長三角一體化背景下上海交通跨域協(xié)同治理能力研究
——基于國際樞紐功能視角

文 楊 晨 上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院交通所政策室主任、博士，高級工程師

逄 瑩 上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院交通所規(guī)劃室高級工程師

朱俊宇 上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院交通所規(guī)劃室工程師

陳俊彥 上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院交通所政策室工程師

一、引言

自2018年11月長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略至今已5年。經(jīng)過近五年的建設發(fā)展，交通一體化取得的成績是有目共睹的，但同時，長三角交通一體化正由“全面提速”向“走向縱深”轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段，區(qū)域交通一體化合作逐步走入“深水區(qū)”。與此同時，近幾年外部環(huán)境也在發(fā)生深刻變化，交通一體化面臨的“硬骨頭”也更多了。長三角一體化對滬蘇浙皖的定位要求可以概括為“上海發(fā)揮龍頭作用，蘇浙皖要各揚所長”。就長三角交通一體化而言，上海的龍頭作用體現(xiàn)在哪里，如何發(fā)揮好龍頭作用，提升跨區(qū)域交通協(xié)同治理水平，值得思考和研究。

二、過去五年的回顧

（一）有力推進區(qū)域交通一體化合作

近五年，按照《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“協(xié)同建設一體化綜合交通體系”的要求，[1]上海交通聚焦“建機制、編規(guī)劃、推項目、促合作”四個主要方面，有力推進長三角區(qū)域交通一體化發(fā)展不斷走深走實。

在建機制上，交通部門成立了推進長三角交通更高質(zhì)量一體化發(fā)展領導小組，充分利用長三角一體化交通專題組工作機制，與蘇浙皖三省交通部門建立輪值制度，同時倡議成立了由20余家來自滬蘇浙皖三省一市和國家部委的研究機構、規(guī)劃設計單位共同參與的“長三角交通一體化研究中心”，在政府部門的很多重要決策中發(fā)揮了智囊和平臺作用。

在編規(guī)劃上，上海會同江浙共同編制《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)綜合交通專項規(guī)劃（2021-2035年）》，并參與國家部委牽頭的《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》和《長江三角洲地區(qū)民航協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等交通專項規(guī)劃工作。

在推項目上，按照“建成一批、推進一批、儲備一批”的原則，有力有序推動重大項目實施，滬蘇通鐵路一期、G228和G320部分區(qū)段、長湖申線、平申線等重點項目相繼建成，首批9條省界“斷頭路”已有8條建成通車，并印發(fā)《上海市長三角交通更高質(zhì)量一體化發(fā)展三年行動計劃（2021—2023年）》。

在促合作上，滬蘇合作推進大場機場遷建和南通新機場規(guī)劃建設，以及通州灣新出海口開發(fā)建設；滬浙合作推進小洋山區(qū)域開發(fā)；滬皖合作共建蚌埠港內(nèi)河集裝箱碼頭；滬蘇浙皖三省一市交通部門近年來圍繞長三角交通運輸一體化，簽署各類合作協(xié)議20余項，并組織開展多項聯(lián)合課題研究。

（二）上海對外交通體系更加完善

鐵路方面：隨著滬蘇通鐵路一期于2020年7月通車，上海鐵路對外通道由原“兩向五線”變?yōu)椤叭蛄€”，正在推進建設的滬蘇湖鐵路將于2024年建成通車，屆時對外通道輻射扇面將進一步打開，滬渝蓉高鐵也已開工。同時，還在推進嘉閔線及其北延、金山至平湖鐵路、上海示范區(qū)線等市域鐵路建設，上述線路與江浙城際鐵路網(wǎng)銜接后，進一步織補鐵路和軌道交通服務毗鄰縣市的網(wǎng)絡。

公路方面：持續(xù)推進G15嘉瀏段改擴建、G318等主要公路通道，G228、G320公路部分區(qū)段建成通車，以高速公路為骨架（9個通道）、國省干線公路為基礎（20余個通道）的與江浙兩省的多層次對接路網(wǎng)已基本建成。第一批9條省際對接道路中8條已建成通車，另1條預計2023年內(nèi)也可完工，低等級對接路網(wǎng)布局日趨完善。

港航方面：小洋山北側綜合開發(fā)建設取得重要突破，杭申線、湖嘉申線、長湖申線等航道已全線建成，持續(xù)推進杭平申線、蘇申內(nèi)港線航道建設，“對接江浙、連接海港”的高等級內(nèi)河航道網(wǎng)基本建成，三級及以上航道里程達到194公里（圖1）。

圖1 近階段交通重點項目布局示意圖（不完全整理）

機場方面：加快完成浦東機場三期建設，建成亞洲最大單體衛(wèi)星廳，并開工四期擴建工程，推進大場機場遷建以及合作共建南通新機場。

（三）上海與長三角交通聯(lián)系更加緊密

隨著上海對外交通體系不斷完善，長三角主要城市的交通可達性水平提升了，上海與長三角的客貨運交通聯(lián)系更加緊密了，助力長三角打造最具活力增長極。

殺人償命的深層本質(zhì)在于以怨報怨，但是冤冤相報何時了，不斷的循環(huán)往復并不能夠從根本上解決問題。如果以德報怨，又會有失公平。正如孔子所說，“或曰：以德報怨，何如？子曰何以報德？以直報怨，以德報德”。既然如此，我們大可轉(zhuǎn)換思維，倡導刑事和解。具體到案件當中，加害人應當積極地請求被害人及其家屬的寬恕與原諒，被害人在可容忍的限度內(nèi)可以選擇積極的接納，最大限度地實現(xiàn)刑事和解。在此基礎上，形成民眾的普遍認同感，獨立證成被害人寬恕的正當性，由此，死刑的適用在事實上慢慢減少，直到死刑在事實適用中全面停止，一切自然水到渠成。

交通可達性方面：隨著長三角高鐵網(wǎng)絡布局完善，上海至長三角主要城市的聯(lián)系時耗總體下降。據(jù)測算，上海對外1小時、2小時、3小時交通圈分別可覆蓋到長三角26%、65%、86%的人口，覆蓋7個、23個、32個城市（圖2）。上海與南京、杭州、合肥等主要城市基本實現(xiàn)1-1.5小時高鐵高頻可達（見表1）。[2]

表1 上海至長三角主要城市的高鐵車次和平均時耗（2023年）

圖2 上海至長三角主要城市交通可達性現(xiàn)狀

客運交通方面：2019年，上海與蘇浙皖三省日均交通出行量超過150萬人次，占上海對外出行總量的70%以上。近三年，雖然受疫情影響，日均出行量依然維持在120萬人次以上的水平。

貨運交通方面：上海作為長三角地區(qū)最主要的口岸，空港、海港最主要的腹地集中于長三角地區(qū)，上海機場每年300萬-400萬噸貨郵估計約一半左右來自長三角，上海港每年約3000萬TEU集裝箱集疏運量一半以上來自長三角，50-60萬TEU海鐵聯(lián)運量中90%來自長三角。長三角發(fā)達的外向型經(jīng)濟助推了上海港集裝箱常年位居世界第一，機場貨郵量位居世界第三。

三、當前形勢的認識

（一）現(xiàn)階段的特征

當前，世界百年未有之大變局加速演進，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。在此背景下，推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展對于引領全國高質(zhì)量發(fā)展、完善改革開放空間布局具有重大意義，交通運輸對區(qū)域一體化發(fā)展又具有基礎性、先導性、戰(zhàn)略性、服務性作用。經(jīng)過前五年的發(fā)展，如今長三角交通一體化正處于“轉(zhuǎn)段進階”的關鍵階段，將現(xiàn)階段的主要特征歸納為“三點變化”和“三個不變”，具體如下：

“三點變化”：一是“層次”的變化，由關注骨干型、高等級的通道型對接逐步轉(zhuǎn)向關注多層次的網(wǎng)絡化對接。二是“空間”的變化，由關注長三角主要城市之間的交通走廊構建逐步轉(zhuǎn)向關注以中心城市為核的都市圈交通一體化。三是“深度”的變化，由關注“設施一體化”逐步轉(zhuǎn)向關注“服務一體化”“治理一體化”，對交通現(xiàn)代化、高質(zhì)量發(fā)展的要求更高了。

“三個不變”：一是繼續(xù)緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩大關鍵，深入推進長三角交通更高質(zhì)量一體化發(fā)展的總體思路依然沒變。二是上海發(fā)揮龍頭作用、蘇浙皖各揚所長的分工協(xié)作關系依然沒變，以及因各自的發(fā)展訴求和整體的資源約束之間的矛盾而引起的區(qū)域競爭關系也沒有明顯的改變。三是蘇浙皖三省積極對接上海的強烈意愿依然沒變。

（二）面臨問題與挑戰(zhàn)

立足新發(fā)展階段，長三角交通一體化雖已取得顯著成效，但對標長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展要求，也面臨更多新的挑戰(zhàn)。從長三角整體看，各種交通方式的比較優(yōu)勢和組合效應尚未充分發(fā)揮，綠色交通和智慧交通仍需發(fā)力，交通與環(huán)境資源等矛盾仍待解決。就上海而言，上海對長三角區(qū)域的輻射帶動和引領示范作用仍需強化，主要表現(xiàn)在：

一是上海國際海空樞紐能級仍需強化，上海航空樞紐在國際遠程航線、貨運航線、國際中轉(zhuǎn)等方面仍需強化，上海港中長期發(fā)展空間不足，集裝箱碼頭持續(xù)高負荷運行。

二是上海對外綜合運輸通道功能布局仍需完善，面對日益增長的交通需求，部分通道方向上的鐵路能力仍待增強，某些線路上的干線功能和城際功能疊加造成運力日益趨緊，港口后方鐵路輸送能力亟待增強。

三是上海大都市圈及近滬地區(qū)的交通一體化水平亟待提升，服務于都市圈通勤的城際（市域）鐵路尚處于建設階段，同城化通勤交通主要依賴于道路交通、模式單一，跨省通勤出行時耗平均接近90分鐘，毗鄰公交的服務標準和扶持政策也不盡相同。

此外，有兩對關系如何盡可能地處理和協(xié)調(diào)好：其一，如何處理好上海國際海空樞紐能級提升和長三角世界級港口群、機場群建設之間的關系；其二，如何處理好上海對外通道資源緊張和周邊省市對接需求依然強烈之間的關系。

四、未來發(fā)展的思考

（一）總體思路

通過總結過去五年的發(fā)展，分析當前的階段特征，剖析面臨的問題與挑戰(zhàn)，針對未來上海如何深入推進長三角交通一體化，筆者認為要準確把握上海作為社會主義現(xiàn)代化國際大都市的定位，加強與國際上公認的其他五大城市群的核心城市的對標，著力提升國際綜合交通樞紐功能，主要體現(xiàn)在以下四個方面的能力水平：一是國際海空樞紐中轉(zhuǎn)鏈接能力，要發(fā)揮服務于國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接的樞紐轉(zhuǎn)換功能，提升全球運輸能力；二是綜合運輸通道輻射服務能力，要強化上海作為長三角和長江經(jīng)濟帶的核心城市，在沿江、沿海以及與京津冀、成渝、粵港澳等主要方向上的通道能力；三是大都市圈交通銜接融合能力，要適應都市圈交通一體化、同城化發(fā)展趨勢，提升以服務通勤、商務、游憩等多元交通需求為主的，有別于傳統(tǒng)對外交通的高頻中短途交通服務；四是交通協(xié)同治理創(chuàng)新示范能力，要發(fā)揮在智慧賦能、節(jié)能降碳、協(xié)同治理等方面的創(chuàng)新示范作用。

（二）提升國際海空樞紐中轉(zhuǎn)鏈接能力

基本思路：按照上海國際性綜合交通樞紐城市定位，無論是海港樞紐還是空港樞紐，都要兼顧“量的合理增長”和“質(zhì)的有效提升”，處理好與周邊省市港口、機場的關系，發(fā)揮比較優(yōu)勢，重點強化上海海空樞紐鏈接全球、服務區(qū)域的能力，著力提升國際航線、航網(wǎng)通達性以及國際國內(nèi)中轉(zhuǎn)等水平，攜手蘇浙皖共同打造世界級港口群和世界級機場群。

重點方向：一是進一步提升海空樞紐港地位，加強港口能力建設，研究拓展可持續(xù)發(fā)展空間，以浦東機場為主建設洲際轉(zhuǎn)運中心，重點提升洲際、中轉(zhuǎn)、貨運三大功能。二是支持打造世界級航運、航空承運人，以航空為例，要支持大型網(wǎng)絡化主基地航司立足上海打造航空運輸超級承運人，完善提升網(wǎng)絡的覆蓋面和銜接性，加快構建航空快線網(wǎng)絡，提升航班波品質(zhì)和中轉(zhuǎn)服務水平。三是夯實上海港、上海機場與長三角等主要腹地的運輸服務網(wǎng)絡，包括：加強與周邊港口的資本與管理合作，合理布局內(nèi)河集裝箱中心（ICT）、異地貨站、城市航站樓，完善海鐵、空鐵、卡車航班等服務網(wǎng)絡。四是推動現(xiàn)代航運服務業(yè)和臨空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，依托虹橋臨空經(jīng)濟示范區(qū)、臨港新片區(qū)、浦東機場周邊保稅區(qū)等，打造現(xiàn)代民航產(chǎn)業(yè)體系。

（三）提升綜合運輸通道輻射服務能力

基本思路：加快落實國家“六軸七廊八通道”的綜合立體交通網(wǎng)主骨架，以重大項目為抓手，構建上海多向立體、內(nèi)聯(lián)外暢的高效復合運輸通道（見表2），按照“宜公則公、宜水則水、宜鐵則鐵”的原則，推動綜合運輸方式之間更好的發(fā)揮比較優(yōu)勢和組合效應，實現(xiàn)“123”交通圈的城市群對外交通聯(lián)系目標。

表2 上海對外交通通道布局

重點方向：一是補強部分對外通道上的鐵路客貨運能力，例如在沿江、沿海運輸通道上，要加快沿江高鐵、滬蘇湖鐵路、滬通鐵路、滬乍杭鐵路等規(guī)劃建設，發(fā)揮鐵路貨運能力，加強鐵路與港口、機場銜接。[3]二是完善長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊功能，用好長江黃金水道，加強與沿江港口合作，發(fā)展五定班輪、江海聯(lián)運、江海直達、海鐵聯(lián)運等運輸，提升港口碼頭的干支泊位銜接水平。三是加快河海直達通道建設，推動上海與江浙高等級航道全面規(guī)劃達標，實現(xiàn)“連接海港、對接江浙”的長三角內(nèi)河高等級航道全面建成，推動內(nèi)河運輸逐步發(fā)揮更大效益。四是前瞻性開展越江跨海通道前期研究。

（四）提升大都市圈交通銜接融合能力

基本思路：上海“1+8”大都市圈是長三角區(qū)域最發(fā)達、經(jīng)濟實力最強的區(qū)域。都市圈范圍內(nèi)各城市的交通體系之間具有更多的“協(xié)作性”和“互補性”特點，這就要求上海與周邊城市的交通體系能夠更好地銜接與分工。同時，以上海為核心的都市圈區(qū)域的同城化交通特征趨勢日益明顯，要求在長三角范圍先行先試逐步形成跨域無感、更加融合的交通系統(tǒng)。

重點方向：一是構建“外廊內(nèi)網(wǎng)”的都市圈范圍的多層次通道結構，全面承接國家級運輸通道和城市群通道，尤其是需要結合區(qū)域港口、物流樞紐等布局，規(guī)劃具有相對獨立性的貨運通道，與都市圈客運交通走廊適度分離。二是加強區(qū)域港口協(xié)作與聯(lián)動，深化滬太合作模式并加以復制推廣，繼續(xù)推動滬蘇通州灣、滬浙小洋山北等合作項目加速推進。三是構建都市圈多機場體系，以增強國際競爭力為導向，樹立上海航空服務品牌，推動形成上海大都市圈目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、合作共贏的區(qū)域機場協(xié)同發(fā)展格局。四是提升近滬通勤圈同城化交通服務水平，推動都市圈城際鐵路與市域鐵路兩網(wǎng)融合，繼續(xù)完善省界毗鄰區(qū)域的多層次路網(wǎng)對接，推動毗鄰公交在線網(wǎng)規(guī)劃、運營管理、信息服務、標準規(guī)范、政策措施等方面的協(xié)同。

（五）提升交通協(xié)同治理創(chuàng)新示范能力

基本思路：為建立健全跨區(qū)域交通治理體系機制，提升治理現(xiàn)代化能力，按照全生命周期理念，積極探索在規(guī)劃建設、運維養(yǎng)護、監(jiān)管執(zhí)法等方面的跨區(qū)域協(xié)同治理機制創(chuàng)新，重點在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)和嘉昆太、金平等其他臨滬協(xié)作示范區(qū)探索相關機制的先行先試并逐步復制推廣。

重點方向：一是規(guī)劃建設層面，按照“規(guī)劃同圖、質(zhì)量同規(guī)、建管同推、進度同步”的原則，探索交通規(guī)劃建設全過程管理，加強規(guī)劃銜接和建設標準協(xié)同，完善項目實施溝通協(xié)調(diào)機制。二是運維養(yǎng)護層面，推動建立交通基礎設施檢測、評價、養(yǎng)護的高質(zhì)量一體化標準體系，統(tǒng)籌考慮設計、施工、運營等各環(huán)節(jié)，打通數(shù)據(jù)、技術、管理鏈路，實現(xiàn)基礎設施全生命周期綜合效益最優(yōu)。三是執(zhí)法監(jiān)管層面，加快構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，積極推進交通監(jiān)管、執(zhí)法信息數(shù)據(jù)共享和標準互認，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，完善執(zhí)法聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，在客貨運輸重點領域加強常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法。

五、結語

長三角一體化進程中，交通運輸是互聯(lián)互通的重要引擎，上海是長三角的核心城市。在未來深入推進長三角一體化發(fā)展進程中，為了能夠取得更大成績和更多成效，就需要更好地發(fā)揮好上海的“龍頭”作用，推動交通運輸“引擎”不斷升級，助力長三角建成發(fā)展強勁活躍增長極。