城管執法物業化模式的現實沖突及其矯治

文 趙 斌 重慶文理學院馬克思主義學院，重慶市永川區委宣傳部

一、序言

城市管理水平是一個地區城市治理能力現代化的重要標志。自2011年中國城鎮化率首次突破50%之后，城鎮化開始邁入了騰飛發展的關鍵階段。隨著中國城市人口的井噴式增長，城市管理面臨的問題日益復雜。以碎片化結構和多元社會訴求為主要特征的城市公共空間涉及城市公眾利益，[1]致使基層城管執法一直面臨諸多挑戰和難題。數十年來，城管與攤販之間的矛盾沖突導致的“城管事件”在日常媒體新聞報道中屢見不鮮，“城管執法”一度成為公眾詬病的職業行為而備受爭議。2015年11月，以習近平同志為組長的中央全面深化改革領導小組在《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》文件中，針對城管執法問題，專門強調要“理順管理體制，提高執法水平，完善城市管理”。2018年11月，習近平總書記在上海考察時又指出“提高城市管理水平，要在科學化、精細化、智能化上下功夫”。[2]2019年11月，習近平總書記提出了“人民城市人民建,人民城市為人民”的城市建設理念，彰顯了以人民為中心的發展思想，反映著馬克思主義的人民立場。黨的二十大報告指出，要“提高城市規劃、建設、治理水平”，“扎實推進依法行政，強化行政執法監督機制與能力建設，完善基層綜合執法體制機制”。城市是人民生產生活的重要載體，寄托著人民對美好生活的向往。在新型城鎮化過程中，物質文明和精神文明相協調是中國式現代化的重要特征，物質富足、精神富有是社會主義現代化的根本要求。在城市的精細化管理過程中，不但讓人民享受物質富裕的城市生活的美好，而且同時提升人民群眾精神生活富裕感、享受城市幸福生活，是城管執法為民宗旨的體現。那么，在新時期如何提高執法水平，并努力使城市管理體制與政府職能設計相契合是城市管理部門必須思考的問題。改變城管與攤販之間“你追我跑”的傳統執法方式和“互惠合作”式的執法邏輯，創新城管執法模式以使雙方在共時性空間中和諧共處勢在必行。立足簡政放權和政府職能轉變背景，在推進城市治理體系和治理能力現代化過程中，城管執法物業化為解決城管執法難題提供了可資借鑒的模式。如何理解該模式在實踐中的兩大主體即政府與物業管理公司的權力分配與職能劃分問題？如何保證物業管理公司的行動目標與政府服務職能相匹配？這一模式的普及與現實運行還需要破解哪些沉疴難題？對這些問題一一進行厘清與解答，有利于該模式的進一步完善與發展。

物業一詞，最早來自于中國香港地區及東南亞一帶的部分國家，自20世紀80年代開始引入中國內地，是一個與房地產緊密聯系的詞語。目前，對物業比較趨同的認識是泛指各類房屋、附屬市政、公用設施以及相關的場地等。[3]物業管理這種業態伴隨著我國住房商品化改革而興起。現代意義上的物業管理是業主和物業管理企業依合同約定對業主共有物業及其配套設施設備以及相關秩序進行維護和管理的的活動。作為一種合同契約行為的物業管理具有準公共服務屬性，也就是說管理是形式，經營是目標，本質是服務。[4]特別值得重視的是，十三屆全國人大三次會議于2020年5月28日表決通過的《中華人民共和國民法典》，不但確認和鞏固了現有物業管理服務行業的發展成果，而且對未來構建更加有序、和諧的物業管理服務行業的健康發展提供了切實的法律保障。[5]

目前，學術界對城管內涵的理解主要從政府管理職能的城管、政府管理體制的城管和綜合行政執法的城管三個層次進行。作為政府管理職能的城管主要是從市政論角度出發，以政府為主體對市容環境、園林綠化、公共設施、社區環境等諸多事項的綜合管理；作為政府管理體制的城管主要指市政管理體制，即城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務管理主體之間的分工、協作與管轄關系；作為綜合行政執法的城管是指為維護城市公共空間秩序，在城市管理行政執法體制中直接與底層社會公眾接觸的一線執法人員，即“城管”人員，簡稱城管。[6]本文所論述的即是作為綜合行政執法的城管。

城管執法物業化模式是指政府在保留行政執法權等公權力的前提下，把城市管理市容市貌方面的相關服務內容剝離出來，通過服務外包的形式交給具有一定資質的物業公司去管理的新型城市治理方式。它是多中心治理理念背景下政府購買公共服務方式的一種具體體現，本質上呈現的是政府與市場邊界的劃分問題，構建的是政府與企業的合作伙伴關系。

為緩解城管執法沖突，減少暴力執法，國內各地不同程度地對城管執法方式進行創新。如成都的輪滑執法、鮮花執法，武漢的小品執法、賣萌執法、“無間道”執法，洛陽的互換角色執法，寧波的非接觸式執法等，不一而足。同時，在深圳、成都、長沙等地衍生出城管執法物業化這一新穎的執法模式，已極大地凸顯出城市管理業務的市場化、物業化模式優勢，執法效果成效初現。實踐方式改革創新推動理論深入研究。針對執法方式創新問題，不同學者分別從公共管理學、法學、社會學等多重學科視角進行分析，為紓解城管執法難題提供政策建議。本研究立足習近平人民城市論視域，以現實實踐回溯理論反思，重點聚焦城管執法物業化模式的現實沖突，試圖為城管執法的難題找到一個可供借鑒的矯治之道。

二、運作困境：城管執法物業化模式的現實沖突

城管執法中的矛盾沖突問題一直是轉型期中國社會面臨的一大難題。城管執法物業化以政府購買公共服務的方式，讓物業管理公司參與市容市貌及公共秩序的管理，創新了城市管理方式，有助于提升城市管理水平，實現城市管理精細化。但在國內各地實踐運行中反映出來的諸如城市管理物業市場稀缺化、政府監管薄弱化、評價考核方式單一化等問題不容忽視。

（一）城市管理物業市場稀缺化

自從內地首家物業管理公司在改革開放前沿陣地深圳誕生，物業管理這一新型的管理形態在國內經過40來年的發展，已經取得了長足的發展，如今已成為城市社區居民工作生活不可或缺的重要組成部分。但是，由于我國長期“大政府小社會”的體制以及管制型政府的存在，導致當下我國的社會組織發育還不完善，承接能力還有待提升，特別是涉及城市管理方面的專門物業管理服務公司數量稀少。現代意義的物業公司服務內容主要包括常規性的公共服務、針對性的專項服務和委托性的特約服務三大類別。而綜觀現有的物業公司服務內容大都局限于所管轄區域的衛生清潔、公共秩序維護、物業費用清繳及相關設施設備管理等傳統常規性工作，而對針對性的專項服務和委托性的特約服務項目涉及較少。城市管理是對城市政治、經濟、文化、社會、環境等諸多活動的綜合管理。近年來，受治理理念以及新公共管理運動的影響，在我國城市治理體系中，傳統的視政府為唯一權威管理主體的觀念受到挑戰，企業、社會組織以及個人正在越來越多地在城市管理中發揮作用。政府從城市管理諸多領域的退出為社會組織提供了參與機會，物業管理恰是城市管理在城市社區單元的縮影和寫照。中商產業研究院發布的《2019年中國物業管理行業市場前景研究報告》顯示，由于城鎮化進程的加快，目前我國物管行業企業已超過10萬家，管轄著超過250億平方米的樓宇物業。[7]在經歷了初創期、傳統業務發展期、轉型探索期進入高速發展期的今天，總體而言，物業管理行業在保持基礎物業服務功能之外，逐漸開始拓展增值業務進行盈利。但多數企業并沒有充分認識到物業管理在城市管理中的地位和作用，僅僅將其工作內容視為一定區域內房地產開發的消費環節和實現住宅商品化的輔助手段，這與簡政放權、進一步轉換政府職能背景下的政府服務外包的現實需求極不相稱。

（二）服務外包職能管理薄弱化

政府購買服務作為行政管理和公共服務改革的政策工具，不但對于推進城市治理能力現代化具有重要意義，而且也是政府簡政放權創新社會管理方式的趨勢所在。城管執法物業化模式將城市管理內容分離為服務和執法兩個環節，將服務生產交給物業公司承擔，引導物業公司為社會提供高質量的服務活動，注重政府與物業行業之間的合理定位和良性互動，對城市管理部門而言，體現了政府在城市管理工作中角色轉變，凸顯了政府與社會的權力邊界；對物業公司而言，體現了市場力量在城市管理中的參與價值，凸顯了市場機制的勃勃生機。但在個別城市管理中，該模式的運行并非一帆風順，而是夾雜著質疑與批評。通過媒體報道，可以看到個別試行城管執法物業化模式的城市出現了“物管公司毆打攤販”“物業公司收取保護費”“執法人員養攤販”等負面新聞事件。物業化的模式創新被社會公眾口誅筆伐，城管執法再一次陷入輿情危機之中，并引發媒體質疑：“城管執法豈能一包了之”，“城管服務外包不能好經歪念”，“城管服務能否外包”等。由此引起一些學者提出“城管服務外包當休矣”的主張。

城管執法物業化是以合同的方式約定雙方的義務和權力、服務的邊界和內容的城市管理新型服務模式。究其原因，我們認為并非是物業化模式本身有什么問題，而是城市管理服務內容外包過程中，個別地方政府的管理機制出現了虛空化。第一，在城市管理服務外包前，針對城市管理的物業公司遴選，政府建立了規范的招投標機制，對參加投標的物業資質進行嚴格審查，但對中標后的企業私自進行違法轉包、分包行為監管失控。第二，在城市管理服務外包時，政府沒有對物業公司“能干和不能干”的權限進行專門系統的培訓或培訓深度不夠，導致物業公司工作人員在處理城市管理領域日復一日瑣碎繁雜的工作時走樣，再加上當領導考察、文明城市創建等任務來臨時，在與自身切實利益密切相關的考核壓力驅使下，工作人員對待“屢次交手”的攤販上演的“貓鼠游戲”耐心逐漸打折，經宣傳、講解、勸說無效后，在街頭開放的不確定空間中瞬時出現管理尺度拿捏失當行為，甚至上演起“全武行”，從而陷入了全輸式困局。第三，在城市管理服務外包后，一些個別地方政府部門當起了“甩手掌柜”，一甩了之，對物業公司的擔當的“城市保姆”職責履行情況沒有繼續跟進，監督乏力。但同時，我們也必須看到，這只是個別城市出現的極端問題，“隨著樣本量的增大，總會有一些互動情境以特征極值的怪異方式出現”。[8]從現實實踐看，城管執法物業化模式在我國個別城市管理中試點已經效果卓著，目前正在全國不少城市如火如荼地展開。如成都武侯區自2008年6月開始試行物業化模式，通過“城管物管化、監督多元化、校地共管化”，[9]不僅減少了城管與攤販的矛盾沖突，而且提升了物業管理的品質和城市管理的精細化水平，建立了城市管理的長效管理機制，宣城、昆明、嘉興、日照、濰坊、東莞等城市通過引進“保姆”，以物業化模式建設人性化城市，城市管理面貌煥然一新。

（三）服務項目考核評價機制單一化

城管執法物業化是政府把亂貼亂畫、違章占道等影響市容秩序方面的街面服務項目承包給物業公司管理的托管形式，是基于平等基礎上的合理分權和授權，本質上是政府與市場契約精神的呈現。由于承擔公共服務的是第三方的市場主體，政府必須對物業公司城市管理項目的服務質量進行考核評價。針對考核問題，著名管理學大師彼得·德魯克一針見血地提出“考核，否則放棄”六字箴言，意指做任何一件事情，都必須進行評估和判斷，沒有考核，就不會產生執行力。

目前，物業公司城市管理服務質量的優劣主要來自于政府部門的評價。從形式上看，政府部門和物業公司是基于委托基礎之上的合作伙伴關系，但在城市治理中，雙方的價值取向卻截然不同。一方面，政府作為公權力的代表，提供高效優質的公共服務是其內在屬性的應然要求；物業公司作為市場的主體，追求最大程度的利潤是其行業屬性的必然體現。如果沒有有效的考核評價機制作為監督和制約，為獲取最大化的利益，物業公司往往會在工作中“偷工減料”，降低服務質量，甚至導致權力尋租現象的發生，這就違背了政府公共服務外包的初衷。[10]另一方面，在這種委托—代理服務關系中，政府授權物業公司進行城市管理，物業公司的執法對象主要是來底層的社會公眾，諸如擺攤設點的商販、無固定營業地點的游商等，執法的方式是除懲罰權以外的提醒、勸導、秩序維護為主。由于政府不是物業公司服務的直接對象，面對點多線長面廣并且具有反復性特征的城市管理內容，物業公司是否遵守合同約定，是否嚴守執法規范等，政府都有可能缺乏足夠的信息去評判物業公司的服務項目。而只靠外部一些膚淺的信息對物業公司服務效果進行評價，就無法激發物業公司提供最優質的服務，從而產生評價結果失真、契約失靈現象的發生。

三、難題突破：城管執法物業化模式現實沖突的矯治之道

（一）大力培育物業市場合作力，推進治理方式變革

現代城市治理是國家治理體系的應有之意和重要組成部分。在內容繁雜的城市管理領域深入推進“放管服”改革，讓物業公司參與城市管理，推進城市治理能力現代化，既是提升政府治理能力、改進政府社會治理的重要方式，又是實現“小政府、大社會”發展目標的重要現實要求。黨的十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別強調了要“創新社會治理體制，改進社會治理方式”。為此，首先，需要政府自上而下采用多種渠道積極培育城市管理物業市場。比如，可以引導現有知名品牌物業管理公司更新觀念，積極延展服務范圍，除基礎工作之外主動向城市公共空間業態管理方面延伸，從而打造承接政府部門公共服務職能承載力；或者向一些環境清潔公司推廣城管物業化管理模式，樹立物業化模式運作企業典范，以榜樣示范作用帶動模式影響力。如深圳鑫梓潤物業服務有限公司在深圳寶安區西鄉街道參與城市管理之后，在城市秩序、市容市貌等方面帶來了顯著效果。城市管理模式創新帶來“羊群”效應，成都、長沙、宣城等地陸續試水城管物業化模式，讓物業公司深度參與城市管理，創新城市管理思維。其次，在簡政放權建設服務型政府背景下，物業公司要搶抓機遇，契合市場改革需要，主動突破傳統服務邊界，工作內容積極向城市管理方面升級轉型。如萬科物業從2017年起在傳統業務基礎之上開始涉足城市管理、市政設施養護、公共資源管理經營等相關業務，創設出獨具特色的“物業城市”管理模式，并在珠海橫琴新區、武漢江漢區成功實踐，實現從管理社區到管理街區再到管理城市的跨越。最后，要繼續深化政府職能轉變，在城市管理領域處理好政府與市場關系，明確政府權力下放清單，科學劃定物管與城管邊界，“該放的放，該管的管”，做到“放而不亂”。[11]比如，涉及行政強制方面的懲罰權與執法權，絕不能下放給物業公司，而有關市容市貌、環境衛生、占道經營、街面秩序維護等方面的宣傳、講解、勸說等方面的內容完全可以以合同方式約定好處理細則交給物業公司打理。根據簽訂的城市管理服務合同，政府部門要做好監管和考核，保障物業公司在合理的工作空間內服務，及時預防物業公司越界行為發生。通過政府和物業公司的合理分工和聯動服務，從而為公眾營造一個舒適健康、整潔規范的生活環境。

表1 城管執法物業化管理模式部分試點城市及效果評析

（二）高度重視媒體傳播力，發揮良性互動關系

當今社會已全面進入信息化時代，傳播媒介的高度發達讓人們接收信息越來越便捷，媒體對公眾思想的影響也越來越強大。城市管理自城市產生就已經存在，在城鎮化飛速發展進程中，城市管理工作本是為扮靚城市而設置的政府部門眾多職業的一種，但是近年來，城管卻遭遇了“污名化”現象，甚至被社會嚴重“妖魔化”。德國的維爾弗雷德·布萊多認為：“在媒介社會中，沒有什么事物不是和媒介發生聯系的，一些事物或是由媒介發起，或是受媒介的影響，或是被媒介強化。”[12]從某種程度上說，傳播力決定影響力，傳播力又影響引導力。面對信息技術的快速發展，當一個突發事件被媒體披露后，會在社會上迅速擴散、發酵，導致病毒式傳播。比如發生在2013年5月的延安城管踩踏群眾事件、2020年6月的河北棗強城管毆打游商事件、2020年7月的景德鎮城管當著孩子面用桿秤錘擊女菜販事件等，一方面映射出當地城管素質、管理方式等諸多問題，另一方面又無一不是與信息化社會中的媒體報道傳播相關，最終致使城管處在輿論的風口浪尖之上。以“城管”為關鍵詞，通過網絡搜索引擎發現，把城管描述為“打砸搶奪”的有之，形容為“專門欺負弱勢群體”的有之，不一而足。

而閆磊、毛鑫等人通過對優酷網近200個用戶自生產的城管與攤販相關沖突視頻內容進行分析研究發現，城管與攤販的大部分暴力沖突都止于身體接觸階段，極少數才會出現媒體大肆渲染的流血或死亡事件。但媒體對城管執法相關的新聞報道卻以負面報道為主。據統計，有約65%的負面新聞將“暴力”與“城管”聯系起來，傳遞出對城管的固化的刻板認知，成為社會上失真的“鏡像”。[13]本研究在對C市某街道辦城管執法問題進行為期兩個月的跟蹤調研時也發現，城管執法者囿于社會固化的“野蠻”標簽，在一線執法時往往小心翼翼，盡量避免沖突的發生。事實上，與政府部門的其他公務人員相比，城管的美譽度一直不高，甚至面臨著身份危機，這與媒體為了片面追求熱點和擴散效應對城管工作的選擇性報道關聯甚大。心理學的框架效應表明，人們對客觀上一個相同問題的表述不同會導致認識判斷甚至決策上的差異。城管執法的街頭空間是開放流動的、充滿變數的不確定性復雜空間，城管與攤販在不確定性空間中發生的沖突事件因媒體傳播引發框架效應，這種框架效應又會因媒體的廣泛傳播引發公眾的概率誤判，從而形成對城管的負面印象。

在轉型社會中，城管負責的工作繁多而龐雜。2017年5月開始實施的《城市管理執法辦法》共8章42條，規定了城管的執法范圍包括住建、環保、工商、食藥、交管、水務等領域與城市管理相關部分諸多內容。具體來看，《廣州市城市管理綜合執法細則》中明確規定廣州城管執法范圍內容包括市容環境衛生、城鄉規劃、環境保護等12方面共232項工作的行政處罰權。北京市則包括市容環衛、園林綠化、道路交通秩序等在內14個方面的300多項職能。[14]可以說，正是因為有了城管的存在，才有了干凈整潔平安有序的城市環境，所謂“看不見的變化，看得見的城管”。因此，在城管物業化模式管理過程中，城市管理部門一方面要重視媒體的傳播力，注重發揮媒體的正面引導作用，另一方面要善于和媒體建立良好的互動關系，充分利用媒體傳播力，提升城市管理工作宣傳能力，推動傳播城管正能量事跡，實現由輿論引導向引導輿論的根本轉變。

（三）不斷完善科學考核力，建立良性評價機制

沒有良好的評價機制，就不會產生良好的工作行為。過去，管理學家一度把結果單獨作為工作績效評價的標尺。現在，管理學界更傾向認為績效是工作行為和工作結果的綜合體，即通過工作行為來觀察工作結果。這種觀點既強調了管理中的結果導向，又強調了過程控制的重要性，結果與行為作為一個事情的兩個方面，兩者不可偏頗。為破解城市管理中的突出矛盾，規范城管執法行為，追求城管執法良治效果，必須對城市管理行政執法的“行為”和“結果”進行雙重考量。2015年12月30日，在國務院出臺的《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》文件中明確提出了“加強城市管理效能考核”“建立城市管理行政問責制度”的要求。從市場角度看，城管執法物業化模式是政府向物業公司購買公共服務的交易行為，因此，必須完善科學的考核力來保障物業公司服務城市管理的工作績效。第一，建立目標管理評價機制。目標管理是一種以人為本，以目標為導向，以成果為標準的科學管理方法。政府通過與物業公司就城市管理的范圍、方法、目標等達成一致意見，通過簽訂目標責任書強化物業公司的責任擔當。第二，科學設置城市管理考核指標。考核指標不僅奠定了物業公司城市管理考核機制的基礎，而且決定了考核實踐的基本走向，[15]具有重要的導向作用。以SMART原則為標準科學設置考核指標，引導物業公司樹立正確的城市管理績效觀，建立以“結果評價”倒逼規范的“工作行為”的正確風向標，不斷提升城市管理效能。第三，嘗試評價主體多元化。采取公眾開放日、主題體驗日活動等多種方式，鼓勵社會組織、中介組織以及公眾參與到城市管理日常活動中來，通過公眾評價或引入第三方機構對城管執法物業化模式的成效進行評價，建立起多元化的城市管理滿意度評價機制，促使城管執法物業化模式步入良性發展的軌道，激發出城市管理的生機與活力。

四、結語

自1997年國務院以北京宣武區、深圳羅湖區為試點開始實行相對集中行政處罰權，截至2023年，城市管理行政執法體制改革已經走過26年的歷程。26年來，城管執法一直在公眾的詬病中艱難前行。兩千多年前的古希臘先賢亞里士多德曾一針見血地指出，人們居留于城市是為了追求更加優良的生活。[16]在城鎮化飛速向前發展的新時代，城市因其先天具有的各種優勢和強大的“磁性”而產生的虹吸效應正在吸引著越來越多的農村務工者向城市集聚尋求美好生活，這同時也考驗著各級城市管理者的智慧。誕生在公共治理理論基礎之上的城管執法物業化模式實現了從“管理”到“治理”的突破和轉變，彰顯出城市治理的思維創新和方式創新。作為簡政放權理念在城市管理領域的具體實踐，城管執法物業化管理模式把除行政執法權以外的城市管理日常事務項目外包，讓有資質有條件的物業公司參與到城市管理中來。一方面有效地解決了城管一線執法人員數量不足的問題，同時在街頭流動的開放空間，若因城市管理中的分歧導致管理者與攤販發生了矛盾，因有物管人員在前線作緩沖，大大地減少了城管與執法對象之間糾紛與沖突產生的機會與概率，有效扼殺了城管情緒執法現象生成的土壤，有力破解了城管與攤販沖突頻發的沉疴難題，城管也完成了從“裁判員兼運動員”雙重角色到僅為“裁判員”專屬角色的順利轉變，順應了我國“小政府、大社會”社會管理體制改革目標的構建要求；另一方面，讓有資質有競爭能力的物業公司參與城市管理，不但可以增強物業管理行業城市公共空間業務管理能力，活躍物業管理行業市場，而且通過公共部門與私人部門通力合作，取長補短，榮辱與共，進一步提高了公共服務的供給能力和治理效能，提升了城市管理的精細化水平和質量，最終打破了公共服務領域的政府壟斷，實現了城市管理的長效管理機制。

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“人民性是馬克思主義的本質屬性。”城管執法物業化模式是以城市管理現代化為指向、以服務為宗旨的治理方式創新，深刻體現著習近平人民城市論的中心內涵，生動展示了馬克思主義的人民性特征。這一模式的深入完善與有效推行將為人們營造出更加美麗整潔、干凈舒適的生活環境，使城市成為廣大人民群眾追求更加美好生活的有力依托。

說明：本文系2022年度重慶市永川區委宣傳部與重慶文理學院共建馬克思主義學院專項課題“習近平人民城 市論視域下基層城管行政執法問題研究”（編號2020A013）、2023年度重慶市社會科學規劃一般項目的 階段性成果。