上海新一輪新城建設(shè)與中國(guó)式現(xiàn)代化的基本模式和路徑探索
——以松江新城統(tǒng)籌城鄉(xiāng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展為例

文 王振亮 復(fù)旦大學(xué)大都市治理中心特聘研究員，教授級(jí)高級(jí)工程師，博士

一、上海提出聚焦“五個(gè)新城”建設(shè)的總體背景

（一）上海市政府提出“五個(gè)新城”“六個(gè)聚焦”的政策要求

2021年3月，上海市“十四五”新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)大會(huì)召開(kāi)，要求推進(jìn)嘉定新城、青浦新城、松江新城、奉賢新城和南匯新城等“五個(gè)新城”建設(shè)，這是上海市委市政府提出“十四五”期間加快建設(shè)“五個(gè)新城”、構(gòu)建新發(fā)展格局、更好服務(wù)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略和建設(shè)國(guó)際化大都市的重要舉措，是上海面向未來(lái)、貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》（以下簡(jiǎn)稱《上海2035》）的重大舉措，是中國(guó)式現(xiàn)代化的杰出案例。

上海市要求“五個(gè)新城”建設(shè)，對(duì)重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)“六個(gè)聚焦”：聚焦“產(chǎn)城融合”，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)基地與新城建設(shè)；聚焦“功能完備”，完善新城的基本功能，實(shí)現(xiàn)基本功能均等化；聚焦“職住平衡”，完善住宅空間布局和多元化的住房供應(yīng)體系；聚焦“生態(tài)宜居”，打造綠色低碳和美麗宜人的生態(tài)環(huán)境；聚焦“交通便利”，打造“一城一樞紐”，加快形成與外省市聯(lián)系直接高效、新城之間網(wǎng)絡(luò)順暢、新城內(nèi)部完善便捷的交通體系；聚焦“治理高效”，持續(xù)提升城市治理的溫度、精度和效能以及城市的韌性。

二十多年前的2001年,上海市政府《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展試點(diǎn)意見(jiàn)的通知》（滬府發(fā)〔2001〕1號(hào)）頒布，曾提出了郊區(qū)“一城九鎮(zhèn)”試點(diǎn)建設(shè)的方略。為什么在二十年后的今天，又重新提出了郊區(qū)重點(diǎn)建設(shè)“五個(gè)新城”的戰(zhàn)略舉措？是始于怎樣的考慮？

（二）上海的新城建設(shè)現(xiàn)狀與國(guó)際化大都市的發(fā)展要求不相匹配

國(guó)務(wù)院于2017年12月批準(zhǔn)了新一輪規(guī)劃《上海2035》，上一輪《上海市總體規(guī)劃（1999-2020）年》（以下簡(jiǎn)稱《上海2020》）于2001年5月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并頒布實(shí)施。

在《上海2020》中，提出規(guī)劃至2020年，上海市常住人口控制目標(biāo)1600萬(wàn)人左右。2004年優(yōu)化完善和確立了“1966”城鄉(xiāng)體系：“1”是指一個(gè)中心城，以上海外環(huán)線（S20）為界限，外環(huán)以內(nèi)是中心城，面積約664平方公里，要求2020年總?cè)丝诳刂圃?00萬(wàn)人左右；“9”是指9個(gè)新城，分別是南匯新城、奉賢新城、金山新城、松江新城、青浦新城、嘉定新城、寶山新城、閔行新城、崇明的城橋新城，9個(gè)新城規(guī)劃總?cè)丝诳刂圃?40萬(wàn)人左右，其中松江、嘉定和南匯新城3個(gè)新城，人口規(guī)模按照80至100萬(wàn)規(guī)劃，總?cè)丝谠?70萬(wàn)左右；“66”是指60個(gè)左右的新市鎮(zhèn)和600個(gè)左右的中心村。

《上海2020》實(shí)施過(guò)程中，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的資本導(dǎo)向和上海強(qiáng)中心的綜合吸引力，上海中心城及其毗連區(qū)發(fā)展迅猛，而郊區(qū)的新城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢。

根據(jù)2020年第七次全國(guó)人口普查公布的數(shù)據(jù)，2020年上海市常住人口2487.09萬(wàn)人，超過(guò)了《上海2020》1600萬(wàn)常住人口的控制目標(biāo)的55.44%。

《上海2020》實(shí)施的9個(gè)新城，靠近中心城區(qū)的寶山新城和閔行新城發(fā)展迅速并融入中心城，成為主城的功能區(qū)；遠(yuǎn)郊區(qū)的幾個(gè)新城卻與總體目標(biāo)相差較大，僅有松江新城達(dá)到了預(yù)期的人口規(guī)劃目標(biāo)，其常住人口2020年為81.22萬(wàn)人。嘉定新城常住人口69.65萬(wàn)人，奉賢新城常住人口40.12萬(wàn)人，青浦新城常住人口40.27萬(wàn)人，南匯新城常住人口36.75萬(wàn)人。南匯新城顯然與80—100萬(wàn)人口的目標(biāo)差距巨大。

經(jīng)濟(jì)方面，2020年上海市GDP38700.58億元，人均15.561萬(wàn)元人民幣，折合人均2.256萬(wàn)美元；松江區(qū)2020年GDP1620億元，人均8.483萬(wàn)元，是上海市平均值的54.51%；嘉定區(qū)GDP2488.4億元，人均13.566萬(wàn)元，是上海市平均值的87.18%；奉賢區(qū)GDP1190.19億元，人均10.43萬(wàn)元，是上海市平均值的67.03%；青浦區(qū)1194.01億元，人均9.39萬(wàn)元，是上海市平均值的60.34%。

一方面，全市超額實(shí)現(xiàn)了總體戰(zhàn)略目標(biāo)；另一方面，在區(qū)域均衡發(fā)展方面差距較大，郊區(qū)的9個(gè)新城中有6個(gè)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)新城人口的規(guī)劃目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)方面，由于汽車城落戶嘉定區(qū)，只有嘉定區(qū)的人均GDP接近上海市的平均值，其他各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平僅是全市平均值的50%—70%。出現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市化的“馬太效應(yīng)”，強(qiáng)者愈強(qiáng)：中心城越來(lái)越集聚，郊區(qū)則發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。

（三）國(guó)內(nèi)外宏觀政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的要求

1.中美貿(mào)易爭(zhēng)端和國(guó)際沖突促使上海加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

2010年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)了日本，位居全球第二，工業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)了美國(guó)，成為世界第一工業(yè)國(guó)，中國(guó)占全球制造業(yè)總產(chǎn)值的19.8%、美國(guó)占19.4%。美國(guó)自1894年起工業(yè)總產(chǎn)值就成為世界第一，世界第一的帽子戴了116年后被中國(guó)終止。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展引起了美國(guó)政客的高度警惕。時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬提出了“亞洲再平衡戰(zhàn)略”，至此美國(guó)開(kāi)始加大力度遏制中國(guó)的崛起。

2013年我國(guó)貨物進(jìn)出口總額為4.16萬(wàn)億美元，首次超過(guò)美國(guó)位居世界第一。這是中國(guó)繼成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、最大工業(yè)國(guó)、最大外匯儲(chǔ)備國(guó)和最大出口國(guó)之后又一突破。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，全球獨(dú)樹(shù)一幟的工業(yè)化生產(chǎn)能力，全球第一的貨物貿(mào)易大國(guó)，越來(lái)越引發(fā)歐美政客的激烈打壓，被以美國(guó)為首的西方國(guó)家圍堵。2018年，中美貿(mào)易爭(zhēng)端爆發(fā)，遲滯了中國(guó)某些高新技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

上海作為我國(guó)城市GDP總量排名第一的經(jīng)濟(jì)城市，是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心和國(guó)際貿(mào)易中心。在新冠疫情之前的2019年，全年上海口岸貨物進(jìn)出口總額84267.90億元，占全國(guó)貨物進(jìn)出口總額305505億元的27.58%,上海口岸進(jìn)出口連續(xù)十幾年位居世界第一。

由于國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端和新冠疫情等原因，中國(guó)進(jìn)出口增長(zhǎng)幅度減緩，上海關(guān)區(qū)下降幅度較大。2022年，全年上海關(guān)區(qū)（2022年改口岸為關(guān)區(qū)，范圍不變）貨物進(jìn)出口總額77152.32億元，占全國(guó)貨物進(jìn)出口總額420678億元的18.3%，比2019年下降了9.28個(gè)百分點(diǎn)。

2022年，中國(guó)工業(yè)增加值59714.46億美元，占全世界工業(yè)增加值的28.3%，占全球比重比上年增加0.5%；美國(guó)工業(yè)增加值37173.58億美元，占全球比重的17.6%，占全球比重比上年增加2.2%；日本9157.12億美元，占全球比重的4.3%，比上年下降了1.3%；德國(guó)8603.44億美元，占全球比重4.1%，比上年下降了0.3%；俄羅斯6297.45億美元，占全球比重的3.0%。中國(guó)不可能無(wú)限期地成為不斷擴(kuò)張的世界工廠，上海同樣也不能無(wú)限期地成為不斷擴(kuò)張的國(guó)際貿(mào)易“貨棧”，上海的轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。

2.上海“五個(gè)新城”建設(shè)是落實(shí)國(guó)內(nèi)“雙循環(huán)戰(zhàn)略”的重要舉措

基于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)總體形勢(shì)的變化，2020年，在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。上海提出“五個(gè)新城”建設(shè)，是落實(shí)經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)戰(zhàn)略”的新舉措，是推動(dòng)我國(guó)和上海開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。這是中國(guó)式現(xiàn)代化在新時(shí)代的階段性總綱領(lǐng)。

二、松江新城的“先發(fā)效應(yīng)”和跨越式發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，在世界上人口最多的國(guó)家建設(shè)現(xiàn)代化，毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循。先行試點(diǎn)，摸著石頭過(guò)河，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后逐步推廣，這是中國(guó)式現(xiàn)代化的顯著特征。其先行試點(diǎn)和“先發(fā)效應(yīng)”帶來(lái)的各行業(yè)跨越式發(fā)展，成為中國(guó)式現(xiàn)代化的基本路徑。五個(gè)新城中，松江新城是“十五”計(jì)劃期間啟動(dòng)的“一城九鎮(zhèn)”試點(diǎn)建設(shè)中的唯一新城，自2001年啟動(dòng)建設(shè)至今整二十余年。期間發(fā)展與上海同步，諸多方面領(lǐng)先于郊區(qū)，充分體現(xiàn)了“先發(fā)效應(yīng)”。

（一）松江新城試點(diǎn)建設(shè)的“先發(fā)效應(yīng)”

2010年5月12日，在松江新城南部高鐵片區(qū)規(guī)劃建設(shè)座談會(huì)上，時(shí)任上海市市長(zhǎng)韓正說(shuō)：“松江新城建設(shè)十年了，回顧起來(lái)，當(dāng)時(shí)松江向市委、市政府請(qǐng)戰(zhàn)，實(shí)際上無(wú)論是城區(qū)的基礎(chǔ)條件還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，嘉定當(dāng)年都明顯好于松江。但為什么“一城九鎮(zhèn)”新城試點(diǎn)選在松江？因?yàn)榧味ㄊ窃诶铣抢锩孢M(jìn)行調(diào)整發(fā)展，而松江既有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又是在滬杭高速以北建新城核心區(qū)，是不動(dòng)老城建新城，另外，很重要的是，當(dāng)時(shí)松江規(guī)劃做得最深、最細(xì)，工作做得最扎實(shí)。所以選擇松江作為試點(diǎn)。”

“松江十年磨一劍，領(lǐng)先兩個(gè)‘五年計(jì)劃’，就要始終起到一個(gè)表率、領(lǐng)頭羊作用。松江新城十年試點(diǎn)是成功的，可以總結(jié)。一是規(guī)劃基本不走樣，建設(shè)和規(guī)劃保持了一致性，這是兩個(gè)方面：一方面說(shuō)明當(dāng)時(shí)的規(guī)劃有一定的前瞻性和引導(dǎo)性，規(guī)劃是科學(xué)的；第二個(gè)方面我們建設(shè)者有科學(xué)態(tài)度，嚴(yán)格按照規(guī)劃來(lái)執(zhí)行。如果規(guī)劃不好，實(shí)踐中間你就不得不調(diào)整。二是松江新城，從規(guī)劃到建設(shè)的中間環(huán)節(jié)，即城市設(shè)計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)是成功的，而往往是在這些環(huán)節(jié)上容易出問(wèn)題。三是松江新城在建設(shè)過(guò)程中間，基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)先行，這是一個(gè)亮點(diǎn)，值得總結(jié)推廣的。四是松江新城總體功能的多元化，特別是有了一個(gè)大學(xué)城，就帶來(lái)了很多的功能，這是非常成功的。”①

松江新城建設(shè)的成功，有其歷史的必然性和中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的顯著特征。

松江是上海的西南門戶，歷史悠久，有“上海之根”“文化之源”“滬上之巔”的美譽(yù)，先有松江府后有上海縣。1998年松江縣撤縣建區(qū)，開(kāi)啟了大都市功能區(qū)的建設(shè)和快速發(fā)展。

2000年，松江轄區(qū)有20個(gè)鎮(zhèn)，第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，松江區(qū)有常住人口64.12萬(wàn)人，其中戶籍人口約49.55萬(wàn)人；戶籍人口中非農(nóng)業(yè)人口約18.01萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口約31.54萬(wàn)。全區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值130.89億元，財(cái)政總收入21.28億元，其中地方財(cái)政收入12.07億元；農(nóng)民純收入6262元/人。

2000年的松江城區(qū)人口約10萬(wàn)人，“十里長(zhǎng)街”，10平方公里，是上海郊區(qū)最大的縣城。

2022年，松江有6個(gè)街道辦事處，11個(gè)鎮(zhèn)，3個(gè)國(guó)家級(jí)功能區(qū)（國(guó)家級(jí)佘山旅游度假區(qū)、國(guó)家級(jí)松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)松江綜合保稅區(qū)），全區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1750.12億元，可比下降4.3%，財(cái)政總收入533.13億元，下降7.3%，其中地方財(cái)政收入221.31億元，下降11.5%；常住人口195.45萬(wàn)人，其中戶籍人口約84.66萬(wàn)人。

（二）松江新城實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展

松江新城的跨越式發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跨越

松江曾經(jīng)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，是上海市民的“菜籃子”和“米袋子”。1992年自主建設(shè)上海市第一個(gè)工業(yè)區(qū)，工業(yè)化建設(shè)獲得較大的發(fā)展。

從2000年到2022年，松江區(qū)經(jīng)濟(jì)與全國(guó)一樣都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，全區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由2000年的130.89億元增加到2022年1750.12億元，增長(zhǎng)了13.37倍，同期全國(guó)100280.1億元增加到1210207億元，增長(zhǎng)了12.068倍；

財(cái)政收入由2000年21.28億元增加到2022年的533.13億元，地方財(cái)政由12.07億元，增長(zhǎng)到221.31億元，分別增長(zhǎng)了25.053倍和18.335倍。

外貿(mào)出口總額由2000年10.75億美元增加到2022年352.656億美元，占上海出口額2547.42億美元的13.8%。增長(zhǎng)了32.81倍。

2.實(shí)現(xiàn)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)向“產(chǎn)城融合”集約式發(fā)展的跨越

松江原有農(nóng)業(yè)大縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其城鎮(zhèn)建設(shè)形態(tài)就是以適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城的服務(wù)職能。撤縣建區(qū)新城試點(diǎn)建設(shè)以后，要接納市中心的工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和大學(xué)園區(qū)的疏解，成為上海的重要功能區(qū)。松江有上海市唯一的佘山等丘陵山水資源，并因此擁有國(guó)家級(jí)佘山旅游度假區(qū)，有第一批國(guó)家級(jí)出口加工區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。松江新城的產(chǎn)業(yè)布局和居住生活等配套功能，區(qū)域布局較為合理，市民居住生活在區(qū)域中間，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在城區(qū)兩翼，形成了“一城兩翼”產(chǎn)城融合發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。

3.實(shí)現(xiàn)配套功能不全向“功能完備”方面的跨越

2000年前的松江，是一個(gè)10萬(wàn)人口居住的縣城，僅是滿足服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的基本配套功能；到2022年，成為大都市的有機(jī)功能區(qū)：城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，上海第一條郊區(qū)軌道交通9號(hào)線，上海第一條城市有軌電車示范線，以及立體化的高速公路和地面公路網(wǎng)絡(luò)，完善的電力、能源、水務(wù)、通信、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；建成了相對(duì)完善的有三級(jí)甲等醫(yī)院、二級(jí)醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生保障體系，有十二所大學(xué)和中等教育、義務(wù)教育、初級(jí)教育等完善的教育體系，有體育場(chǎng)、文化中心、博物館、科技館等一系列人文和社會(huì)活動(dòng)場(chǎng)所，文化事業(yè)、民政事業(yè)、婦女兒童和殘疾人事業(yè)等各項(xiàng)事業(yè)都取得了新的發(fā)展和進(jìn)步。2018年，松江區(qū)成為全國(guó)基本公共服務(wù)均等化的先行區(qū)。

4.實(shí)現(xiàn)“三廢污染”向“生態(tài)宜居”和國(guó)際花園城市的跨越

20世紀(jì)90年代，松江區(qū)的工業(yè)建設(shè)處于初創(chuàng)階段，“村村點(diǎn)火，鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”，幾乎沒(méi)有污水處理、垃圾處置能力，新世紀(jì)初，某些臺(tái)資企業(yè)的工業(yè)廢氣污染還時(shí)常困擾著市民。自2003年起實(shí)施多輪“環(huán)保行動(dòng)三年計(jì)劃”，徹底清除了廢氣、廢水、廢渣等“三廢污染”和實(shí)現(xiàn)了“污水納管，雨污分流”，松江區(qū)已經(jīng)打造了綠色低碳和美麗宜人的生態(tài)環(huán)境；2006年，松江新城獲得聯(lián)合國(guó)相關(guān)組織頒發(fā)的“國(guó)際花園城市”金獎(jiǎng)稱號(hào)，是國(guó)家級(jí)文明城區(qū)、國(guó)家級(jí)優(yōu)秀園林城市、國(guó)家級(jí)水利生態(tài)示范城市等，松江新城居住區(qū)的綠化率達(dá)到46%，水面率達(dá)到10%，是老百姓引以為自豪的環(huán)境優(yōu)美的城市。

5.實(shí)現(xiàn)出入困難到出行“交通便利”的跨越

松江地處上海西南，2000年之前，僅有城南的滬杭鐵路和城北的滬杭高速公路，進(jìn)入市中心城區(qū)的僅有三條道路，而且道路等級(jí)比較低，交通出行困難。到2022年，松江區(qū)具有四通八達(dá)的立體化交通網(wǎng)絡(luò)，高速公路直達(dá)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村村通公交，軌道交通和有軌電車是郊區(qū)新城最早建成通車的。

松江新一輪規(guī)劃中，市級(jí)松江南站鐵路樞紐開(kāi)工建設(shè)，加快與長(zhǎng)三角地區(qū)的聯(lián)系，加快建設(shè)松江區(qū)與上海市主城區(qū)的多個(gè)聯(lián)系通道，加快建設(shè)與其他新城之間的交通網(wǎng)絡(luò)，加快松江新城內(nèi)部的南北向交通聯(lián)系，加快“四網(wǎng)融合”，建立和完善便捷的全方位立體化交通體系。

6.實(shí)現(xiàn)多頭管理到網(wǎng)格化“治理高效”的跨越

松江新城建設(shè)的先發(fā)效應(yīng)，帶來(lái)外省市務(wù)工人員快速增長(zhǎng)。2000—2010年期間，常住人口由64.12萬(wàn)人增長(zhǎng)到158.24萬(wàn)人，10年增加了94.12萬(wàn)人，每年增加9.4萬(wàn)人。新增人口的快速導(dǎo)入，造成了原有多部門、多層次、多渠道的管理系統(tǒng)的混亂，俗稱“十七頂大蓋帽管不住一頂破草帽”。為強(qiáng)化社會(huì)治理，松江在全國(guó)和上海率先開(kāi)啟了“大聯(lián)動(dòng)”“網(wǎng)格化”的社會(huì)綜合治理行動(dòng)。社會(huì)綜合治理行動(dòng)以“智慧城市”建設(shè)為先導(dǎo)，公共場(chǎng)所和道路交通系統(tǒng)監(jiān)控的全覆蓋；以多部門聯(lián)合行動(dòng)、網(wǎng)格化分片治理、基層網(wǎng)格管理員隊(duì)伍建設(shè)為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代化通信技術(shù)手段為保障，建立和完善了定位準(zhǔn)確、事實(shí)清楚、影像證明、反饋迅速、綜合研判、及時(shí)處置、治理高效的社會(huì)綜合治理體系。

以“放管服”改革為契機(jī)，松江區(qū)由社會(huì)綜合治理向政府部門延伸，比較早地提出了“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”以及“多網(wǎng)合一”“多格合一”等新型社會(huì)治理服務(wù)體系。

三、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型升級(jí)是松江新城跨越式發(fā)展的根本保證

（一）精心謀劃，用規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展

總結(jié)過(guò)去二十年的成功經(jīng)驗(yàn)，首要的一條是用規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，這是中國(guó)式現(xiàn)代化城市發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和根本保證。這得益于歷屆黨委政府都重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，用先進(jìn)的規(guī)劃理念來(lái)引導(dǎo)發(fā)展，用先進(jìn)的規(guī)劃技術(shù)促進(jìn)發(fā)展，用規(guī)劃的法律法規(guī)規(guī)范發(fā)展，用規(guī)劃的行政手段協(xié)調(diào)發(fā)展。

從1996年起，松江新城規(guī)劃設(shè)計(jì)采用國(guó)際招標(biāo)方式進(jìn)行公開(kāi)的方案征集，法國(guó)的公司獲得優(yōu)勝方案，初步奠定了新區(qū)12平方公里的規(guī)劃結(jié)構(gòu)。

2001年松江新城試點(diǎn)啟動(dòng)，市政府要求規(guī)劃設(shè)計(jì)方案要進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，為此邀請(qǐng)了英國(guó)、法國(guó)和意大利共5家規(guī)劃設(shè)計(jì)公司進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，經(jīng)過(guò)各國(guó)設(shè)計(jì)師們3個(gè)多月的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、規(guī)劃設(shè)計(jì)和專家團(tuán)隊(duì)的綜合論證，選定英國(guó)的規(guī)劃設(shè)計(jì)公司方案作為新城建設(shè)的實(shí)施方案。

良好的開(kāi)端和國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，使得松江區(qū)在歷次的區(qū)域開(kāi)發(fā)和重大項(xiàng)目建設(shè)中都采用國(guó)際招標(biāo)的方式，用先進(jìn)的理念引導(dǎo)了地區(qū)發(fā)展。

（二）通過(guò)制度創(chuàng)新加快項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)

與時(shí)俱進(jìn)和制度創(chuàng)新是中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的靈魂。松江新城規(guī)劃建設(shè)，作為“十五”計(jì)劃期間的試點(diǎn)，市有關(guān)部門與區(qū)政府提前做好了頂層設(shè)計(jì)。按照批準(zhǔn)的松江新城總體規(guī)劃，“十五”計(jì)劃期間要求基本建成36平方公里、30萬(wàn)人口的規(guī)模。而2000年松江城區(qū)約有10萬(wàn)人口、10平方公里，可見(jiàn)5年內(nèi)建設(shè)的壓力有多大，困難有多大。

為加快實(shí)現(xiàn)五年基本建成松江新城的要求，傳統(tǒng)的工作方式和方法已經(jīng)達(dá)不到要求，必須要進(jìn)行全方位的創(chuàng)新。首先是體制與機(jī)制的創(chuàng)新，松江新城采取了“四個(gè)街道六大公司”的制度創(chuàng)新。街道辦事處管理社會(huì)與公共事業(yè)，國(guó)有六大公司管項(xiàng)目建設(shè)，其中四家公司分片開(kāi)發(fā)管理，兩家專業(yè)公司分別負(fù)責(zé)城區(qū)主要道路橋梁、污水處理廠和自來(lái)水廠的擴(kuò)建，以及軌道交通9號(hào)線的建設(shè)和站點(diǎn)開(kāi)發(fā)。其他的各類開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)，按照市場(chǎng)化原則，積極參與松江新城的房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，以及所有的建筑安裝、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)綠化等建設(shè)等事項(xiàng)。

松江新城建設(shè)是巨大的系統(tǒng)工程，需要多行業(yè)多維度多層次多方面的制度創(chuàng)新。不僅僅是關(guān)于建設(shè)方面，在投融資領(lǐng)域、政府行政審批制度改革領(lǐng)域、動(dòng)遷安置政策、農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)市民的社會(huì)保障領(lǐng)域、城市公共交通領(lǐng)域、城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生和教育設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、引進(jìn)人才和社會(huì)保障等多多行業(yè)多方面，都進(jìn)行了全方位的創(chuàng)新。創(chuàng)新成為松江新城發(fā)展的靈魂，松江新城成為創(chuàng)新之城。

（三）通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)新城建設(shè)

中國(guó)式現(xiàn)代化的核心主體是工業(yè)現(xiàn)代化。地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的動(dòng)力是工業(yè)化，沒(méi)有現(xiàn)代化的工業(yè)，就沒(méi)有地區(qū)城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展。同樣的，如果沒(méi)有工業(yè)化的強(qiáng)力支撐，就不會(huì)有松江新城今天的成就。

2001年實(shí)施的60平方公里的松江新城，僅是居住型的新城，緊鄰松江新城兩翼，還有新城東部40平方公里的松江工業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)和西部20平方公里的松江科技園區(qū)，這屬于市級(jí)的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，2013年升為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。

2003年上海實(shí)施“173產(chǎn)業(yè)工程”。規(guī)劃了嘉定、青浦、松江共三區(qū)173平方公里的工業(yè)園區(qū)，并要求三地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP在2002年的基礎(chǔ)上三年翻一番。

2005年底，松江如期超額完成GDP三年翻一番的目標(biāo)，由2002年的180.08億元增長(zhǎng)到456.38億元，工業(yè)GDP由114.51億元增長(zhǎng)到307.26億元，工業(yè)總產(chǎn)值由1000多億元增長(zhǎng)到2000多億元，出口額由22.97億美元增長(zhǎng)到157.86億美元。

2022年，全區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值4890.44億元，其中規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值4496.9億元，總量位居全市第二。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)逆勢(shì)增加至1619家，超過(guò)浦東位居全市第一。外向型經(jīng)濟(jì)逆勢(shì)增長(zhǎng)。全區(qū)引進(jìn)合同外資22.6億美元，同比增長(zhǎng)6.2%。實(shí)現(xiàn)到位資金8.34億美元，同比增長(zhǎng)33.9%。

四、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體是松江新城跨越式發(fā)展的根本途徑

中國(guó)式現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是14億人口的共同富裕和中華民族的偉大復(fù)興。實(shí)現(xiàn)的基本途徑是三大產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一直是我國(guó)現(xiàn)代化中的短板，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難點(diǎn)是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)，如果農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，就解決了農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入和社會(huì)保障問(wèn)題。農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，必然帶來(lái)生活方式的轉(zhuǎn)變，非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住，原有的村落逐步歸并、平移，多數(shù)拆除并搬遷到新城鎮(zhèn)。因此，“三農(nóng)問(wèn)題”將逐步得到全面解決。

（一）加快產(chǎn)業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，推進(jìn)新型工業(yè)化加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

松江區(qū)能有今天的成就，離不開(kāi)持之以恒的工業(yè)化建設(shè)。松江區(qū)的工業(yè)化建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1.初級(jí)階段——“鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙，離土不離鄉(xiāng)”的粗放式發(fā)展

改革開(kāi)放之前和初期，松江主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。工業(yè)化明顯落后于周邊的蘇南地區(qū)。隨著浦東開(kāi)放和“南巡講話”精神的貫徹落實(shí)，松江于1992設(shè)立了上海市第一個(gè)工業(yè)區(qū)——松江工業(yè)區(qū)，規(guī)劃面積20平方公里，隨后的幾年里，20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)立了1—2平方公里的松江工業(yè)區(qū)分區(qū)，到1998年撤縣建區(qū)時(shí)，松江20個(gè)鎮(zhèn)共有22個(gè)工業(yè)分區(qū)。

每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有至少一個(gè)工業(yè)分區(qū)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力招商引資，工業(yè)企業(yè)逐步在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建立起來(lái)，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力逐步轉(zhuǎn)移到工業(yè)企業(yè)就業(yè)，農(nóng)民可以離土不離鄉(xiāng)，初步實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移。

2.中級(jí)階段——“優(yōu)商選商，重點(diǎn)建設(shè)”的集約式發(fā)展

2000年初，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立松江出口加工區(qū)，當(dāng)年批準(zhǔn)，當(dāng)年封關(guān)運(yùn)行，當(dāng)年有出口產(chǎn)品，成為全國(guó)各地出口加工區(qū)的標(biāo)桿，2001—2005年，松江出口加工區(qū)出口額占全國(guó)出口加工區(qū)出口總額的50%以上。松江新城全面啟動(dòng)建設(shè)，松江大學(xué)城七所大學(xué)正式開(kāi)學(xué)，地鐵9號(hào)線開(kāi)工建設(shè)，三級(jí)甲等醫(yī)院上海市第一人民醫(yī)院松江南院、五星級(jí)酒店開(kāi)工等一系列有利于區(qū)域發(fā)展的重大項(xiàng)目落地，使得松江工業(yè)發(fā)展躍上新臺(tái)階。世界知名企業(yè)、世界500強(qiáng)的企業(yè)等，紛紛落戶松江工業(yè)區(qū)。

在招商引資的過(guò)程中，由于土地資源緊缺，不可能滿足所有投資商的落戶要求，因此就要“優(yōu)商選商”，通過(guò)反復(fù)比選，選定符合總體產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和技術(shù)先進(jìn)以及資本雄厚的知名企業(yè)落戶。同時(shí)，由于對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求更加嚴(yán)格，對(duì)工業(yè)三廢處理要求更高，而新城兩翼的工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套更加完善，所以招商的重點(diǎn)區(qū)域都集中在國(guó)家級(jí)園區(qū)。

3.較高級(jí)階段——“建設(shè)用地減量化”的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展

“十二五”計(jì)劃期間，上海在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，確定了“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型升級(jí)”的發(fā)展思路，在工業(yè)布局上，撤銷了“兩鎮(zhèn)合一”后未保留鎮(zhèn)的工業(yè)分區(qū)和部分鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)。松江保留了12個(gè)園區(qū)，撤銷了12個(gè)園區(qū)，建設(shè)用地減量達(dá)2789公頃，占全區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地的33.6%。這些工業(yè)用地，承載著近5000家各類企業(yè)，理論上需要全部拆除，做建設(shè)用地減量化工作。

2014—2017年，松江區(qū)共減量化建設(shè)用地1305公頃。僅2017年，松江區(qū)全年整治拆除違法建筑708萬(wàn)平方米，關(guān)停淘汰劣勢(shì)及污染企業(yè)1033家，建設(shè)用地減量495.6公頃，生態(tài)用地增加295.5公頃。

（二）加快耕地向家庭農(nóng)場(chǎng)集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

1992年開(kāi)發(fā)建設(shè)工業(yè)區(qū)之后，松江的工業(yè)發(fā)展非常快，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)工廠就業(yè)，同時(shí)也造成了大量的耕地拋荒或者粗放式的耕種。地方政府及時(shí)應(yīng)對(duì)和解決這些新出現(xiàn)的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，松江區(qū)農(nóng)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。2012年2月22日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶批示“松江的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)值得重視”。這是對(duì)時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文牽頭所寫(xiě)的《關(guān)于上海市松江區(qū)農(nóng)業(yè)體制改革建設(shè)家庭農(nóng)場(chǎng)的專題報(bào)告》的批示。2022年，松江區(qū)獲批國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)稱號(hào)。松江區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.初級(jí)階段——耕地向農(nóng)業(yè)大戶的集中

區(qū)政府有關(guān)部門和鎮(zhèn)政府，經(jīng)過(guò)與耕地承包者面談、摸底和大量的調(diào)查研究，提出了“耕地向農(nóng)業(yè)大戶集中”的具體措施，農(nóng)業(yè)大戶向耕地承包者以適當(dāng)租金租用耕地，由農(nóng)業(yè)大戶統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理。

閑置耕地向農(nóng)業(yè)大戶集中的做法，解決了耕地拋荒問(wèn)題，提高了糧食產(chǎn)量和效率。由于缺乏政策引導(dǎo)和工作指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)大戶旱澇不均，有的規(guī)模過(guò)大，又轉(zhuǎn)包外省市農(nóng)民，有的經(jīng)營(yíng)不善，出現(xiàn)虧損，要求退還耕地，引出新的矛盾和其他問(wèn)題，如種子問(wèn)題、農(nóng)藥化肥問(wèn)題、農(nóng)業(yè)機(jī)械問(wèn)題等。

2.中級(jí)階段——農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)的集中

2007年，松江區(qū)啟動(dòng)新一輪農(nóng)業(yè)改革，松江在貫徹中央一號(hào)文件時(shí)，提出要對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭農(nóng)場(chǎng)，探索培育和建立松江的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

通過(guò)多方面的調(diào)查研究，分析了松江工業(yè)化發(fā)展水平有利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，松江的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平基礎(chǔ)比較好，綜合考慮糧食價(jià)格、土地租金、生產(chǎn)能力、規(guī)模效益等因素，適合培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的條件已經(jīng)成熟，區(qū)政府出臺(tái)了《松江區(qū)關(guān)于鼓勵(lì)發(fā)展糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)的意見(jiàn)》。

一是確定了每個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)100—150畝的適度規(guī)模。這個(gè)規(guī)模的確定，首要是考慮家庭農(nóng)場(chǎng)的勞動(dòng)力，只有2—3人，只限于本村集體組織成員（后期發(fā)展到鎮(zhèn)級(jí)集體合作社成員），完全是自耕農(nóng)，禁止轉(zhuǎn)租和雇傭人員，以當(dāng)時(shí)的機(jī)械化水平，100—150畝家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模是合理的。當(dāng)然也有不少家庭農(nóng)場(chǎng)主希望擴(kuò)大規(guī)模，有能力可以經(jīng)營(yíng)300—1000畝或者更多；但是，家庭農(nóng)場(chǎng)的主要純收益來(lái)自政府補(bǔ)貼，為體現(xiàn)公平公正和共同富裕，所以政府確定了這個(gè)適度規(guī)模。二是建立和健全服務(wù)規(guī)范。針對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)機(jī)服務(wù)以個(gè)體農(nóng)機(jī)戶為主、隊(duì)伍松散、作業(yè)無(wú)序、集體農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)缺乏動(dòng)力和活力的情況，制定了《松江區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)（糧食）農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)范》，從技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)作業(yè)、農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)品銷售、田間管理、信息和氣象服務(wù)等各個(gè)方面建立了明確的規(guī)范。

3.高級(jí)階段——建立健全農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全產(chǎn)業(yè)鏈及其服務(wù)體系

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是十分龐雜的系統(tǒng)工程，涉及第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)體系和第三產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈體系，核心是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程的機(jī)械化，生產(chǎn)種植過(guò)程中的施肥、施藥、除蟲(chóng)、除菌、除草等自動(dòng)化和智能化，以及收獲加工運(yùn)輸儲(chǔ)藏體系的自動(dòng)化、機(jī)械化和智能化。

松江區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，經(jīng)過(guò)近十幾年的建設(shè)，已經(jīng)基本是實(shí)現(xiàn)了以下九個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：一是高質(zhì)量農(nóng)田耕地生態(tài)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加工過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化；三是運(yùn)用新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)及加工過(guò)程管理的標(biāo)準(zhǔn)化；四是構(gòu)建循環(huán)農(nóng)業(yè)體系實(shí)施有機(jī)廢棄物與畜禽糞便生態(tài)化處置的標(biāo)準(zhǔn)化；五是構(gòu)建土壤質(zhì)量改善監(jiān)測(cè)體系，實(shí)施農(nóng)田土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化；六是農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化；七是農(nóng)業(yè)種子化肥農(nóng)藥等配套供應(yīng)體系的標(biāo)準(zhǔn)化；八是職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)與競(jìng)爭(zhēng)上崗的標(biāo)準(zhǔn)化；九是農(nóng)業(yè)支持政策的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。松江區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系的建立、發(fā)展和完善，都取得了明顯的成效。

（三）加快農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

2021年中央1號(hào)文件，明確提出把縣城作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體。2022年5月，國(guó)家頒布《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》。指出縣城不但是新型工業(yè)化的載體，也是新型城鎮(zhèn)化的載體。

加快以縣城為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)離土離鄉(xiāng)農(nóng)民進(jìn)入縣城第二第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，并落戶縣城，安居樂(lè)業(yè)。同樣的，經(jīng)營(yíng)規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的現(xiàn)代農(nóng)民，也可以落戶縣城或者中心鎮(zhèn)區(qū)，從而加快我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

松江區(qū)在這一方面已經(jīng)做出了突出的成績(jī)，城鎮(zhèn)化率是上海郊區(qū)最高的，2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到87.58%。2000年，松江區(qū)有農(nóng)業(yè)人口31.54萬(wàn)，約10萬(wàn)戶，村落中的農(nóng)民宅基地約有12萬(wàn)戶。這其中多出的2萬(wàn)戶是2000年以前進(jìn)城或進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民閑置的。到2020年，松江區(qū)已經(jīng)拆除或動(dòng)遷安置了10萬(wàn)戶以上的農(nóng)民，目前剩余不足2萬(wàn)戶宅基地。經(jīng)全面摸底調(diào)查，這2萬(wàn)戶農(nóng)民，超過(guò)80%的家庭主動(dòng)要求政府給予動(dòng)拆遷安置。要么進(jìn)鎮(zhèn)，要么到中心村，要么貨幣化安置。

松江區(qū)的九亭鎮(zhèn)、泗涇鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)、洞涇鎮(zhèn)、佘山鎮(zhèn)、車墩鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)和中山街道、永豐街道、廣富林街道等10個(gè)街鎮(zhèn)全部實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民城鎮(zhèn)化和中心村居住。其他4個(gè)沿黃浦江農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，到2025年逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和中心村居住。

注釋：

①以上講話資料來(lái)自松江區(qū)委辦公室整理的錄音資料節(jié)選。