新時代背景下內部審計與高校治理結合路徑探索

沈潔（高級審計師）（廣州航海學院 廣東 廣州 510725）

根據相關統計數據，國家財政對教育事業的投入保持穩定增長。高校治理工作應加強自身的規范性建設，在提高治理績效的同時，以黨內監督為引領，充分發揮審計監督的作用。本文以有效開展內部審計監督為切入點，通過分析高校治理與內部審計之間存在的矛盾，提出賦能審計監督的解決路徑，促進治理水平現代化。

一、高校發展現狀和治理監督的必要性

（一）我國高等教育規模和教育經費投入。根據教育部網站發布的名單，截至2022 年5 月31 日，全國高等學校共計3 013所?！笆濉逼陂g全國教育經費總投入230 805.39億元，對比“十二五”最末一年增長46.79%，平均環比增長7.99%，增長趨勢穩定。其中，國家財政性教育經費為185 554.47億元，占國內生產總值的4.17%，五年間占比均保持在4%以上。

（二）高校治理監督的必要性。高校治理作為國家治理的有機組成，如何規范高校運營過程中的各類行為，對形成良性的產學研循環，維護清正廉潔的校園環境以及高校形象的塑造，具有深遠意義。國家對高校發展中巨大的資金投入，加劇了高校治理的復雜性，更為高校治理帶來了極大的廉政風險隱患，相應的監管難度隨之加大。良好的控制環境和有效的監督機制，可以促進高校的有序治理和提高治理績效，同時可以在一定程度上降低腐敗違紀案件的發生率。因此，如何做好高校治理過程中的監督工作，成為高校運營中的重中之重。

（三）高校治理分類。高校治理可分為外部治理和內部治理。外部治理涉及高校與政府、社會以及其他高校間的關系，包括通過理順外部治理關系，構建高校、政府和社會之間“協同共治”的治理結構。內部治理大多是指高校內部利益在關聯方之間的權力分配、制約，以及相關的制度規定、體制安排和機制設計［1］。在內部和外部治理的共同作用下，高校方能在有序運營中實現人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承創新和國際交流合作五大基本功能。本文所提及的高校治理主要指內部治理。

二、章程治校與審計監督的政策前置

（一）章程治校的政策依據及其對內部審計工作的定位。2011年發布的《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）指出，高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。高校治理通過章程，對學校進行頂層設計，使內部審計的作用在章程中得到正確定位，并通過對內部審計管理體制、工作職責等方面內容的規定，強化治理概念，豐富高校治理與內部審計相結合的內涵建設。

（二）審計監督的政策前置。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中的“推進依法治教”章節中提及，要建立健全層級監督機制，加強監察、審計等專門監督，強化社會監督。在《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（教改辦［2014］2號）中提到，按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則，健全和規范內部治理結構和權力運行規則。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督，明確了審計監督的重要地位。高校內部審計作為內部治理結構的重要構成，及時了解相關法律法規的變化，調整審計監督對象，體現了高校依法治理的思路和理念。

三、內部審計探源及職責定位的變化

（一）高校內部審計探源。從高校內部治理的角度而言，由于存在委托代理關系，對二級機構進行監管的重要性愈發凸顯。高校內部審計以對治理層負責的立場，從內部視角開展對二級院系或部門以及受托人的責任、績效監督。

內部審計監督已成為高校治理中不可或缺的組成部分。

（二）內部審計的職責定位變化。

1.管理和治理。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革進程，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，高校治理體系和治理能力現代化改革也應提上日程。從“管理”到“治理”提法的改變，體現了由一元單向到多元交互的結構性變化，是法治觀念的進步，并以法治的優勢促進依法追求和實現利益最大化［2］。

2.內部審計的定義和職責變化。對比《審計署關于內部審計工作的規定》（2003 年審計署第4 號令），和《審計署關于內部審計工作的規定》（2018 年審計署第11 號令），內部審計的定義和職責均進行了較大的修改，其中：內部審計在定義中新增了“建議”功能，并由“促進加強經濟管理和實現經濟目標”調整為“促進單位完善治理、實現目標”；在職責內容中，首先將審計內容擴展至非經濟領域，其次突出了整改，以及對下屬單位內部審計工作的監督、管理責任。

3.內部審計職責與治理理念的匹配。在明確推進國家治理體系和治理能力現代化，全面深化改革的總目標后，審計署對內部審計定義以及職責范圍的重新界定和拓展，從更高層面上規范了內部審計的工作內容和工作責任：增加的“建議”功能，將內部審計工作由原有的監督、評價等單向管理行為，上升至通過“建議”實現的多向治理行為；在“查錯糾弊”和“管理+效益”的定位基礎上，增加了對政策措施的落實、規劃戰略等執行、資源管理和生態保護等內容的審計，職責范圍的表現更為豐富，“治理”監督的定位更加準確；強化審計整改、明確對下屬單位的監管責任，既是完善審計流程的具體舉措，也通過整改和監管的意義延伸，對內部審計賦予了治理監督的職責?；谝陨先c，內部審計職責定位的出發點從經濟“管理”監督調整為全面“治理”監督［3］，體現了內部審計促進單位完善治理的宏觀立意。高校內部審計應以此為根本遵循，推進高校治理監督做深做實。

四、內部審計在高校治理中的職能表現

內部審計職能定位從“管理”監督到“治理”監督的轉變，表現為從單一的經濟內容的監督，到重大教育政策的貫徹落實情況，以及其他事關高校發展的重大事項執行情況的監督評價，拓展了高校治理的參與度，從內涵上提升了內部審計工作的實際意義。

（一）貫通全程防腐敗。在現代反腐觀念中，內部審計應將職能覆蓋至事前預警和事中提醒，而不僅僅是事后的懲戒。內部審計通過不同類型的審計項目，如：內控審計開展事前預警、重大項目的跟蹤審計實現事中提醒、經責審計和績效審計達到事后監督的目的等，推進落實高校治理全過程中的內部審計監督。

（二）明確定位促發展。根據內部審計在風險管理“三線模型”中的定位，評價內部控制，促進業務流程重組或調整，減少高校治理風險，以實現增加價值的目標。并在與其他管理部門的協作中，發揮協同效應，推動高校治理的不斷發展和進步。

五、內部審計關聯高校治理的相關矛盾

雖然內部審計監督在高校治理中的作用不可或缺，但是在高校治理與內部審計監督的結合實踐中，仍不可避免地存在多方面的矛盾，主要表現如下：

（一）管理體制與內部審計獨立性的矛盾。內部審計部門就機構層級而言，屬于高校組織架構中的內設機構，與其他管理部門為平行關系；內部審計部門的獨立性不足，對審計結果的客觀性也產生了一定的影響，表現為對其他部門的監督力度不足、審計結果運用不到位。

（二）項目規劃的計劃性與接受任務無序性的矛盾。內部審計應結合高校治理的實際情況，制訂長期規劃與短期計劃相匹配的審計策略，安排應審盡審事項，做好審計全覆蓋工作。但在實際操作中，臨時接受的計劃外審計項目，與審計規劃或計劃產生了沖突，造成了工作安排秩序的矛盾。

（三）審計需求與職責定位的矛盾。高校治理對于內部審計的需求十分廣泛，包括從事前的預警、重大事項的事中跟蹤監督，到事后的評價。從高校治理層的角度來看，審計參與的事項越多越安全。但是過多介入日常事務，對審計保持客觀性立場是一種嚴峻的考驗，因而存在內部審計需求的廣泛性與供給有限性的矛盾。

（四）審計事項復雜性與審計能力的矛盾。隨著高校規模的擴大，高校治理的復雜性日益加深，對內部審計工作的要求也同步提高，但內部審計人員的知識結構較為單一，相當一部分由財務人員轉崗而來，對諸如工程類、信息類等相關問題在專業知識上存在一定的短板，不能很好地滿足復雜的審計事項，審計知識結構水平亟待豐富和提升。

（五）內部審計結果實際運用的單一性與期望價值多向性的矛盾。2020 年發布的《教育系統內部審計工作規定》（教育部令第47 號）對教育系統內部審計結果列舉了相關決策、預算安排、干部考核、人事任免和獎懲等多個使用方向，但在實際應用中，審計結果運用較為單一，即表現為審計整改的力度不足、深度不夠，審計結果運用僅僅停留在就事論事型的單向整改，存在復合型應用期望與單向型實際運用的矛盾。

（六）內部審計整改與問責脫節的矛盾。根據現行相關制度的規定，對于移送紀委的違紀違法線索，受限于高校設置機構的職責權限和部門分工，內部審計部門無法了解問責情況。問責結果的“寬、松、軟”，不但直接影響著該項審計整改的順利推進，并可能導致問題現象的擴散蔓延。因此，二者之間脫節的矛盾，是高校治理過程中一個值得注意的問題。

（七）不同監督方式覆蓋面重疊與空缺的矛盾。在新時代背景下，監督方式的貫通融合已成為時代發展的趨勢和要求。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。在對高校治理的多維度監督中，如未有效梳理治理內容和治理流程，合理籌劃監督分工，不僅可能出現監督對象與監督內容的重疊，也可能存在監督盲區。隨著高校規模的擴大，監督內容的復雜性日益加深，監督的重復與空缺的矛盾將相伴相生。

六、內部審計關聯高校治理相關矛盾的解決路徑

針對上述實際矛盾，結合國家對監督體系的相關改革措施，本文以全局化視角，提出了較有針對性的解決路徑（見圖1）。

圖1 內部審計關聯高校治理相關矛盾及解決路徑

（一）調整組織架構，提升內部審計獨立性。2018年5月，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議時表示，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。高校應加強校黨委對審計工作的領導，設立審計委員會，發揮內部審計在高校治理監督體系中的作用［3］，改善內部審計部門作為內設機構而導致的獨立性不足的弊端，鞏固內部審計工作對黨委負責的組織定位，改變因受管理模式影響內部審計部門獨立性的矛盾，并以部門地位的獨立性帶動部門職權的獨立性，從而加強審計工作的獨立性，提高審計結果的客觀性。

（二）引入全局風險觀，合理安排項目規劃。為科學做好中長期規劃以及近期審計項目計劃、應對臨時項目調整，應將風險導向審計觀念運用到高校治理審計監督工作的全局安排中。通過排查，對不同風險領域的項目賦予相應的權重系數，并結合治理內容的其他要求，合理安排審計順序。接受并完成臨時項目后，根據變動情況和審計結果，重新調整項目的風險系數，避免簡單直接地將其他項目順延，失去規劃的原有意義。

（三）加強內控環境建設，轉移審計工作重心。在COSO委員會發布的《內部控制整合框架》中，控制環境被列為第一要素，是實施內部控制的基礎。高校治理層應調整治理工作思路，倡導守法依規、盡職盡責的校園內部控制文化氛圍，建立良好的內部控制環境，搭建科學的內部控制體系。在建立了完善的內部控制系統的前提下，內部審計監督方可轉移工作重心，由日常的事務性工作轉向專職工作，履行確認和咨詢功能，通過對內部控制系統的評價和建議，促進內部控制水平提升，分解審計需求，形成內控建設的良性循環。

（四）調節人員知識結構，提高審計效能。通過繼續教育或專項培訓等方式，有針對性地補充知識短板，提升現有審計人員的技能水平；對特定內容的內部審計，聘請不具有沖突性的技術專家，有效改善審計組成員的知識構成，兼顧審計成本與審計效果，解決復雜事項審計需求與審計能力不匹配的矛盾。

（五）落實審計結果運用，豐富審計工作內涵。審計結果運用取決于高校治理層對審計工作的重視程度和審計結果的質量。治理層對審計結果應樹立規范化和制度化的意識，不但能擴大審計結果的影響，更能促進內部審計工作質量的提高，使審計結果得到廣泛使用。同時還能促進審計整改，提升內部控制水平，完善審計工作的閉環管理。

（六）建立聯合工作機制，落實整改問責。針對審計結果整改與問責脫節的矛盾，探索建立審計、紀委監察等多部門工作聯席會議制度，規范線索移送流程，協助提供審計資料，共同推進向審計提交線索的工作進度，跟進線索處理結果，強化執紀問責力度。通過工作配合方式的不斷探索，加大不同監督方式間的耦合效應，促進提升審計整改效果。

（七）統籌監督規劃，提高監督績效。多維度的監督為高校的復合治理提供了多維度的保障，但由于開展監督的主管機關不同，監督的性質和內容不同，如未對各種監督進行合理的統籌規劃，難免會出現監督重復與監督空缺的現象。黨的十九屆四中全會指出，必須健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性。內部審計作為監督體系中的重要組成，倚重特定的工作視角，承上啟下，內聯外達，提供審計規劃與審計成果作為共享資料，以此作為協調工作的切入點。應通過梳理審計監督已覆蓋范圍和空白區域、審計整改完成情況等現有監督結果，綜合協調監督方案，目標明確地調整監督覆蓋面，提高監督的協同性和有效性。