營主體起不到有效的警示作用。鑒于此，還需持續(xù)加強實驗室建設(shè)和執(zhí)法隊伍建設(shè)，從而助力農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢測機構(gòu)的高質(zhì)量 發(fā)展。

（1）應(yīng)加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系達標(biāo)建設(shè)。既要保證針對農(nóng)產(chǎn)品快檢設(shè)備和技術(shù)的專項經(jīng)費持續(xù)投入，也要保證專業(yè)檢測技術(shù)隊伍建設(shè)，同步做好專業(yè)檢測設(shè)備的維護工作，擴大農(nóng)產(chǎn)品源頭和流通環(huán)節(jié)的檢測范圍。進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品檢測站、檢驗室、快檢車的技術(shù)水平，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)檢測相互銜接和協(xié)同，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的檢測結(jié)果可以在監(jiān)管體系中發(fā)揮作用。

（2）應(yīng)加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升監(jiān)管執(zhí)法能力。通過政治建隊與業(yè)務(wù)強基相結(jié)合，集中學(xué)習(xí)、專題研討、舉辦專題講座等形式，進一步強化基層農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門的執(zhí)法能力。認(rèn)真對標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品檢測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行安全檢測要求，從工作作風(fēng)、規(guī)矩紀(jì)律意識、履職盡責(zé)等方面設(shè)立自查環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)查實問題、剖深析透根源，達到懲前毖后、糾察問題農(nóng)產(chǎn)品、處置不合格農(nóng)產(chǎn)品的實際工作質(zhì)量。

（3）應(yīng)健全監(jiān)管隊伍，落實監(jiān)管責(zé)任。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品屬地不同安全風(fēng)險等級確定監(jiān)管部門投入的設(shè)備、人力以及抽檢數(shù)量。通過保障編制數(shù)量，配齊監(jiān)管隊伍的基礎(chǔ)人力和檢測設(shè)備，確保編制數(shù)額與承擔(dān)的職能任務(wù)相適應(yīng)，各監(jiān)管區(qū)域的崗位人員與工作總量相匹配。對農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)嚴(yán)格實施屬地準(zhǔn)出制度，嚴(yán)格審核農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量是否達標(biāo)，符合“食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達標(biāo)合格證制度”的前提下予以批復(fù)，同時簽訂責(zé)任認(rèn)定書。同時依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作要求，匹配相應(yīng)的監(jiān)管崗位和職能，有序開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和抽檢工作。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險主要源于生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)之所以出現(xiàn)安全監(jiān)管盲區(qū)，主要是因為屬地管理責(zé)任落實不到位、生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任意識淡薄、檢驗檢測機構(gòu)尚未健全?！敖】抵袊币曈蛳拢瑥奶镩g地頭到百姓餐桌的全過程監(jiān)管機制，應(yīng)將農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍，落實安全風(fēng)險監(jiān)測分級管理制度，堅持風(fēng)險源頭治理。應(yīng)進一步加強安全監(jiān)管措施，壓實屬地管理和部門監(jiān)管責(zé)任，健全網(wǎng)格化監(jiān)管體系并強化生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任意識，加強實驗室建設(shè)和執(zhí)法隊伍建設(shè)。