淺談地方高校預算績效管理存在的問題及建議

楊興濤

（西安理工大學，陜西 西安 710048）

黨的十九大報告中明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，2021年印發(fā)的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中也進一步要求按照建立現(xiàn)代財稅體制的要求，推進預算和績效管理一體化，將落實黨中央、國務院重大決策部署作為預算績效管理重點，不斷加強重點領域預算績效管理，逐步加強國有資本資產(chǎn)使用績效管理，進而提高資金使用效益。隨著近年來受國際形勢和新冠疫情的疊加影響，國家和地方財政總體上處于緊平衡狀態(tài)，年度收支矛盾也是日益突出，因此加強預算績效管理作為當前國家財稅改革的實施措施之一，發(fā)揮著一定的預算調節(jié)作用，也是當前進一步優(yōu)化財政分配體系，提升國家政策導向和重點工作保障的有力手段，通過加強績效管理機制的創(chuàng)新和深化績效評價結果的應用，將績效管理與財政資金分配有機結合起來，將評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接起來，有助于優(yōu)化當前財政預算的管理體系，深化國家財稅改革，解決當前預算工作中存在的諸多問題。

地方高校作為以服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展和培養(yǎng)高素質人才為目標的高等教育體系重要組成部分，為地方經(jīng)濟建設和發(fā)展做出了不可忽視的貢獻。但是，地方高校在以地方財政劃撥資金為主的財政撥款體系中，存在著資金有限影響內(nèi)涵式建設發(fā)展的現(xiàn)狀，因此更需要通過提升預算績效管理水平來優(yōu)化資金投入。特別是新修訂的《預算法實施條例》和政府會計制度的實施，為提高會計信息質量和實施全面預算績效管理提供了有力的政策支撐，全面預算績效管理作為預算管理的重要環(huán)節(jié)，能夠直觀反映預算投入的成效，實現(xiàn)科學化、精細化財務管理，推動地方高校教育事業(yè)的高質量發(fā)展。在經(jīng)費有限的情況下，如何提高資金配置效率、優(yōu)化支出結構、落實“花錢必問效、無效必問責”的監(jiān)管體系，建立符合“以人民為中心”的現(xiàn)代高等教育評價標準，就是當前地方高校在高質量發(fā)展過程中急需解決的實際問題。

一、地方高校預算績效管理存在的問題

地方高校作為地方政府下屬的公共管理部門，需要對其預算經(jīng)費實施績效管理，按照預算管理有關要求，結合實際情況，在年度預算時設定績效目標，并在年度預算執(zhí)行后將最終的績效情況與前期的績效目標進行對比，開展預算績效分析，以評估是否達到預期效果。但是由于國家預算績效管理相關文件僅從宏觀上為地方高校預算績效管理提供政策依據(jù)，沒有專門針對地方高校的特殊性建立特有的預算績效管理體系，這就導致高校在預算績效管理的理解和執(zhí)行過程中仍然存在著諸多問題。

（一）預算績效管理重視程度不夠

地方高校緊跟國家預算體制改革步伐，不斷探索預算績效管理模式，逐步建立預算績效管理意識，也在逐步探索相關制度和政策。但我們也能清楚地看到，當前地方高校預算績效管理更多地體現(xiàn)在具體某個業(yè)務層面，特別是經(jīng)費占用較多或師生、社會、上級主管部門比較關注的專項教學經(jīng)費、專項科研經(jīng)費和專項建設經(jīng)費上，在一定程度上使得在該部分業(yè)務層面的預算體制改革初見成效，但是缺乏規(guī)范和系統(tǒng)的校內(nèi)預算績效管理制度，沒有實現(xiàn)全方位、全覆蓋、全流程的預算績效管理體系，在日常工作中仍存在對預算績效管理的認識還往往不夠深刻，對資金與績效配比重要性認識存在不足，認為績效管理僅僅是年底打打分、填填表，沒有將工作預期目標、資金使用效益及長期規(guī)劃目標統(tǒng)籌考慮，也沒有對工作計劃和完成情況進行認真分析和總結，導致預算在編制、執(zhí)行、考核方面存在著不足，沒有真正發(fā)揮預算績效管理的作用。

（二）預算績效管理體系不完善

隨著績效改革的不斷深化，部分地方高校預算績效管理體系也初具規(guī)模，每年度按照省級財政主管部門要求開展預算績效考核工作，從財政資金層面實施績效目標、績效評價和績效分析。但是，這種由上至下的預算績效管理體系基本上就是省屬高校財務部門的“獨角戲”：往往是財務部門根據(jù)學校整體情況填寫預算績效報表，報上級主管部門匯總，再報上級財政主管部門，進而形成省級部門的預算績效報表。整個業(yè)務流程中缺乏專門從事績效管理的人員或機構進行監(jiān)管和指導，業(yè)務部門、財務部門、上級主管部門之間缺乏全方位的聯(lián)動機制，甚至一部分高校和部門將預算績效管理當作是工作中的負擔，沒有積極地參與到該項工作中去，常常是懷著應付了事和被動工作，這就導致績效管理效果大打折扣。同時，由于在現(xiàn)有體系下預算績效管理沒有具體落實到各個實施項目，沒有真正做到預算績效與預算管理高度切合，這就使得預算績效管理不夠深入和具體，進而最終的績效評估結果優(yōu)劣效果不明顯，難以激發(fā)績效管理評價的積極性，導致地方高校預算管理工作水平停滯不前。

（三）預算績效評價指標體系不健全

地方高校統(tǒng)籌多渠道資金用于學科建設、專業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、科學研究和基本運轉方面支出，其產(chǎn)出效果難以直接量化：一方面，地方高校資金使用效果具有一定的特殊性，很多資金使用效果難以在年度周期里產(chǎn)生立竿見影的效果，需要一定時間的積累和沉淀才能顯現(xiàn)效果；另一方面，由于地方高校資金存在政府、企業(yè)、社會、個人等多種來源，在實際使用中存在難于區(qū)分具體資金性質的情況，這就使得資金績效存在相互交叉和重復的現(xiàn)象，這也為實施具體預算績效評價工作帶來了一定的困難。同時由于地方高校在辦學水平、建設方向、發(fā)展目標上存在著一定的差異，但當前教育行業(yè)尚未出臺相應的績效指標框架，地方高校在結合自身實際情況制定績效指標體系時缺乏對應的參考依據(jù)，缺乏統(tǒng)一性、科學性、合理性和可比性。大部分地方高校在預算績效管理過程中缺乏與中長期戰(zhàn)略規(guī)范的聯(lián)系，往往僅考慮當前利益，缺乏對長遠規(guī)劃和遠期目標的考慮，導致整體績效目標與高校整體教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃存在一定的偏差。

（四）預算績效管理信息化程度不夠

預算績效管理涉及預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、績效評價、信息公開等多個環(huán)節(jié)，同時也涉及項目立項、項目執(zhí)行、項目監(jiān)督、資金使用、結果反饋等各個業(yè)務層面，存在數(shù)據(jù)量多、業(yè)務量大、處理難度高、統(tǒng)計流程復雜的特點，需要采集大量的基礎信息，到反饋各業(yè)務環(huán)節(jié)的執(zhí)行，再到開展數(shù)據(jù)分析和監(jiān)督，最終形成評價結果。這需要從財務部分到業(yè)務部門再到財務部門的閉環(huán)數(shù)據(jù)管理，需要高質量的信息化手段支持完成。在實際工作中，地方高校往往受經(jīng)費投入和信息化重視程度的限制，普遍存在信息化建設程度不高，部分業(yè)務部門存在信息孤島現(xiàn)象，導致預算管理和績效管理脫節(jié)、財務系統(tǒng)和業(yè)務系統(tǒng)孤立、核算系統(tǒng)和績效考核難以對接等問題，導致預算績效往往只能停留在簡單的數(shù)據(jù)匯總，不能形成預算績效管理的動態(tài)管理和信息化體系，難以實現(xiàn)預算績效管理的最終目標。

二、地方高校預算績效管理的優(yōu)化建議

（一）構建地方高校的預算績效管理體系

隨著全面預算績效管理的不斷深入，為有效化解地方高校資金短缺的現(xiàn)實問題，預算績效管理在高校財務工作中發(fā)揮著不可替代的作用。地方高校應加強全校范圍的績效管理主體意識，強化部門負責人在預算績效管理中的責任意識，通過頂層設計，成立全面預算績效管理工作領導小組或專業(yè)機構，優(yōu)化全面預算績效管理組織結構，在全校范圍內(nèi)建立績效管理氛圍，再進一步形成業(yè)務部門、財務部門、行政部門、教學學院等全員參與、相互協(xié)同的聯(lián)動工作機制，建立以預算績效管理制度為指引、預算績效目標管理為措施、預算績效運行監(jiān)管為手段、預算績效評價應用為結果的有效工作體系，充分發(fā)揮預算績效管理在學校工作中的指揮棒作用，強化預算績效管理對學校經(jīng)濟發(fā)展乃至內(nèi)涵式建設發(fā)展的建設性作用。

（二）健全地方高校預算績效管理機制

一方面，地方高校需要不斷完善內(nèi)部預算績效管理機制，通過建立“年度預算——績效申報——預算執(zhí)行——績效評價——年度預算”聯(lián)動機制，對年度預算實施動態(tài)預算管理，及時根據(jù)績效反饋結果動態(tài)調整年度預算，將評價結果作為預算資金調配和預算項目立項的重要參考依據(jù)，充分發(fā)揮預算績效對預算分配的反饋作用，進而從思想上、行動上、執(zhí)行上真正重視績效管理的作用。

另一方面，地方高校通過建立合理有效的預算績效管理激勵機制，在績效評價結果的過程中，往往能夠通過現(xiàn)有的不合理現(xiàn)象直觀、淺顯地體現(xiàn)項目的產(chǎn)出和效益狀況，能夠不斷通過參考和借鑒制定更為科學、合理的項目建設方案，通過將有限的資金分配至績效評價結果優(yōu)秀的部門或項目來調動各單位和各部門工作積極性和主動性，對評價結果達不到優(yōu)秀或良好的項目，縮減資金投入或約談項目負責人，明確提升項目績效水平以達到牢固樹立預算管理工作意識；另外，采取因素綜合評定方法，建立預算執(zhí)行績效獎勵制度，通過貨幣獎勵、榮譽獎勵、清單管理、流程簡化等方式，對預算績效管理中業(yè)績突出的單位和個人實施物質和精神獎勵，推動全面預算績效管理的跨越發(fā)展。

（三）完善地方高校預算績效指標體系

地方高校主管部門應結合各地實際和現(xiàn)狀，探索符合地方高校特點的績效指標，對當前地方高校績效管理發(fā)展提供具體指導性意見，為地方高校的績效管理提供強有力的制度性保障。科學的績效指標是關系到績效評價結果合理性和導向性的決定性因素。結合地方高校財務部門難以完成客觀公正的績效評價問題，由上級教育主管部門或第三方機構通過跨學科、跨領域、跨專業(yè)的方式，建立一套具有指導性意見的框架，地方高校結合自身特點和經(jīng)費渠道建立對應績效指標庫，按照基本建設項目、教學建設項目、技術成果轉化項目、學科建設項目、基礎保障項目等方面設置可量化的績效指標，在基本建設規(guī)模、建筑使用面積、工程驗收通過率、教學設備購置量、教學設備使用率、教學研究成果數(shù)、科研項目立項數(shù)、技術成果轉化金額、技術成果獲獎數(shù)、學科評估結果、學科評估共享量、基礎維修工程量、服務學生數(shù)、受益學生人數(shù)等定量化或定性化效益指標，并通過工作實踐不斷進行細化、優(yōu)化，建議一套適合自身發(fā)展且可操作的指標體系。通過對指標值的收集、整理、實踐和驗證，逐步形成以定量評價為主、定性評價為輔，覆蓋全面預算的全方位特色指標動態(tài)體系，為績效評價工作的后續(xù)開展奠定堅實的基礎。

（四）打造地方高校預算績效管理信息系統(tǒng)

實施業(yè)財融合是全面預算績效管理的基礎，對于高校預算績效管理水平的提高起到了積極的促進作用。業(yè)財融合和績效管理都離不開信息化系統(tǒng)的大力支持，地方高校可以通過多渠道籌集資金，例如充分發(fā)揮校銀合作、校企合作、校地合作的優(yōu)勢，充分運用銀行、企業(yè)、政府的各方面的資金，建立起一套財務管理、資產(chǎn)管理、教務管理、人事管理、學生管理、科研管理等眾多信息化系統(tǒng)，打造一體化數(shù)字化校園建設，打破以往業(yè)務信息孤島和壁壘，實現(xiàn)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，切實實現(xiàn)業(yè)務與財務之間的數(shù)據(jù)交互。同時地方高校在信息化建設過程中注重頂層設計和業(yè)務規(guī)劃，積極通過組織架構調整，使財務部門能更多地參與業(yè)務部門的活動，在充分理解教學業(yè)務、學生管理、人事管理、科研業(yè)務等業(yè)務活動的基礎上，通過建立預算績效管理與各業(yè)務系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交互，將中長期規(guī)劃和發(fā)展目標納入績效評價工作中，將績效管理實施到業(yè)務的各個環(huán)節(jié)中去，做到實時監(jiān)管、實時評價、實時反饋和實時運用，提升預算編制、預算執(zhí)行、績效考評、結果反饋的協(xié)同性，全面提高地方高校預算績效管理的效率。

三、結束語

構建全面預算績效管理是當前實施全面預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，是提升自身精細化管理水平的重要體現(xiàn)，也是實施內(nèi)涵式建設發(fā)展的基礎保障。特別是地方高校經(jīng)費投入有限的情況下，是解決資源供需矛盾的有效途徑，通過全面預算績效管理水平的不斷提升，對地方高校約束和激勵預算執(zhí)行，提升資金使用效益，優(yōu)化辦學資源配置等方面都起到了積極作用，對地方高校當前“雙一流”建設和發(fā)展均具有重要的戰(zhàn)略意義。因此，地方高校應結合當前實際情況，積極解決預算績效管理中存在的突出問題，促進績效管理的穩(wěn)步推進，提升內(nèi)部績效管理的系統(tǒng)性、協(xié)同性和制度性建設水平，充分發(fā)揮全面預算績效管理在高校財務和業(yè)務工作中的作用，進而實施全面預算管理，為高校的發(fā)展提供基礎保障。