提升“以我為主”的國(guó)家糧食安全保障能力：歷史回顧與優(yōu)化路徑

梁志元

（中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，北京 100045）

引言

五谷者，萬(wàn)民之命，國(guó)之重寶。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定了糧食是國(guó)家安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，事關(guān)國(guó)運(yùn)民生。我國(guó)歷來(lái)高度重視糧食安全問題，從新中國(guó)成立初期通過土地改革解放農(nóng)村生產(chǎn)力，到發(fā)展人民公社體制壯大糧食生產(chǎn)集體經(jīng)濟(jì)，到以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高農(nóng)民生產(chǎn)效率，再到推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶進(jìn)一步釋放糧食生產(chǎn)潛能，國(guó)家一直在探索穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、確保糧食安全的有效制度和途徑。事實(shí)上，確保我國(guó)糧食安全的理念并不是一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，我國(guó)經(jīng)歷了由“數(shù)量型”糧食安全觀向“數(shù)量質(zhì)量并重”新時(shí)代糧食安全觀的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)糧食安全觀把糧食安全等同于糧食自給率，自給率越高越安全，保障重點(diǎn)是豆類、薯類、谷物等所有糧食作物的絕對(duì)安全。在這種觀念的指導(dǎo)下，我國(guó)糧食自給率始終保持在95%以上。2004 年之后，由于我國(guó)糧食需求結(jié)構(gòu)的變化，糧食消費(fèi)量的增加快于糧食產(chǎn)量的提高，糧食產(chǎn)量在連年豐收的同時(shí)進(jìn)口量也在增加，糧食自給率開始下降，到2013 年已下降到85%左右。雖然百分之百的糧食完全自給是最安全的，但要在“吃得飽”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“吃得好”，傳統(tǒng)的糧食安全觀既不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)。據(jù)此，2013年12 月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。值得注意的是，在新糧食安全觀的指導(dǎo)下，近年來(lái)糧食進(jìn)口量在我國(guó)糧食供給量中的比重逐步增加，已達(dá)到我國(guó)糧食產(chǎn)量的20%以上，我國(guó)與世界各國(guó)在糧食領(lǐng)域的聯(lián)結(jié)愈發(fā)緊密。但是，由于疫情反復(fù)延宕，疊加俄烏局勢(shì)影響，世界糧食貿(mào)易面臨挑戰(zhàn)，穩(wěn)步提高國(guó)內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的重要性越發(fā)凸顯。在這樣的背景下，探尋“以我為主”的國(guó)內(nèi)糧食安全綜合保障能力提升路徑，對(duì)構(gòu)建“更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)”的糧食安全保障體系具有重要意義。

一、我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力提升路徑的歷史回顧

我國(guó)始終注重糧食自給自足，把提高糧食生產(chǎn)能力作為提升國(guó)內(nèi)糧食安全綜合保障能力的重要組成部分，以國(guó)內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)為提升糧食生產(chǎn)能力進(jìn)行了艱苦卓絕地努力，雖然糧食播種面積由1952 年的18483.4 萬(wàn)公頃減少至2021 年的11763.2萬(wàn)公頃，但是糧食總產(chǎn)量由1952年的1.593億噸提高到2021 年的6.829 億噸，糧食單位面積產(chǎn)量由1952 年的1311 公斤/公頃提高到2021 年的5085 公斤/公頃，糧食人均產(chǎn)量由1952 年的285 公斤/人提高至2021年的483.4公斤/人，取得了舉世矚目的成績(jī)。在這一過程中，我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力的提升是在糧食生產(chǎn)不斷“北移”，并越發(fā)向少數(shù)主產(chǎn)區(qū)集中的過程中實(shí)現(xiàn)的?？偟膩?lái)看，1952—2021 年南方單位面積產(chǎn)量始終高于北方，但隨著南北方糧食播種面積、糧食單產(chǎn)、常住人口數(shù)量等方面的變化，以1990 年和2005 年為節(jié)點(diǎn)，可把我國(guó)糧食生產(chǎn)形勢(shì)劃分為三個(gè)階段。第一個(gè)變化，從1990 年開始北京、天津、河北等15個(gè)北方省份①糧食產(chǎn)量增速（以1952 年為基期）和人均糧食產(chǎn)量超過上海、江蘇、浙江等16個(gè)南方省份②，區(qū)域間糧食流動(dòng)逐步由“南糧北運(yùn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南運(yùn)”。第二個(gè)變化，從2005 年開始15 個(gè)北方省份糧食產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的比重超過50%，糧食生產(chǎn)集中化趨勢(shì)越發(fā)明顯。

（一）新中國(guó)成立初至1990 年為“南糧北運(yùn)”階段

圖1 1970—2017年南北方糧食產(chǎn)量和人均產(chǎn)量情況

湖廣熟，天下足。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而言，南方地區(qū)雨熱資源優(yōu)于北方地區(qū)，一般一年能種植兩季，部分地方還可以種植三季。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)的重心都在南方，糧食流通呈現(xiàn)“南糧北運(yùn)”態(tài)勢(shì)。新中國(guó)成立初至20 世紀(jì)90 年代初，雖然“南糧北運(yùn)”態(tài)勢(shì)并未改變，但隨著第一產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值中的比重下降，糧食生產(chǎn)重心轉(zhuǎn)移已開始萌芽。以改革開放為節(jié)點(diǎn)，可分為兩個(gè)時(shí)期。具體來(lái)看，與1952 相比較，1978 年南北方糧食播種面積分別減少2597.06萬(wàn)公頃、3827.62萬(wàn)公頃，減幅分別為29.97%、38.98%，北方播種面積減少更多；糧食產(chǎn)量分別增加94.06%、87.43%。改革開放以后，南方尤其是東南沿海農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，南北方糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本差距不斷擴(kuò)大，在利益的驅(qū)動(dòng)下南北方地區(qū)農(nóng)業(yè)資源非農(nóng)化轉(zhuǎn)移及其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的不足更為明顯，南北方糧食播種面積和產(chǎn)量的變化趨勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。與1978 年相比較，1990 年南北方糧食播種面積分別減少364.7萬(wàn)公頃、347.4萬(wàn)公頃，減幅分別為6.01%、5.80%；糧食產(chǎn)量分別增加37.66%、58.98%。但是，由于南方單位面積產(chǎn)量、播種面積基數(shù)較高，以1952 年為基期，南方糧食產(chǎn)量的增速依然高于北方。加之，這一階段人口增長(zhǎng)的重心在北方，與1952 年相比較，1990 年南北方常住人口增幅分別為97.35%、109.88%，南方人均糧食產(chǎn)量高于北方，糧食流通呈現(xiàn)“南糧北運(yùn)”態(tài)勢(shì)。

（二）1991—2005年為“北糧南運(yùn)”階段

這一階段，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展，占絕對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的工商業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心，糧食生產(chǎn)重心開始加速北移。與1990 年相比，2005 年南北方糧食播種面積分別減少710.31 萬(wàn)公頃、208.442 萬(wàn)公頃，減幅分別為12.46%、3.69%；糧食產(chǎn)量分別增加-3.42%、23.21%。人口增長(zhǎng)重心開始南移，與1990 年相比，2005 年南北方常住人口增速分別為13.21%、12.01%。在這樣的背景下，從1990 年開始南方人均糧食產(chǎn)量持續(xù)低于北方，并低于國(guó)際公認(rèn)的400公斤糧食人均占有量安全線，此時(shí)南方已無(wú)力調(diào)出糧食，糧食流通進(jìn)入“北糧南運(yùn)”階段。

（三）2005年之后為糧食生產(chǎn)加速集中階段

受亞洲金融危機(jī)、“非典”疫情、初入世貿(mào)組織的沖擊等多種因素影響，1999—2003 年我國(guó)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)大幅波動(dòng)，播種面積和糧食總產(chǎn)量連續(xù)5年下降，降幅分別達(dá)到12.64%、15.93%。為應(yīng)對(duì)沖擊，2003 年的中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出要形成優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，之后相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的意見》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等一系列政策措施，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)集聚并形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)。2020 年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又提出建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶并寫入《鄉(xiāng)村振興法》，旨在加大對(duì)已形成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)的投入，夯實(shí)資源優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈“三鏈協(xié)同”的糧食產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，全面增強(qiáng)糧食安全保障能力。從2005 年開始北方糧食產(chǎn)量占全國(guó)的比重超過50%，到2021 年占比達(dá)到78.50%，其中河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、山東、河南等7個(gè)北方糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重由2005 年的46.58%提高到2021年的50.02%。從增產(chǎn)情況看，2001—2020 年的20年間，僅黑龍江、河南、內(nèi)蒙古、吉林4省份糧食增產(chǎn)量就占全國(guó)糧食增產(chǎn)總量的59.30%。

二、當(dāng)前我國(guó)糧食供求面臨的新情況新問題

隨著糧食產(chǎn)業(yè)帶和國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的接續(xù)推進(jìn)，我國(guó)糧食生產(chǎn)不斷“北移”，并越發(fā)向少數(shù)主產(chǎn)區(qū)集中，糧食綜合生產(chǎn)能力和糧食安全保障能力明顯增強(qiáng)，產(chǎn)量連續(xù)7 年穩(wěn)定在1.3 萬(wàn)億斤以上。但在糧食安全綜合保障能力提升的同時(shí)，我國(guó)糧食安全也面臨著新情況新問題。

（一）生產(chǎn)和流通有所脫節(jié)，糧食供需跨區(qū)平衡的成本和難度加大

在糧食產(chǎn)區(qū)北移的同時(shí)，我國(guó)人口持續(xù)向南方、東部地區(qū)聚集，糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的空間分離程度擴(kuò)大。

1.從糧食主產(chǎn)區(qū)看，遼寧、河北、山東、吉林、內(nèi)蒙古、河南、黑龍江等7個(gè)北方省份，2021年人口合計(jì)占全國(guó)比重的28.07%、較2015 年減少1.18 個(gè)百分點(diǎn)，糧食產(chǎn)量合計(jì)占全國(guó)比重的50.02%、較2015 年增加3.44 個(gè)百分點(diǎn)。從糧食主銷區(qū)看，北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南7 個(gè)省份，2021 年人口合計(jì)占全國(guó)比重的21.58%、較2015 年增加1.74 個(gè)百分點(diǎn)，糧食產(chǎn)量合計(jì)占全國(guó)比重的4.30%、較2015年減少1.03個(gè)百分點(diǎn)。其中，2021 年廣東省人口占全國(guó)比重的8.98%，糧食產(chǎn)量?jī)H占全國(guó)的1.09%，分別較2015年增加1.09個(gè)百分點(diǎn)、減少0.32個(gè)百分點(diǎn)。在這樣的背景下，加強(qiáng)糧食流通體系建設(shè)的重要性凸顯。

2.從儲(chǔ)備情況看，居民糧食消費(fèi)區(qū)域分布與糧食儲(chǔ)備區(qū)域布局不匹配，主產(chǎn)區(qū)儲(chǔ)備規(guī)模較大，承擔(dān)了過多的儲(chǔ)備任務(wù)，而主銷區(qū)儲(chǔ)備規(guī)模明顯不足。以中國(guó)糧食行業(yè)協(xié)會(huì)糧食儲(chǔ)備分會(huì)公布的首批會(huì)員名單為例③，2017年中儲(chǔ)糧公司全國(guó)直屬庫(kù)有386 家，其中，位于主產(chǎn)區(qū)的有262 家、占比67.88%，而位于主銷區(qū)的只有47 家、占比12.18%，特別是廣東省作為全國(guó)第一大糧食消費(fèi)省，糧食儲(chǔ)備庫(kù)容總量?jī)H占全國(guó)的4.40%。

3.從運(yùn)輸情況看，糧食儲(chǔ)備與流通體系銜接不夠緊密，糧食物流結(jié)點(diǎn)尚未完全打通，一旦因突發(fā)應(yīng)急事件需要快速、大規(guī)模調(diào)運(yùn)糧食，糧食流通的矛盾就會(huì)凸顯。同時(shí)，糧食運(yùn)輸設(shè)備多采用包裝運(yùn)輸，運(yùn)輸過程中糧食損耗嚴(yán)重，糧食物流機(jī)械化水平不高，在糧食倉(cāng)儲(chǔ)、包裝、裝卸等環(huán)節(jié)高度依賴人工，工作效率低且成本高。

（二）生產(chǎn)和消費(fèi)有所脫節(jié)，糧食供給適應(yīng)需求變化的壓力較大

1.從生產(chǎn)來(lái)看，糧食繼續(xù)增產(chǎn)的空間有限。1970年和2021年，我國(guó)糧食種植面積分別為11927萬(wàn)公頃、11763 萬(wàn)公頃；糧食產(chǎn)量分別為2.399 億噸、6.829 億噸。在種植面積有所下降的情況下，糧食產(chǎn)量反而增加了185%，這主要得益于單產(chǎn)增加，特別是北方地區(qū)糧食單產(chǎn)的增加。1970 年至2021年，我國(guó)糧食單位面積產(chǎn)量由2081公斤/公頃提高到5761 公斤/公頃，增幅176.84%。其中，15個(gè)北方省份糧食單產(chǎn)增幅為248.43%，16個(gè)南方省份糧食單產(chǎn)增幅為159.38%（表1）。考慮到目前我國(guó)稻谷和小麥的單產(chǎn)能力已超過美國(guó)④，未來(lái)單產(chǎn)繼續(xù)增加的壓力不小。同時(shí)，由于我國(guó)糧食生產(chǎn)“北移”并向少數(shù)主產(chǎn)區(qū)集中，造成了水資源等生產(chǎn)資源稀缺、人口密度小地區(qū)反而糧食生產(chǎn)壓力大、資源過度利用的失衡格局。土地資源方面，我國(guó)后備土地資源不斷減少，東北地區(qū)存量耕地所承擔(dān)的糧食安全任務(wù)日益增大，地力透支嚴(yán)重，黑土層厚度已由最初的平均60 厘米下降到目前的平均30 厘米。水資源方面，糧食生產(chǎn)灌溉面積和水田呈“北增南減”態(tài)勢(shì)，北方地區(qū)灌溉面積占耕地面積的比例逐年上升，糧食生產(chǎn)受水資源約束越來(lái)越大。

表1 1978—2021年南北方糧食生產(chǎn)對(duì)比情況

2.從消費(fèi)來(lái)看，糧食需求總量還在攀升。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民收入水平的提升，居民膳食結(jié)構(gòu)必然發(fā)生變化，即：糧食消費(fèi)減少、肉類消費(fèi)增加，進(jìn)而帶來(lái)糧食間接消費(fèi)量和消費(fèi)總量的變化。食用需求方面，雖然我國(guó)放開了“三胎”政策，但人口總量增長(zhǎng)速度依然緩慢，預(yù)計(jì)我國(guó)人口規(guī)模的峰值大約出現(xiàn)在2023 年前后，對(duì)谷物數(shù)量上的需求增長(zhǎng)空間不大，食用消費(fèi)的壓力將更多體現(xiàn)在質(zhì)量上。即隨著生活水平的提高，城鄉(xiāng)居民對(duì)于優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求明顯增加，我國(guó)高端優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品有效供給水平無(wú)法滿足消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的品牌化、個(gè)性化、差異化需求。飼用需求方面，我國(guó)正從以植物性食物為主向以動(dòng)物性食物為主的膳食模式轉(zhuǎn)變，并且以耗糧型肉類為主。比如豬肉是我國(guó)居民肉類消費(fèi)的主要品種，2021 年我國(guó)豬肉產(chǎn)量占主要畜禽肉類產(chǎn)量的59.59%。由于生產(chǎn)1 斤豬肉要消耗3 斤左右的糧食，居民口糧消耗量的下降必然無(wú)法滿足耗糧型肉類生產(chǎn)的需要。“十三五”時(shí)期，我國(guó)飼用糧需求明顯增長(zhǎng)，小麥、稻谷、玉米飼用消費(fèi)量已分別占各自國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的25.81%、15.31%和64.74%。大豆壓榨需求量達(dá)到0.985億噸，較2015年和2016年增加了0.163 億噸，年均增速3.79%?！笆奈濉睍r(shí)期我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，預(yù)計(jì)谷物飼用需求和豆粕消費(fèi)仍將保持高位。工業(yè)需求方面，玉米是重要的工業(yè)用糧，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)前期玉米深加工產(chǎn)能擴(kuò)張也將逐步釋放，主要谷物工業(yè)消費(fèi)需求也將有所增長(zhǎng)。由于耕地面積總量有限，未來(lái)工業(yè)用糧、飼料用糧與口糧爭(zhēng)地問題將更為突出（表2）。

表2 “十四五”末主要糧食品種消費(fèi)需求預(yù)測(cè)表（單位：億噸）

三、國(guó)家糧食安全綜合保障能力提升路徑

我國(guó)糧食綜合保障體系包括以主糧為重點(diǎn)的國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)體系、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的儲(chǔ)備體系、有效利用國(guó)際糧食市場(chǎng)的貿(mào)易體系三個(gè)部分。近年來(lái)，全球極端天氣頻發(fā)，糧食供給面臨萎縮風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)增加糧食儲(chǔ)備、限制糧食出口的傾向抬頭，我國(guó)利用國(guó)際市場(chǎng)和資源的難度加大。在這樣背景下，確保國(guó)家糧食安全，必須堅(jiān)持“以我為主”的原則，在提升綜合生產(chǎn)能力、流通保障能力兩方面下功夫，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈三鏈同構(gòu)，推動(dòng)我國(guó)從糧食大國(guó)向糧食強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。相較于傳統(tǒng)松散的糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，“三鏈同構(gòu)”旨在實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)：一是促進(jìn)市場(chǎng)供需關(guān)系有效傳導(dǎo)，形成面向需求的糧食生產(chǎn)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)能力與糧食加工能力相協(xié)調(diào)、糧食流通能力與糧食消費(fèi)相協(xié)調(diào)；二是激發(fā)各方主體生產(chǎn)積極性，通過分享糧食產(chǎn)業(yè)增值收益實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶與農(nóng)村的反哺，更好鞏固糧食安全的微觀基礎(chǔ)；三是提升糧食產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行效率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品附加值，壓縮生產(chǎn)成本、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提升產(chǎn)品品質(zhì)，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；四是增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，通過多樣化和連通順暢的供應(yīng)鏈條，更好地吸收沖擊和壓力并從中恢復(fù)。

（一）圍繞產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)“本”固“結(jié)”，推動(dòng)糧食產(chǎn)量和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量同步提高

通過強(qiáng)化糧食育種、農(nóng)技研發(fā)、社會(huì)化服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)鏈短板弱項(xiàng)，加速形成糧食產(chǎn)業(yè)供應(yīng)閉環(huán)，全面掌握糧食發(fā)展主動(dòng)權(quán)。

1.強(qiáng)“本”重在挖掘糧食增產(chǎn)潛力，全面提升綜合生產(chǎn)能力。一是“藏糧于地”。以往，在南方糧食播種面積下降的情況下，我國(guó)糧食產(chǎn)量的提高主要來(lái)自北方尤其是北方主產(chǎn)省糧食單產(chǎn)能力的提升，但目前北方糧食單產(chǎn)繼續(xù)提高的空間已不大，糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)必須壓實(shí)各方責(zé)任，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量。必須明確各省糧食自給率任務(wù)，切實(shí)提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給。同時(shí)，遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向，大力推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、黑土地保護(hù)，持續(xù)推動(dòng)中低產(chǎn)田改造，提升設(shè)施配套水平，不斷提高水土資源的利用效率。二是“藏糧于技”。整合科研力量和育種企業(yè)，加大種源“卡脖子”核心技術(shù)攻關(guān)，加快培育一批有突破性的糧食品種，打贏種業(yè)翻身仗。加強(qiáng)農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)制造和推廣應(yīng)用，推動(dòng)機(jī)械化與農(nóng)藝制度、智能信息技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)田建設(shè)相融合，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。三是轉(zhuǎn)換觀念。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)以糧為綱，飼養(yǎng)家畜對(duì)飼料用糧需求巨大，并非可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，也給糧食安全造成了較大壓力。資料顯示，2003 年中國(guó)的食草型家畜（牛、馬、羊等）與耗糧型家畜（豬、雞等）的數(shù)量比例為21.86∶100，處于全球最低水平。緩解糧食食用需求和飼用需求之間的矛盾，必須以調(diào)整優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，加快構(gòu)建糧飼兼顧、農(nóng)牧結(jié)合、循環(huán)發(fā)展的新型種養(yǎng)結(jié)構(gòu)。應(yīng)樹立“大食物觀”，將單一地向耕地要糧食轉(zhuǎn)為向林、草、水等要食物，推動(dòng)食物供給的多元化。

2.固“結(jié)”重在聚焦鏈上生產(chǎn)主體，扶“小”育“大”提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。一是在扶“小”上下功夫，加速培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)糧食生產(chǎn)服務(wù)、購(gòu)銷、倉(cāng)儲(chǔ)、流通等環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)整合，構(gòu)建全面、緊密、有規(guī)模的糧食產(chǎn)業(yè)鏈條。二是在育“大”上下功夫，著力培育大型糧食企業(yè)集團(tuán)，引導(dǎo)有實(shí)力的糧食企業(yè)集團(tuán)通過業(yè)務(wù)拓展、并購(gòu)或聯(lián)合等形式布局糧食全產(chǎn)業(yè)鏈，強(qiáng)化對(duì)國(guó)內(nèi)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的帶動(dòng)和組織，并積極拓展國(guó)際市場(chǎng)，參與“一帶一路”沿線國(guó)家（地區(qū)）政府和企業(yè)間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易合作，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的跨國(guó)糧商。三是在鏈上主體的集約化、組織化上下功夫，依托“流通企業(yè)+加工企業(yè)+農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶（農(nóng)場(chǎng)）”等形式及訂單農(nóng)業(yè)、供應(yīng)鏈金融等機(jī)制，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)主體間的利益聯(lián)結(jié)，強(qiáng)化糧食產(chǎn)業(yè)鏈組織性、協(xié)同性，全面提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈的韌性。

（二）圍繞供應(yīng)鏈強(qiáng)“點(diǎn)”擴(kuò)“面”，提高區(qū)域平衡與協(xié)調(diào)能力

這些年，我國(guó)糧食生產(chǎn)明顯向主產(chǎn)區(qū)集中，但過度集中也會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。提升國(guó)家糧食安全要把加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)與加強(qiáng)糧食綜合流通能力建設(shè)統(tǒng)籌考慮、一并推進(jìn)。

1.在“點(diǎn)”上優(yōu)化布局。首先，做強(qiáng)儲(chǔ)備點(diǎn)，提高政府儲(chǔ)備調(diào)控規(guī)模。按照“優(yōu)先保證口糧安全，兼顧其他用糧”的原則，以銷定儲(chǔ)，合理確定政策性糧食存儲(chǔ)規(guī)模，推動(dòng)糧食儲(chǔ)備空間布局與人口分布更好匹配，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的儲(chǔ)備以5∶2∶3的比例為宜，并且大城市和特大城市的儲(chǔ)備不低于總儲(chǔ)備的40%。原則上銷區(qū)儲(chǔ)備糧只在本轄區(qū)內(nèi)存儲(chǔ)，不搞異地存儲(chǔ)，確保市場(chǎng)發(fā)生波動(dòng)時(shí)能及時(shí)調(diào)運(yùn)。其次，做強(qiáng)加工點(diǎn)，推動(dòng)融合發(fā)展。加工企業(yè)一頭連著生產(chǎn)，一頭連著流通，必須把加工生產(chǎn)能力布局統(tǒng)籌考慮，鼓勵(lì)加工企業(yè)向產(chǎn)前延伸，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、訂單收購(gòu)等方式，參與優(yōu)質(zhì)糧食規(guī)?；a(chǎn)，發(fā)展“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷”一體化模式，促進(jìn)生產(chǎn)、加工、流通有機(jī)銜接、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。

2.在“面”上加強(qiáng)儲(chǔ)運(yùn)能力建設(shè)。強(qiáng)大的物流能力是糧食產(chǎn)銷對(duì)接的關(guān)鍵。首先，縮短物流環(huán)節(jié)，提升流通效率，強(qiáng)化糧食上下游產(chǎn)業(yè)配套，在全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)大力建設(shè)涵蓋糧食種植、加工、物流、商貿(mào)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，形成以大型糧食產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)、糧食物流中心和糧食物流節(jié)點(diǎn)為主要構(gòu)架的多層次糧食產(chǎn)業(yè)體系。其次，打通跨省糧食物流通道，圍繞商品糧基地、糧食物流園區(qū)等，建設(shè)有利于區(qū)域糧食集中和規(guī)?；\(yùn)作的物流樞紐，推動(dòng)糧食儲(chǔ)備與流通體系更好銜接，提高物流輻射空間范圍和應(yīng)急響應(yīng)能力。最后，完善縣域糧食物流節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化糧食物流終端配送能力。

（三）圍繞價(jià)值鏈接“二”連“三”，激發(fā)各主體生產(chǎn)積極性

夯實(shí)糧食生產(chǎn)能力，要解決好“誰(shuí)來(lái)種糧”的問題，關(guān)鍵在于能否讓生產(chǎn)者有收益，調(diào)動(dòng)各方積極性。

1.推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，全面提升糧食產(chǎn)品附加值。大力發(fā)展糧食精深加工，推動(dòng)主食產(chǎn)業(yè)化，加速中小糧食加工企業(yè)整合優(yōu)化，淘汰過剩產(chǎn)能，加強(qiáng)技術(shù)投入和研發(fā)，提升糧食產(chǎn)品加工效率和轉(zhuǎn)換率，著重提高糧食加工產(chǎn)品品質(zhì)，進(jìn)一步滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品的需求。加快打造糧食品牌，做強(qiáng)做優(yōu)做大一批優(yōu)質(zhì)國(guó)產(chǎn)糧食品牌，拓展電商、精品店、海外等多元化銷售渠道，以更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)掌握更多的國(guó)內(nèi)甚至國(guó)際糧食市場(chǎng)份額。

2.健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)好主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)三者之間的關(guān)系。完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力解決糧食主產(chǎn)區(qū)“糧財(cái)?shù)箳臁眴栴}，通過市場(chǎng)機(jī)制給主產(chǎn)糧地區(qū)量化補(bǔ)償，讓自給率低的地區(qū)給自給率高的地區(qū)補(bǔ)貼，從而幫助糧食主產(chǎn)區(qū)跳出“糧食大省、經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省”的怪圈。

3.健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)政策保本、經(jīng)營(yíng)增效。政策保本要構(gòu)建價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)“三位一體”的種糧農(nóng)民收益保障政策體系。價(jià)格方面，降低農(nóng)資價(jià)格，完善最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案，穩(wěn)步提高稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)，穩(wěn)定種糧農(nóng)民收益預(yù)期；補(bǔ)貼方面，根據(jù)通脹率或GDP 增速逐年提高補(bǔ)貼水平，穩(wěn)定政策調(diào)控預(yù)期，探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，確保多生產(chǎn)糧食者能夠多得補(bǔ)貼；保險(xiǎn)方面，逐步擴(kuò)大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，穩(wěn)定種糧農(nóng)民可持續(xù)性預(yù)期。經(jīng)營(yíng)增效要健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革和供銷合作社綜合改革，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過村集體和農(nóng)戶資產(chǎn)入股等方式建立更緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

注釋

①15 個(gè)北方省份為：北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

②16 個(gè)南方省份為：上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏。

③由于中央儲(chǔ)備糧數(shù)據(jù)無(wú)法獲得，本部分采用中儲(chǔ)糧公司在全國(guó)的直屬庫(kù)布局情況來(lái)反映中央儲(chǔ)備糧布局的現(xiàn)狀。

④根據(jù)2019 年兩國(guó)官方以及聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布的數(shù)據(jù)，國(guó)產(chǎn)稻谷單產(chǎn)在6150 公斤/公頃左右，美國(guó)稻谷單產(chǎn)不到3750 公斤/公頃；國(guó)產(chǎn)小麥單產(chǎn)在5400公斤/公頃左右，美國(guó)小麥單產(chǎn)在3000公斤/公頃左右。