縣城是重要切入點

王紅茹

縣城一頭連著城市，一頭連著鄉村，是真正的城鄉融合體。

2022年5月6日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），對進一步激活多種要素資源，推進鄉村振興意義非凡。

《意見》明確提出：以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。

而鄉村振興必須納入城鎮化總體框架中考量。鄉村振興與城鎮化建設的關系，二者是協同的、一致的：鄉村振興離不開新型城鎮化的引領和帶動，城鎮化建設也是鄉村振興的一種必由路徑。

推進鄉村振興，不能就鄉村論鄉村，必須走城鄉融合發展之路。

黨的十九大報告提出：“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”黨的二十大報告中強調：“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”

在加快推進農業農村現代化的大背景下，未來中國的城鎮化將在多個方面發生重要變化，也將對中國經濟的高質量發展、新發展格局的構建，以及全面現代化的實現產生重要影響。

可以預料，構建以縣城為龍頭、中心鎮為節點、鄉村為腹地的縣域發展體系，形成分工有序、布局合理、功能完善、結構協調的縣域發展空間結構，必將助推鄉村振興邁入“快車道”。

“大城市化”未能解決農村城鎮化和農民市民化城鎮化發展進入以縣城為重要載體的階段

城鎮化是現代化的必由之路。改革開放以來，我國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。

從規模看，中國城鎮人口從1978年的17245萬人到2022年的92071萬人，增長74826萬人，這一增量超過歐洲人口總和。

從速度看，中國常住人口城鎮化率1978年為17.92%，2022年為65.2%，40多年提升超47個百分點，英美等不少發達國家實現同階段城鎮化率躍升用時2倍以上。

回顧我國的城鎮化歷程，城鎮化路徑的風向變化有跡可循。

農業農村部農村經濟研究中心原主任、二級研究員宋洪遠向《中國經濟周刊》記者表示，我國城鎮化歷程大概可以分為這樣幾個時期：在計劃經濟時期（1949—1978年），我國提出著重發展重工業城市；在經濟轉型時期（1978—2000年），提出嚴控大城市，發展小城鎮；在新經濟發展時期（2000—2012年），大中小城市和小城鎮協調發展；在現代化建設時期（2012年至今），強調城市群和都市圈重構經濟版圖。

隨著2022年5月《意見》的出臺，意味著我國的城鎮化發展進入以縣城為重要載體的城鎮化建設階段。

在此輪政策變化之前，“大城市化”作為城鎮化的方向一直受地方追捧。近30年來，隨著城鎮化不斷推進，許多城市熱衷于“攤大餅式”的擴張，撤縣設區從直轄市、省會城市不斷擴張至次中心城市。

“任性地撤縣設區，以擴大主城區統計范圍，達到提高主城區規模的城鎮化路徑，不僅不能真正提高中心城區的輻射力，還容易造成資源過度集聚，原有縣城對腹地鄉村服務和支撐能力的減弱，導致一些小城市和小城鎮出現衰落。”國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲向《中國經濟周刊》記者指出了過去城鎮化發展存在的突出問題。

根據第七次全國人口普查數據，我國超大城市即常住人口達1000萬以上的目前為7個，特大城市即常住人口達500萬以上的目前為14個。按照上述21個城市計算，其城區常住人口即達2.1億余人。

與之對照，國家發改委數據顯示，2021年年底，我國常住人口城鎮化率為64.72%，城鎮常住人口為9.1億人，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右。

不僅是特大城市、超大城市與中小城鎮之間差異擴大，縣城之間的不平衡也日益凸顯。

近年來，不少縣城人口流出嚴重，成為名副其實的經濟小縣。就中部省份山西而言，2020年山西有22個縣的GDP不足50億元，其中大寧、永和、石樓3個縣的GDP均不足20億元。而以江蘇省轄縣級市昆山為代表的43個經濟強縣，其GDP突破千億元。

宋洪遠向《中國經濟周刊》記者分析，進入新世紀以來，我國的城鎮化戰略一直是大中小城市協調發展，小城市也包括小城鎮。這么多年走下來發現，更多的還是以大城市為中心，搞城市群、城市帶、城區城市的建設比較多，大城市及周邊起來了，但是農村城鎮化和農民市民化問題，一定程度上并沒有達到預期目的甚至有些脫節。

農村城鎮化和農民市民化靠什么帶動？抓手是什么？這個問題不僅關乎農業農村現代化，更涉及中國式現代化進程。

縣域是城鄉融合重要切入點城鄉融合是鄉村振興的重要路徑

“黨的十九大報告明確城鄉融合發展是鄉村振興的重要路徑，但是抓手是什么？”宋洪遠說。

2020年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調：“要推動城鄉融合發展見實效，健全城鄉融合發展體制機制，促進農業轉移人口市民化。要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。”

在宋洪遠看來，習近平總書記的這次講話明確了全面推進鄉村振興要以縣域為重要切入點，要以縣城為重要載體，“總書記的重要講話為我們指明了前行方向”。

2022年5月出臺的《意見》，意味著縣城發展迎來分水嶺。《意見》提出，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力。

其發展目標是：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效。

“全面推進鄉村振興，以縣城為重要載體，這是新型城鎮化發展的必然要求，更是我國從脫貧攻堅到鄉村振興的歷史性轉移的需要。”沈遲向《中國經濟周刊》記者表示。

2022年10月16日，黨的二十大報告指出：“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”

同年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上強調，“要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構”。

2023年1月31日，習近平總書記在主持二十屆中共中央政治局第二次集體學習時強調，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動城鄉融合發展，增強城鄉經濟聯系，暢通城鄉經濟循環。

“城鄉融合主要是指城鄉一體化，是新型城鎮化的關鍵。”中國農業大學人文與發展學院教授董強向《中國經濟周刊》記者表示，過去房地產是推動城市經濟發展的重要支柱，但往往是以犧牲城市延展空間自主性為代價。而城鄉融合的新型城鎮化應該是一種互惠共贏的發展模式。

“在城鄉融合的新型城鎮化中，盡管城市看上去不再像過去那樣迅速膨脹，但質量更加出眾，生態修復和環境保護更好，城市和鄉村的文化傳承和發展更加均衡和自然。”董強說。

顯然，以縣域城鄉融合發展引領鄉村振興，對推動鄉村振興戰略落地見效意義重大。

宋洪遠向《中國經濟周刊》記者表示，“十四五”時期是實施鄉村振興戰略的發力期，要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，逐步把國家“三農”工作的重點從脫貧攻堅轉移到全面實施鄉村振興戰略上。“探索城鄉融合發展的鄉村振興之路，就是要把新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略協調推進，縣域不僅是城鄉融合發展的重要切入點，也是實施鄉村振興戰略的主戰場。”

?產業振興是城鄉融合關鍵

縣域經濟是推進鄉村振興、城鄉融合、區域發展的重要基礎，而產業是縣域經濟高質量發展的重要支撐。

《意見》強調培育發展特色優勢產業，增強縣城產業支撐能力。重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業。

“產業振興是鄉村振興的重中之重，也是促進城鄉融合發展的關鍵所在。如何更好地通過城鄉融合賦能推動鄉村產業振興，已經成為一項重要的時代課題。”宋洪遠向《中國經濟周刊》記者表示。

種業小鎮培育的優良玉米品種

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近年來，在一系列政策的推動下，我國現代農業、農產品加工業、鄉村物流業、農村現代服務業、鄉村休閑旅游業等加快發展，農村形成了多產業、多業態發展的新格局，實現了農業興、百業旺的新局面。

以被確立為“國家城鄉融合發展試驗區”的許昌為例，該市制定出臺了鄉村產業振興五年行動計劃、鄉村振興和農業農村現代化規劃等，推進農業、林業與休閑度假、旅游觀光、健康養老、文化創意等產業深度融合。

許昌市委書記史根治接受《中國經濟周刊》記者采訪介紹，在產業振興方面，許昌突出規劃先行，著力拉長產業鏈。具體而言，以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，實施農產品加工業提升行動，壯大肉制品、蜂產品、食用菌等農產品精深加工業，加快發展綠色食品產業。圍繞生產觀光型、采摘體驗型、旅游休閑型等新產業新業態，大力培育新型農業經營主體，并通過構建利益聯結機制，將小農戶融入大產業。

發展鄉村產業，關鍵在經營主體創新。目前全國已初步形成了以家庭經營為基礎，家庭農場、農民專業合作社、農業社會化服務組織、農業企業等多元經營主體并存的新格局。

“經營主體的壯大和經營方式的創新，有力地推動了鄉村產業的高質量發展，進一步拓寬了農民增收致富的渠道。推動鄉村產業高質量發展，要全面深化農村改革，激發農業經營主體活力，創新農業經營形式和經營方式，為鄉村產業的發展壯大增添動力。”宋洪遠說。

基礎薄弱的縣域如何實現產業特色化

推進鄉村振興，除了縣城作為重要載體之外，還有一個抓手：易地扶貧搬遷。

數據顯示，我國“十三五”期間共實現了960多萬建檔立卡貧困群眾的易地扶貧搬遷。

根據國家發展改革委統計，截至2020年底，960多萬建檔立卡貧困群眾全部喬遷新居并實現脫貧。全國已建成集中安置區約3.5萬個，其中，安置規模達萬人以上的特大型安置區有70個，安置貧困群眾105萬人，分布在貴州、廣西、云南、陜西、四川、新疆等10個省區。

“這些特大型安置區主要分布在縣城和地級市所在地，就業需求高度集聚、社區管理難度大，是鞏固易地搬遷脫貧成果、實現后續發展的難點部位。”董強向《中國經濟周刊》記者分析。

基于這些挑戰，全國各個地區、各個部門對搬遷群眾的后續扶持工作給予了積極推進。根據國家發改委統計，全國已建成安置點配套農牧業產業基地和園區8300多個，扶貧車間1萬余個，商貿物流產業基地和工業園區460余個，文化旅游產業發展項目1000余個；新設立基層群眾自治性組織1541個，基層治理和社區服務逐步完善。

2023年1月28日，國家發改委聯合18個部門印發《關于推動大型易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化實現高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），共包含20條具體要求和政策部署。

《指導意見》明確了今后一個時期推動大型易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化、實現高質量發展的總體要求、主攻方向、主要任務和支持政策。

該政策是繼2020年國家發展改革委等13個部門印發的《2020年易地扶貧搬遷后續扶持若干政策措施的通知》后，又一項針對易地扶貧搬遷的重要工作舉措。

“易地扶貧搬遷，可以讓搬遷群眾直接融入城鎮。這既是脫貧攻堅與鄉村振興政策的銜接，也是我們‘三農工作重心由脫貧攻堅到鄉村振興的一個轉移。”宋洪遠向《中國經濟周刊》記者表示。

“應該說，該《指導意見》是對大型易地扶貧搬遷安置區的發展提出了重要的方向，即以新型城鎮化實現易地扶貧搬遷永續發展。”董強向《中國經濟周刊》記者表示。

易地扶貧搬遷存在的難點也顯而易見。董強最近一年先后走訪調研了西南地區的兩個大型易地扶貧搬遷安置區，屬于產業基礎非常薄弱的縣域，發現大型易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化存在的主要難點。

“這些安置區盡管都是人口密集的社區，但事實上在社區看到的搬遷群眾并不多。青壯年的搬遷群體大都在外省或者省內進行異地務工。在社區里依然與過去鄉村中看到的一樣，也是‘三留守群體。其中部分留守婦女也都盡可能在社區周邊的扶貧車間務工以貼補家用。”董強說。

在他看來，這樣的居住人口特征反映了當前安置區還沒有做到高質量的本地充分就業。這種狀況背后是當地沒有實現產業的特色化以及集群化從而吸納更多的搬遷群眾就業。從這個角度看，如何實現產業基礎薄弱的縣域形成產業特色化是易地搬遷安置的難點之一。

董強調研發現，老年群體是搬遷群眾中落差最大的群體。在過去的村莊生活中，老年群體保持了長期從事農業生產的勞作習慣。但是在安置區的生活環境中，老年群體的生產和生活都發生了重大轉變，成了一個不勞作的居民群體。同時由于安置區的傳統活動減少，老年群體文化上的角色也有所削弱。

“從這個視角來看，如何使老年群體的生活兼顧傳統與現代的方式是亟待解決的問題。”董強通過《中國經濟周刊》建議，大型易地扶貧搬遷安置區通過融入新型城鎮化實現城鄉有機融入，很重要的方面就是要建立搬遷群眾的家庭視角，在政策制定和實施中，應考慮到搬遷家庭不同成員的多元需求，盡可能為他們提供低成本的多樣化服務，這是真正促進搬遷家庭現代化的重要考量。