長三角一體化背景下城鄉公交高質量發展研究
——以蘇州市為例

文 江勇東 悉地（蘇州）勘察設計顧問有限公司

徐 輝 悉地（蘇州）勘察設計顧問有限公司

徐偉平 悉地（蘇州）勘察設計顧問有限公司

李 晉 悉地（蘇州）勘察設計顧問有限公司

張海軍 悉地（蘇州）勘察設計顧問有限公司

一、引言

隨著社會經濟的快速發展，受到城鄉二元管理體制的制約，城鄉之間發展不協調、不均衡、不完善，城鄉居民之間的生活水平差異大，農村地區的基礎設施建設較落后，基本公共服務不均衡等問題將深刻影響到全面建成小康社會。2018年《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》通盤考慮城鎮和鄉村的發展，統籌謀劃產業發展、基礎設施、公共服務、資源能源、生態環境保護等主要布局。城鄉交通運輸一體化是城鄉一體化發展的重要基礎和支撐，而城鄉公交一體化作為城鄉交通運輸一體化中重要的組成部分，其內涵是城鄉公交服務的更高質量發展。

縱觀國內城鄉公交發展進程及研究成果，大致可分為三個階段：第一階段是客運班線的公交化改造階段，由企業對掛靠車輛進行公交化改造，提升城鄉公交服務標準、減少市民出行成本。孫慶軍等分析了線路運營權的轉移，[1]孫輝泰等對城市公交和農村客運班線進行統籌規劃，[2]劉萬軍對城鄉間公交補貼提出建議。[3]第二階段是構建“一級、二級、三級”城鄉公交體系階段，主要通過空間布局和管理主體進行劃分，一級線網布局在城區內部，二級線網聯系市區與鎮村之間，三級線網集中在鎮村內部。第三階段城鄉公交建設體系由管理型向功能型轉變，構建城市的“主、干、支、微”城鄉公交體系。關于后兩個階段，多位學者對城鄉公交一體化發展的線網規劃[4-8]、政策保障[9-13]、運營調度[14,15]、服務水平[16]、票價票制[17]等不同層面進行了研究，部分城市如嘉興市[18]、合肥市[19]、鄒平市[20]、蘇州市吳江區等已經實施了城鄉公交一體化改革，取得了基本成效，但仍有可提升空間。

綜上，關于不同階段城市內部城鄉公交間的服務差距縮小、服務品質提升已展開較多研究，但對于城市群背景下的更高質量城鄉公交發展研究較少。當前蘇州正處于一帶一路、長三角一體化、市域一體化等重大發展機遇疊加的時期，本文選取蘇州作為案例城市，對城鄉公交的發展痛點進行分析，提出發展策略與對策，以期突破行政區域間的公共交通瓶頸，促進要素流動，助力區域經濟、社會和民生高質量發展。

二、蘇州市城鄉公交發展成效及痛點

截至2021年底，蘇州市常住人口城鎮化率為81.93%，遠超全國64.72%、江蘇省73.94%的水平（圖1），相比同類型城市，蘇州的鄉鎮經濟較為發達，城鄉居民的收入水平差距較小。市域范圍內，各板塊間以及板塊內部聯系緊密，其中蘇州市區與昆山、常熟往來較為密切，通過手機信令數據測算，每日往來量分別達到了13.84萬人次/日、6.01萬人次/日（圖2）。在此背景下，蘇州城鄉間出行更為密切，對城鄉公交的一體化發展提出了更高的要求。

圖1 部分城市經濟水平

圖2 蘇州市域街道級出行OD

截至2021年底，蘇州市域共計擁有1118條公交線路，基本實現了行政村公交全覆蓋，鐵路客運站與其30公里范圍內的毗鄰縣實現公交通達覆蓋，3A級以上景點公交全覆蓋，并開通了交郵融合、運游融合等多樣化線路。蘇州城鄉公交方便了居民出行，但與更高質量發展目標相比，現狀城鄉公交體系仍存在著一些痛點，這些痛點削弱了城鄉公交的優勢，一定程度上制約了城鄉公交的發展。

（一）板塊發展存在差異

蘇州市區與四縣市分開管理，在城鄉公交一體化的發展方面存在差異，具體體現在公交線網、場站建設、車輛設施等方面。

1.公交線網體系未統一

現狀蘇州市區（不含吳江）和昆山市已經形成了功能型線網體系，前者分為“快、主、次、支、微、特”六級，后者分為“快、干、支、微”四級；蘇州其余三個縣級市和吳江區將公交線網按照管理區域分為三級體系，分別對應城區公交、市鎮公交和鎮村公交，尚未形成功能型的服務網絡。

2.場站建設標準有待提升

城區內公交場站建設標準相對較高，鎮村中的首末站較多是按照客運站標準建設，后改為首末站使用，原客運站候車樓存在閑置現象。公交場站的權屬情況較為復雜，通常場站所有權、經營權和使用權不是同一個主體擁有，同時很多場站為臨時用地，在控規中未有體現，部分場站存在位置偏遠、用地不足等問題。

3.車輛規模、類型存在差異

在蘇州各區域中，昆山和市區的萬人常規公交車輛保有量較高，太倉市最低，各區域之間存在較大差異。同時，在新能源及清潔能源車輛的比例上也有所差距。

（二）特色公交有待提升

蘇州市積極發展毗鄰公交、交郵融合、運游融合等特色線路，在特色公交線路的開通方面已經取得了部分成效，但在服務特點和服務品質方面仍有提升空間。

截至2021年底，蘇州共有58條毗鄰公交線路，其中蘇州參與運營的有46條，現狀已經實現了省際毗鄰公交100%覆蓋，毗鄰板塊之間基本都有公交滿足出行需求，但仍存在跨區域工作流程不規范、建設標準不統一的現象。

截至2021年底，蘇州全市已開通9條交郵融合線路，提升了農村物流配送“最后一公里”服務水平。但現狀鄉鎮物流較為發達，快遞基本都可以實現配送到門，交郵融合的公交線路更適合于現狀無快遞服務網點的地區，已開通的交郵融合線路基本滿足了實際需求。

截至2021年底，蘇州全市已經開通運游融合線路24條，全部采用常規公交車輛運營，途經部分景點，在車輛選型、車輛番號、車身涂裝、運營計劃等方面與常規公交基本無異，未因地制宜地為游客提供特色化服務。

（三）智能化水平不足

城鄉公交智能化發展主要體現在信息服務和支付方式兩方面。

1.信息服務

信息服務方面包含線上信息告知和線下信息告知（如表1），線上信息告知乘客可通過微信公眾號、公交公司或交通局官網、手機APP等方式查詢到公交線路相關信息。蘇州各區域均可實現線上信息查詢，但查詢平臺各異，未有統一的查詢方式。線下信息告知主要是通過站牌信息提示、站臺公告等方式。目前，張家港中途站無電子站牌，均為常規站牌，提供線路的靜態信息；太倉的電子站牌僅提供線路、經停站點、下一班首站發車時間等靜態信息；其余區域為常規站牌和電子站牌均有，部分電子站牌可以提供車輛實時位置、預計到站時間等動態信息，蘇州發車間隔超過30分鐘的線路僅部分實施掛表運營，在每一站均提供具體的到站時間。

表1 蘇州各區域公交信息告知方式

2.支付方式

支付方式方面蘇州市區及縣市均可使用掃碼乘坐公交，蘇州已經從“卡”時代邁入“碼”時代，實現了數字化出行，但各區域間使用的乘車碼各不相同，各縣市間掃碼不互通、優惠不共享。例如，支付寶電子乘車碼分為太倉電子公交卡、常熟公交乘車碼、昆山電子乘車碼、張家港支付寶乘車碼、蘇州電子乘車卡（市區）等不同的電子卡，乘客若需要在兩地均使用乘車碼，則需要分別領取，程序較為繁瑣。

（四）工作機制不完善

1.經營主體方面

蘇州市區正在深化公交體制改革，四縣市除了常熟外，均已統一經營主體。常熟公交由常熟市常運公共交通有限公司和常熟市城鄉公交客運有限公司兩家公司共同運營，前者運營城區公交，后者運營市鎮公交和鎮村公交。

2.線網優化制度方面

城鄉間線網優化制度無明顯差異，線路退出機制有待進一步完善。各區域線網優化的流程基本一致，分為收集市民需求、現場踏勘、線路公告、線路公示四個步驟，市區及四縣市均定期開展線網優化工作，周期存在一定差異。例如，昆山通常上半年做方案，下半年實施；太倉一般一年調整2次，分別是6月底和12月底；市區則根據市民反饋意見動態調整公交線網。但在調整過程中，部分公交線路客流較低，尚未有規范的線路退出機制，線路退出運營較為困難。

3.票制票價方面

城鄉間票價差異不大，整體票價相對較低。大多市區公交、鎮村公交為1元、2元的固定票價，僅昆山為1—4元的多票制；市鎮公交線路相對較長，所以票價也相對較高，一般按照里程階梯計價。截至2021年底，除張家港無公共交通換乘優惠政策外，其余縣級市和市區均有公共交通換乘優惠政策，但是優惠幅度不相同，且不互通。

4.補貼機制與服務考核方面

城鄉間線路均有財政補貼，部分板塊的三級網絡鄉鎮補貼的比例更高，同時服務考核與補貼機制的相關性有待進一步加強，以提升公交服務能力與品質。

三、長三角一體化城鄉公交發展策略

（一）區域一體，統籌規劃

以往規劃中，研究范圍主要為城區或部分區域，全域公交線路、場站、車輛等資源難以全面統籌，隨著長三角城市群一體化發展，市域內部一體化發展，需積極制定區域協同規劃，縮小城鄉公交服務差距，提升整體公交服務水平。

（二）因地制宜，求同存異

均等化服務并不意味著同質化服務，應根據市區、各縣市的經濟發展水平和實際情況，差異化發展毗鄰公交、市域公交、交郵融合、運游融合等特色公交線路，不斷規范建設標準、服務標準，滿足市民多樣化的出行需求。

（三）智慧賦能，品質服務

積極利用大數據分析、信息化等技術，開發出行信息查詢系統，打通區域、市域優惠互認，以科技創新助力高質量的城鄉公交發展，為市民提供便捷、高效的信息服務。

（四）機制引領，協同發展

不斷建立健全城鄉公交工作機制，規范工作流程，完善退出機制，加強公示制度，優化補貼機制，強化區域、市域各板塊城鄉公交發展的協調聯動作用。

四、長三角一體化城鄉公交發展對策及建議

（一）持續優化線網服務

城鄉線網發展通常按照一級、二級、三級管理型進行分類，針對不同級別公交線路，運營主體、發車間隔、車輛設施、服務標準、票制票價等方面存在差異，帶給市民的出行體驗也會有所不同。但對于長三角地區而言，隨著城鎮化進程的不斷推進，城鄉間公共服務差距逐漸減小，市區內部、市區至鄉鎮、鎮村之間的公交服務逐漸趨同，公交線網服務從管理型向功能型進行轉變，按照線路在線網中的發展定位、交通功能及服務功能，可將公交線網劃分為主線、干線、支線和微線（微循環線）四類，如表2。

表2 城鄉公交線網功能分類

城鄉公交發展經歷了從有到優的過程，對于市區內部，現階段公交更加注重品質化、個性化、定制化的出行需求，重點圍繞通勤、通學、就醫、休閑等方面制定線路方案。對于鎮村之間，為提升公共服務均等化水平，在滿足行政村公交通達率100%的基礎上追求自然村的公交通達率，減少公交服務盲區。對于市區至縣市間，鼓勵發展市域公交、毗鄰公交，重點圍繞鐵路樞紐、軌道站點、重要景點提供接駁服務。

同時，城鄉之間公交出行強度仍存在一定差距，具體表現在客流量、發車間隔等方面，為提升城鄉公交服務水平，需精細化城鄉公交在空間、時間上的銜接。空間方面為兼顧效率與效益，可采用“直達+換乘”的混合型銜接模式，時間方面提高城鄉公交出行時間的可靠性，做好城鄉間公交線路的時間銜接，精細化制定鎮村線路、市鎮線路的到站時刻，減少乘客候車時間。

（二）加強場站建設標準

場站的布局直接影響公交線路組織的合理性，城鄉間可構建三級樞紐體系：一級樞紐主要布局在高鐵站、火車站等重要客運樞紐，承擔鐵路、城市軌道、常規公交、客運班線等多方式換乘銜接功能；二級樞紐通常布局于中心城區邊緣，市區公交與市鎮公交線網重疊密集區域，臨近城市軌道末端、拐點等重點接駁區域，承擔城區公交與市鎮公交、軌道交通與外圍線路的換乘銜接功能；三級樞紐布局于鎮區中心，或者鎮區靠近城區側，市鎮公交與鎮村公交線網重疊密集區域，承擔市鎮公交與鎮村公交換乘銜接功能。

城區內場站建設標準相對較高，樞紐站、首末站關于信息設施、便利設施、安全環保設施及運營管理設施配備相對齊全，而鎮村中公交場站建設數量少、標準低，建議鎮村中回車場地標準化建設，滿足駕駛員臨時休息、公交車臨時停車及掉頭的功能，要求場地平整，施劃公交停車位，自身或就近公建配備衛生間、休息室供駕駛員使用。

城鄉間公交中途站建設差異較大，鎮村內客流需求較高的中途站仍需健全配備信息設施、便利設施及安全設施，客流需求較低的中途站應保證站名、站牌、站臺、照明等基礎設施的配套。

（三）提升智能化水平

提高公交出行信息服務查詢便捷性。出行即服務是交通信息服務的主流趨勢。一方面可依托官方公眾號完善公交動態信息查詢功能，城鄉間統一查詢渠道，跨市毗鄰地區間共享公交運行數據，實現雙方公交車輛運行位置均可查詢；另一方面推廣線下智能電子站牌，實現公交實時位置查詢、到站時間等動態信息查詢功能，對于公交出行需求較小、公交發車間隔大的鎮村，站牌需告知車輛到達各站點的時刻表，公交按表運行。

完善公交支付一體化的服務范圍。隨著智能移動通信終端的快速發展，公交支付手段從“卡”時代邁入“碼”時代，城鄉之間需實現軌道、公交、有軌電車等多種公共交通的一碼通掃，為城鄉交通出行即服務的發展奠定基礎。

（四）不斷提升行業管理能效

推廣區域范圍乘車優惠，提高市民乘車幸福感。長三角城市群聯系緊密，尤其是毗鄰地區間的交通出行，同時市民對出行費用的敏感性比較高，所以實現區域間的乘車優惠尤為重要，需著重關注兩方面：一是跨區域公交出行的票價優惠互認；二是不同公共交通方式間的優惠互認，如軌道交通、公交、公共自行車等多方式的換乘優惠。

規范城際公交、市域公交、毗鄰公交的協調機制、工作流程。城際公交、市域公交、毗鄰公交需跨區域審批、運營，省際、市際毗鄰地區之間相關行業管理部門可簽訂合作協議，明確各方職責及線路開行流程。為保證公交運營的效率及效益，城區、鎮村根據線路日常運營情況制定線路終止運營細則，對于線路客流不達標、重復系數高的線路終止運營。為提升城鄉公交的服務品質，建議逐步加強服務考核與補貼機制的相關性。

五、結語

研究發現，長三角地區城市群城鄉之間公交服務水平的差距逐漸縮小，圍繞服務軌道銜接、盲區覆蓋、交郵融合及運游融合的城鄉公交線路已取得一定成效，但同時隨著區域一體化的快速發展，不斷對城鄉公交提出更高質量的要求。線網方面，需加強功能型分類、提供多樣化服務、精細化運營組織；場站方面，對區域、市域場站布局進行協同規劃，重點關注毗鄰地區場站供給，提高鎮村場站、中途站建設標準；智能化方面，加強信息服務的便捷性、支付的一體化；行業管理方面，需打通跨區域的乘車優惠政策、協調機制和工作流程。