民國時期“私立非私有”高校管理體制及其啟示

黃藍藍

摘? 要：“私立非私有”高校管理體制是民國時期南開大學成功辦學的要訣。通過分析南開大學“私立非私有”高校管理體制的具體實踐路徑：法制化建設、董事會領導下的校長負責制、師生共同治校及校務公開，啟示當代民辦高校在管理上應堅持依法治校，健全內(nèi)部規(guī)章制度；完善領導體系，保障辦學自主權；摒棄家族化管理，鼓勵公益性辦學；推進信息公開，強化社會監(jiān)督。

關鍵詞：私立非私有；南開大學；現(xiàn)代民辦高校；管理體制

中圖分類號：G649.29? ? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-3769（2023）03-026-05

截至2022年1月1日，全國民辦高校764所，占全國高校總數(shù)的25.37%；民辦普通、職業(yè)本專科在校生845.74萬人，比上年增長54.40萬人，占全國普通、職業(yè)本專科在校生比例的24.19%[1]。也就是說，全國平均每5名大學生中就有1名在民辦高校就讀。在我國高等教育體系中，民辦高校有著舉足輕重的地位，民辦高校治理水平的高低對國家發(fā)展走向有著深刻影響[2]。然而當下民辦高校在管理體制上存在諸多弊端，已有研究發(fā)現(xiàn)，我國的民辦普通高校中，60%左右屬于家族式管理[3]，這嚴重影響了民辦高校的辦學質(zhì)量。而民國時期南開大學在其“私立非私有”管理體制推動下取得了輝煌的成就。基于此，筆者深入剖析民國私立南開大學特色管理體制——“私立非私有”，梳理該管理體制具體實踐路徑，從而為當下改善民辦高校內(nèi)外部管理體制，建設新型高質(zhì)量民辦高校提供啟示和借鑒。

一、“私立非私有”高校管理體制

高校管理體制中“私立非私有”作為一個詞組，包含著兩個概念：“私立”和“非私有”。“私立”主要指學校辦學經(jīng)費由私人出資，“非私有”主要體現(xiàn)在辦學目的、辦學經(jīng)費使用和學校大小事務管理三個方面。在辦學目的上，私立大學不以營利為目的，而是為了培養(yǎng)人才，謀求民族復興；在辦學經(jīng)費使用上，經(jīng)費使用不是由出資者個人或群體決斷，而是多方協(xié)商將其用于促進學校教育事業(yè)發(fā)展上；在學校大小事務上，不是由校長或出資者決定，而是由雙方共同協(xié)商決策。綜上，“私立非私有”高校管理體制是將私立大學類似于一種社會產(chǎn)業(yè)，它的財產(chǎn)屬于社會，可以理解為私有財產(chǎn)用之于民。這一辦學管理體制產(chǎn)生于民國，在特定的歷史環(huán)境下，由于缺乏足夠的資金興辦高等教育，國家便開始鼓勵私人創(chuàng)辦高校，這一時期涌現(xiàn)了一批著名的私立大學，如天津的南開大學、上海的復旦大學、福建的廈門大學等。這些高校都由舉辦者私人及其自籌的資金建成，但并不作為舉辦者個人的私有財產(chǎn)，而是屬于社會，并且受益于社會，它們有著共同的管理體制，即“私立非私有”。

南開大學“私立非私有”的辦學管理體制使其成為了赫赫有名的高等學府。在抗戰(zhàn)前30年，私立南開大學在張伯苓校長的帶領下籌集了社會資金數(shù)百萬，這些資金全由社會捐贈而來，而張伯苓將其全部作為學校的固定資產(chǎn)，用來促進教育事業(yè)的發(fā)展，最終使這些資金回歸了社會。然而相比當前新時期發(fā)展形勢下的民辦高校，雖然在經(jīng)費籌措上也具有私立性質(zhì)，但其辦學目的多為牟利，管理上多為家族式管理，忽視了教育事業(yè)的公益性，相比而言，當代民辦高校整體水平較民國時期的私立大學差距甚遠[4]。

二、民國時期南開大學“私立非私有”高校管理體制的實踐路徑

南開大學是張伯苓先生不辭辛苦，到處“化緣”才創(chuàng)辦的，在治校過程中，張伯苓先生始終堅持“私立非私有”管理體制。他一再強調(diào)，南開大學是為國家而生，它不屬于某個個人或某一出資團體。正是以“私立非私有”管理體制為指針，張伯苓將辦學宗旨定位于不以營利為目的，以培養(yǎng)救國建國之人才，以謀求全社會的進步上[5]。

1.法制化建設是“私立非私有”高校管理體制的重要保障

私立南開大學高質(zhì)量發(fā)展，離不開法制化建設。早在南開中學時期，校長張伯苓就強調(diào)：“將學校做成一法制學校，總不使一人之去留影響于全校，如古籍所云‘人存政舉，人亡政息之意，則可耳！”[6]。南開的法制化辦學具體表現(xiàn)為：學校領導體制上，施行董事會領導下的校長負責制，設立教授會，實行評議會制度，實行教授治校；學校內(nèi)部管理上，對于學則、招生、經(jīng)費、紀律、容止以及教室、操場、書報室、寢室、食堂、飲茶室、學生接待室、沐浴室、社團等都制定了切實可行的章程，并嚴格加以執(zhí)行；學校教育教學上，制定了經(jīng)常性考查學生的制度，并且嚴格執(zhí)行已經(jīng)制定的考試規(guī)章制度，絕不稍事通融。這導致在20世紀20至30年代許多學生未通過考試而進行補考或受到處分。例如，1923年第二學期，學校只有42%的學生通過了所有考試；在1930年第二學期，學校只有50%的學生通過了所有考試[7]。法制化建設使得私立南開大學的管理形成了堅實的保障，提升了其辦學質(zhì)量，促使私立南開大學贏得了政府的贊譽。如北洋政府時期，教育部派人視察南開學校，對南開評價道：“就中國公辦和私立學校而言，學校整潔統(tǒng)一，堪稱第一”。

2.董事會下的校長負責制是“私立非私有”高校管理體制的內(nèi)在要求

私立南開大學的領導體制是董事會下的校長負責制，校長和董事會職權關系明確清晰。南開大學董事會的設立確保了大學決策考慮各方利益相關者的利益，校長作為董事會與大學之間的橋梁，集職責、權力于一體，是學校管理的核心，在辦學中具有相當大的自主權。一方面，校長真正全面掌握南開大學實際情況并對學校進行管理改革。由于南開大學董事會做出決策的重要依據(jù)來自校長對學校發(fā)展的設計和構(gòu)想，因此，學校具體事務由董事會任命的校長張伯苓直接執(zhí)行。另一方面，董事會負責學校重大事項決策。例如，學校資金的籌備、預算的決議、決算的審查以及學校章程條款的修訂或廢除等。此外，校長是學校的形象代表人物。時至今日，提及南開大學，必然會想到張伯苓校長，南開大學取得優(yōu)異的辦學成績，與校長張伯苓有著直接關系。在籌集經(jīng)費上，張伯苓校長艱難游走在軍閥商界，不顧面子四處“乞討”，不斷與政府和社會各界進行積極互動，可以說張伯苓的個人魅力、形象和能力是南開大學成功籌款的決定因素之一。因此，張伯苓校長不僅是南開大學的總校長，也是南開大學的總設計師[8]。南開大學校長與董事會是合作伙伴關系，他們齊心協(xié)力培養(yǎng)救國人才，以促進南開發(fā)展、謀求社會進步。

3.師生共同治校是“私立非私有”高校管理體制的實現(xiàn)手段

南開大學倡導集體合作的公共精神、實行師生共同治校的原則。張伯苓強調(diào)“只有在師生之間合作的基礎上，培養(yǎng)群體的精神，才能共同謀求學校的發(fā)展。如果你不能融入這個小群體一起工作，你將來融入社會時，它無疑會像以前一樣松散”。在民主辦學原則之下，南開大學師生參與管理的方式多種多樣。1921年3月，南開大學成立師生校務研究會，成員為部分師生代表，主要負責對學校的各種問題提出建議，如組織師生校務研究會，定期就本校教育方針、教學課程、食堂齋務、課外活動等提出議案，形成決議。其決議經(jīng)校長批準后，行政部門即當執(zhí)行。學生代表還可以定期參加學校行政部門的課務會議，就各科工作提出建議，并直接參與食堂、課外活動等管理工作。張伯苓認為，評論與批評，是民主共和制度較之君主專制制度的區(qū)別，對于學校加以評論并提出管理建議，是教師與學生共同的權利。

4.校務公開是“私立非私有”高校管理體制的基本形式

南開大學實行校務公開，有效促進學校科學決策、民主監(jiān)督。南開大學的教師招聘、工作計劃甚至財務面向全校開放，以做到誠信辦學、相互監(jiān)督。首先，教師聘任公開。學校對新聘任或辭退的教師會在第一時間公示，以便師生知曉。南開大學對教授任命和晉升的條件、要求和學歷做出了書面規(guī)定。那些符合要求的教授自然會被聘任或晉升，而那些不符合要求的人，即使有強大的背景也不會被錄取，這在一定程度上確保了教授聘任的公平性。其次，工作計劃公開。南開大學新學期規(guī)劃是由張伯苓校長召集全體教師一起討論的，商討后將工作計劃進行全校公開。最后，財務公開。南開大學的收入和支出明細總?cè)肆髯疃嗟膹堎N在圖書館，以便師生了解學校資金的去向。財務公開可以預防腐敗，也可以讓捐贈者知曉捐贈的資金及使用情況。

三、民國時期南開大學“私立非私有”高校管理體制對現(xiàn)代民辦高校的啟示

從所處時期的社會環(huán)境上比較，現(xiàn)代民辦大學在發(fā)展上理應超越民國時期私立大學。但是事實并非如此，筆者拋開外部環(huán)境，僅從學校管理體制上分析，現(xiàn)代民辦高校存在許多私有化問題，如校長權力弱化、學校管理“家族化”等，因此借鑒民國私立南開大學“私立非私有”的辦學管理體制的經(jīng)驗是十分必要的。

1.堅持依法治校，健全內(nèi)部規(guī)章制度

當今民辦高校管理常常無規(guī)則可循。部分民辦高校缺乏健全的內(nèi)部管理制度體系，由于過于注重管理效率，而對規(guī)章制度的合法有效性與人文性缺乏足夠的重視，導致民辦高校通常呈現(xiàn)給教師和學生嚴格的學校規(guī)則和紀律，雖然能起到一定的威懾作用，但從根本上難以深入人心，難以制服人民[9]。另一部分民辦高校雖然建立了內(nèi)部規(guī)章制度，但是沒有得到師生支持，并沒有切實落實，導致制度形同虛設。然而民國時期南開大學堅持法治化建設，其內(nèi)部規(guī)章制度嚴謹，并且受到師生們的擁護，最后在張伯苓校長的帶領下切實執(zhí)行，使得南開大學贏得聲譽。

民辦高校應堅持依法治校，以促進學生發(fā)展為目的，不斷完善并從嚴從細落實各項規(guī)章制度。依法辦學是治國理政、依法治國的必然要求，建立現(xiàn)代大學制度并且落實法治建設是堅持中國特色社會主義辦學方向，辦讓人民滿意的民辦大學的時代呼喚。首先，現(xiàn)代民辦高校在建立健全內(nèi)部規(guī)章制度體系中，應嚴格遵守國家法律法規(guī)和教育部門等制度。其次，應以促進學生成長為指導，從教師、學生及教育教學等方面嚴格設立相關規(guī)章制度。規(guī)章制度的制定要具有明確性、規(guī)范性與可操作性，規(guī)定教師及學生的義務，維護其權力，使其可以直接指導高校的內(nèi)部運作。最后，在民辦高校辦學實踐中，應嚴格落實各項規(guī)章制度。規(guī)章制度的價值在于實施，在高校管理的各個環(huán)節(jié)嚴格遵守執(zhí)行，以法律為依據(jù)規(guī)范學校管理，提高民辦高校管理水平。

2.完善領導體系，保障辦學自主權

當下民辦高校董事會的設定沒有將民辦高校產(chǎn)權因素考慮在內(nèi)，在實際運行中，存在組織關系不清的問題[10]。在民辦高校的分類管理中，我國營利性的民辦高等教育機構(gòu)商業(yè)色彩與正常教學難以平衡，董事會很大程度上被舉辦者控制，投資辦學天然地追求盈利性目標，由投資者組成的董事會同校長之間時有矛盾；非營利性民辦高等教育機構(gòu)的董事會與校長角色又往往重合，決策的科學性難以保證，在辦學中引發(fā)了許多問題[11]。

民辦高校應完善董事會領導體系、落實校長辦學自主權。在南開大學董事會成員中，無一人為張伯苓先生的親屬，同時張伯苓先生運用相對的辦學自主權，與董事會齊心致力于南開的發(fā)展，使得南開辦學卓爾不群，可見組建一個強有力的董事會及維護校長辦學的自主權對民辦高校建設和發(fā)展起到了極其重要的作用。一要明確董事會及校長的職權。在對營利與非營利高校實行分類管理中，明晰其職責及權力。在職責方面，一方面，董事會負責宏觀把控，如對學校改革與發(fā)展等重大事項進行決策；另一方面，校長負責學校具體事務，如制定學校發(fā)展規(guī)劃、學校安全、學校辦學特色等。在權力方面，應當適當限制董事會的權力。由于大多數(shù)營利性的民辦高校董事會被舉辦者控制，直接參與學校各方面的事務，嚴重擾亂了校長的正常工作，導致二者管理權力的行使中出現(xiàn)混亂，因此，應適當限制董事會的權力。二要落實校長的權力。校長是學校的靈魂，擁有著自己的辦學智慧與管理能力，應充分保障校長的權力，如獨立的決策權、人事權、財務權等。三要加強董事會和校長的合作默契。必須處理好董事會的宏觀把控與校長的自主管理關系，只有在共同目標的指引下，加強二者的合作基礎，才能改善民辦高校辦學管理體制。切實保障校長的辦學自主權，完善校長與董事會之間的職權關系，也是民辦高校在正確軌道上前進的必要條件。

3.摒棄家族化管理，鼓勵公益性辦學

近年來，大量資金涌入民辦高等教育領域，民辦高校集團并購、融資、上市的消息層出不窮。我國大部分民辦高校屬于家族式管理模式，這導致其內(nèi)部管理的人治而非法治，脫離了教育的公益性，嚴重阻礙了高校可持續(xù)發(fā)展。為改善民辦高校管理體制弊端，國家規(guī)定對民辦高校實行營利與非營利分類管理制度，從實際效果來看，分類管理并未達到預期的目標。大部分民辦高校舉辦者在注冊時雖然選擇“不要求取得合理回報”，但實際上利用自己對學校的控制權，通過虛高成本、關聯(lián)交易等方式最大限度提取回報或轉(zhuǎn)移、抽逃資產(chǎn)[12]。

民辦高校應擯棄家族化管理，促進師生共同治理學校，朝非營利化辦學方向發(fā)展。一是擴大師生參與治校的途徑，逐步建立師生民主治校的制度。例如完善教職工代表大會制度與學生委員會，真正保障教師的參與管理權，落實學生的建議及監(jiān)督權。社會和學校應明確在相關規(guī)章制度說明民辦高校教師的作用和地位，即他們既是知識傳授者，也是學校的管理者[13]。充分發(fā)揮民主管理的靈活性，實現(xiàn)師生分層、有針對性地參與學校事務，最終使決策更科學、組織更和諧、辦學更高效。二是明確辦學目的，支持民辦高校非營利辦學。我國社會力量辦學已有30余年的實踐，積累了比較豐富的經(jīng)驗，但同時存在一系列問題，其中辦學的營利與非營利性是根本性問題。筆者認為民辦高校應堅持教育事業(yè)的公益性，從思想上把培養(yǎng)人才和服務社會放在首位。國家應強化對非營利性民辦高校的權益規(guī)制，給予非營利性民辦學校財政支持、稅收優(yōu)惠和用地保障等方面明確扶持政策措施，發(fā)展民辦高校教育目的的公益性，引導社會力量真正舉辦非營利民辦高校。

4.推進信息公開，強化社會監(jiān)督

當前大多民辦高校監(jiān)督機制存在著上位法“缺位”、監(jiān)督實效“缺失”等諸多亟待解決的問題。一個完善的法人治理結(jié)構(gòu)包括四個部分：權力、決策、監(jiān)督與執(zhí)行，這四個部分是相互關聯(lián)、相互制約和協(xié)調(diào)的，只有這樣，一個單位才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但目前我國很多民辦高校沒有完善的監(jiān)督機制，辦學信息公開意識欠缺，沒有監(jiān)事會，即使有也多為虛置，在問題決策和處理意見中體現(xiàn)的是舉辦者和管理者的個人主觀意志，師生本有的監(jiān)督權屬于空白狀態(tài)[14]。

民辦高校信息公開是落實社會力量監(jiān)督權的基本保障。私立南開大學在辦學上積極推進校務公開，誠信優(yōu)質(zhì)辦學，才贏得了社會公信力。因此，當下民辦高校應不斷落實辦學信息公開與披露制度，自覺接受社會的監(jiān)督，真正落實民辦教育促進法的相關規(guī)定，如辦學行為公開、人事管理公開、管理制度公開、事故處理情況公開、信息渠道和反饋程序公開。不斷加強辦學信息公開透明化建設，吸引社會輿論監(jiān)督的廣泛參與，以不斷營造良好的辦學環(huán)境，讓民辦高校發(fā)展在陽光下運行[15]。避免“暗箱操作”“一言堂”等權力結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，最終形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權力配置和運行機制[16]，進而促進民辦高校高質(zhì)量發(fā)展。

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The management System of "private non-private"

colleges and universities in the Republic

of China and its Enlightenment

——Take Nankai University as an example

HUANG Lan-lan

（Jiangxi Normal University， Education Research Institute， Nanchang 330000， China）

Abstract： The management system of "private-running & co-management integrated" for colleges and universities is the key to the success of Nankai University in the period of the Republic of China. The author mainly analyzes the specific practice path of Nankai University's "private-running & co-management integrated" management system： The construction of the legal system， the principal responsibility system under the leadership of the board of directors， the co-management of teachers and students and the openness of college affairs can enlighten the contemporary private colleges and universities to insist on managing schools according to laws and optimize internal rules and regulations； perfect the leadership system and ensure the autonomy of running schools； abandon family-based management and encourage public-welfare-oriented running； and promote information disclosure and strengthen social supervision.

Key words： Private Non-private； Nankai University； Modern Private Colleges and Universities； Management System