人口競爭背景下上海市新城政策效應研究
——以五大新城新落戶政策為例

文 趙靜文 華東政法大學政府管理學院

一、序言

上海市政府出臺《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施》提出，大力實施新城發展戰略，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城（以下簡稱為“五大新城”）打造成為上海未來發展具有活力的重要增長極和新的戰略支點，成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市。“十四五”時期，上海市政府相繼出臺了《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》《關于“十四五”加快推進新城規劃建設的工作方案》和《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見（征求意見稿）》，一時間五大新城建設成為關注焦點。

上海為何選擇在郊區新城再度發力？統計顯示，排除特殊的2020年，2017年開始，上海GDP近年來年增速放緩，常常低于周邊一些新一線城市和全國平均增速。上海被視為長三角城市地區和長江經濟帶的標桿，期待高、責任大。上海尋找新的經濟發展動機已顯急迫，而上海中心城區發展比較成熟。因而作為上海發展相對洼地的五大新城，正被給予厚望。《意見》中也將五大新城作為“全市經濟發展的重要增長極”。五大新城一方面是拓展上海自己的發展空間，同時連接上海中心城區和江浙一帶的中小城市，也能推動形成上海新城發展和長三角一體化的戰略節點。

新城市政治的核心邏輯是爭奪流動資本。在過去二三十年間，城市研究的重心發生了一個從“如何管理”到“如何發展”的轉向。無論是在國家、區域還是城市層面，政府的首要任務是吸引高度流動和靈活的生產要素的流入，它們所提供的政策大部分都是指向如何發展才能提高經濟競爭力。現在衡量城市競爭力重要指標是吸引人口導入，人口是帶動經濟社會發展的核心資源，也是提升城市競爭力的重要戰略部署。第七次人口普查為經濟發展、消費結構等宏觀分析上提供了更為權威的分析數據，同時本次全國人口普查關于各個地區的人口數據，足以展現各個城市經濟活力、人口吸引力和產業基礎等重要特質，新的城市競爭關系亦已呈現。

2016年開始，20多個一線和二線城市爆發“人才爭奪戰”。例如，西安在2016年制定平均每年吸引40萬人落戶的增長目標，大學生憑學生證就可以直接落戶；武漢在2017年也推出大學生留漢、回漢創業的計劃；緊接著北京、上海、廣州、深圳等超大城市為了吸引人才也制定一系列激勵政策與落戶政策。愈加激烈的城市競爭下，“人口危機焦慮”面前，城市間“搶人大戰”不可避免。與其他一線城市相比，上海人口老齡化已經非常嚴重。為吸引人口導入，增加城市活力，上海主動出擊。長期以來，上海市的落戶政策都十分嚴格。2018年，上海放寬了落戶限制，凡是本科階段為國內高水平大學的應屆畢業生，以清華大學、北京大學為試點，符合條件的可直接申報落戶。在2020年將享有落戶政策范圍擴大至在滬“世界一流大學建設高校”，即上海交通大學、復旦大學、同濟大學、華東師范大學，本科應屆畢業生符合條件的可直接落戶。2022年上海落戶條件再次放寬，如對于應屆生來說，在滬所有高校應屆碩士生不用評分直接落戶；在滬“雙一流”建設高校的應屆本科畢業生，在五個新城、南北地區、重點轉型地區用人單位工作的，直接落戶。可見上海為增長城市活力，積極吸引人口導入。那么五大新城新落戶政策實施效果如何，以及在吸引人口導入過程中存在哪些現實困境，本研究正是基于人口競爭背景下，通過問卷數據的搜集分析，探討上海五大新城新落戶政策的實施效果。

二、新城概念發展與文獻綜述

（一）新城概念發展

國內外很多地區都進行過或正在進行新城建設的實踐，形成有關新城建設的豐富理論和實踐。對于新城的概念，不同國家發展情況不同，其見解和認識也不同。英國是世界上最早進行新城建設的國家。1946年英國政府頒布的《新城法》（New Town Act）,《新城法》的頒布是最早以法律形式規定的城市建設規劃，這也是歷史上第一部新城法案，堪稱是英國新城從無到有的制度基石。英國《大不列顛百科全書》中是這樣定義新城（New Town）的：新城是一種規劃形式，其目的在于通過在大城市以外重新安置人口，設置住宅、醫院和產業、設置文化、休憩和商業中心，形成新的相對獨立的社區。[1]在美國，與新城對應的概念為“規劃建設的社區或城市”（Planned Community or Planned City）,是指在未經開發的土地上經過規劃設計而建設的社區或城鎮。美國的新城建設隨著時間演變，主要經歷了花園社區、邊緣城市到新城市主義，在這過程中新城概念也隨之發生改變。從注重住區環境設計，營造分散、低密度的田園生活氛圍，到圍繞郊區購物中心等發展模式，以及建設自給自足、自由平等的綜合城鎮。再到后來流行建設集中緊湊、公交導向的城市區域網絡。可見美國在土地流轉制度等背景下，市場在新城發展中的主導作用極其明顯。

國內學者根據中國實踐，也對新城概念進行界定。有學者認為新城是屬于大城市郊區，交通便利、設施齊全、環境優美等特點，有永久性綠地與大城市相隔離，主要分擔中心城區的居住和就業功能，且具有相對獨立性的城市社區。[2]也有學者認為新城是在城市化進程中，隨著大城市空間擴張而產生的，以疏解中心城區產業、人口和其他功能，為避免大城市惡性膨脹，而在中心城區外圍地域統一規劃設計，建設具有城市規模和密度相對獨立的新城市聚居點。[3]

本研究認為新城概念是一個不斷發展的過程，從英國興起的田園城市運動，再到我國早先開始的“工業衛星城”“獨立工礦區”，以及1980年以來歷經幾輪最終發展形成的獨立新城，其概念內涵都在不斷變化過程中。本研究多方面參考國內外學者對新城的定義和理解，根據朱建江等學者的概念界定，新城是指隨著城市化發展和中心城區人口的增加，在中心城區外圍，規劃建設具有一定規模、且具有相對獨立的行政、經濟、社會和文化功能，同時能夠承擔疏解中心城區人口、產業等功能的綜合性城市。[4]

（二）新城空間擴張文獻綜述

國外主要從三種模式研究新城。一是以政府為主導的擴張模式。Tuppen（1983）認為政府在新城規劃建設中發揮了關鍵作用。政府為吸引制造業、服務業在空間集聚，一般通過財政刺激、政策紅利等方式，資本積累不斷增加，逐漸形成新的空間和地理形態，由此新城產生。[5]以英國為例，在早期新城建設中，霍華德設想通過新城開發公司建設新城，這就是典型的通過自上而下設計，以政府為主導的方式規劃新城。二是以市場為主導、政府政策為引導的擴張模式。時代發展進步使得人們意識到，過去新城以政府為主導的方式逐漸落后，以市場為主導的方式在新城規劃建設中發揮重要作用。美國新城規劃發展主要以市場自下而上的典型代表，商業利益和消費偏好引導新城規劃發展。Michael J.Bruton（2005）等總結二戰以來英國新城規劃建設歷程，認為新城現如今的開發更多是來自私人資本，即市場的投資，開發規模與成本也大大減少。[6]三是以政府與市場合作的擴張模式。Robinson（1975）通過對不同國家新城發展進行分析，認為新城建設發展的差異主要是經濟環境和政府政策不同。[9]雖然政府還是希望自己能夠在新城建設中發揮關鍵作用，但在不同的經濟環境和政府決策中，以政府為主導的新城規劃并不總是獲得成功。[7]Tuppen（1983）在對早期英國新城建設研究中發現，新城開發中以政府為主導的規劃作用存在不足，也就是說通過開發公司這種自上而下的方式很難獲得成功。[8]

改革開放以來，我國城市化進程發展迅速，緊接著許多大城市出現“城市病”，為了緩解城市壓力，部分城市尤其是大城市，開始將新城作為新的城市增長空間，新城建設成為城市發展戰略的重要組成部分。董珂（2008）用社會物理學的方法，通過主城與新城作用力模型研究，進而發現，新城應該與主城之間保持一定距離，新城與主城二者形成穩定的平衡結構，這樣新城在達到一定規模之后，讓其產生足夠的吸引力以維持自身擴大。[9]段進、殷銘（2011）以寧波鄞州新城空間發展為案例，采用量化和質性多種方法相結合，多角度多方面研究中國當代新城空間擴張演化發展。[10]羅風龍（2012）認為新城作為一種協調關系而存在，協調新城與中心城之間的關系。[11]同樣的諸大建、王世營（2011）指出上海新城應該成為郊區的城市中心，上海城市空間擴張發展需要重新調整，新城與中心城應共同組成上海的大都市區。[12]林濤（2010）以上海松江新城為例，認為松江新城突破了上海中心城區“一家獨大”的局面，研究新城建設與城市空間結構演化之間的互動關系。[13]除了從橫向上研究新城空間擴張，部分學者從縱向上研究新城發展擴張模式。Chang Zheng（2022）等研究2004年至2016年地方政府利用高鐵站空間溢出效益，在郊區啟動新的高鐵城鎮項目，研究發現在高鐵新城中進行大規模房地產開發，住宅用地供應和收入顯著增加，高鐵的發展使得人口從郊區縣遷移到城市區，這表明新城項目中土地租賃的空間不匹配，而這正是新城成為“鬼城”的根本原因。[14]在過去二十年中，中國新城顯著增長，現有文獻突出研究新城狂潮背后的政治經濟邏輯，將其歸因于中國的市場化、分權化和全球化，難以解釋許多新城變成“鬼城”的原因。這是因為缺乏真正的縱向方法，忽視了社會主義過去和后社會主義現在之間的潛在聯系。Wang Lili（2022）對1949年以來中國三次新城運動進行較為全面的回顧，將新城規劃發展視為國家在特定歷史時期促進積累、社會調節和國家建設的獨特空間戰略和項目。[15]

三、五大新城問卷調查分析與現實困境

（一）基于對五大新城問卷調查的分析

本次調查發放問卷360份，回收有效問卷352份，有效率為97%。每個新城大概發放70份問卷，主要發放在各個新城的大學，以這類群體為主要對象更能清楚知道新城新落戶政策對人才的吸引力度。主要采用電子問卷調查的方式，同時在實地調研過程中，也有小部分問卷是在各個新城的公園或者廣場、地鐵站等地點完成。

整個問卷調查的設計是有關聯區分的，對于滬籍和非滬籍之間的問卷題目有所區別，凸顯不同類型人群對五大新城落戶政策的意愿和看法。主要面對的群體是在校學生或者近幾年畢業的學生（如表1），其中本科生占比例最大為43%，碩士研究生為38%。滬籍人口有36%，非滬籍人口有64%，即問卷調查的對象更多是非上海本地人，其中48%的人一般不居住市中心，29%的人平時主要居住在五大新城，僅有23%的人居住在上海市中心。對于非滬籍畢業后是否有落戶五大新城的意愿或者打算，71%的人愿意落戶在五大新城，而29%的人不愿意落戶在新城。

表1 問卷調查基本信息

很多人愿意落戶五大新城是因為其具有發展潛力（如圖1）。主要基于三個方面因素：一是人才補貼力度大，五大新城落戶政策相較于之前確實放寬不少，而且為支持人才真正扎根于新城，配套建設多種類型公租房、人才公寓等。二是新城的房價低，住房升值潛力大。與中心城區房價相比，新城的房價低，對于很多人，尤其是剛畢業的青年人來說，有很大的吸引力，況且隨著政府對新城發展的支持，新城的住房升值空間潛力大。三是新城的產業發展正逐漸擴大成熟，吸引各類產業聚集，有較多的產業群，符合專業就業方向，帶來眾多就業機會，不僅如此，近年來新城在教育、醫療、交通、娛樂等方面正逐漸完善發展，滿足生活基本需求。

圖1 愿意到五大新城居住的原因

對于沒有落戶且不愿意落戶在五大新城的原因（如圖2）主要是認為與市區交通聯系不便，如嘉定新城、松江新城的軌道交通已經開通，但目前分別只有11號線和9號線，而且全程時間長、站與站間距長等設計上的問題，對于已經匯聚大量人口的新城來說，軌道交通壓力較大。為提升五大新城人才吸引力，未來五大新城需從產業發展、基礎設施、醫療、教育、交通等方面進一步提升（如圖3、圖4）。

圖3 新城發展存在的主要問題

圖4 新城人才政策存在的主要問題

（二）五大新城人口導入面臨的現實困境

由于新城建設速度過快，配套設施無法跟上。在對問卷進行分析的基礎上，發現五大新城在人口導入過程中面臨以下現實困境。

1.產業能級不高，產城融合欠缺

從國外新城發展的經驗來看，產業是基礎，人才是核心，如何通過發展產業持續保持新城對人的吸引力至關重要。[16]產業發展是新城人口聚集的重要因素。根據人口導入的驅動力類型劃分，可分為就業驅動型人口和居住驅動型人口兩種。首先就業驅動型人口是以來滬外來人口為主，他們的流動主要根據這個區域能否提供就業和穩定的收入。雖然這類產業能夠提供大量就業崗位，但是其市場附加值較低，也就是說并不一定能給新城帶來具有核心競爭力的價值。與此同時，這些較為低端的產業為大量來滬務工人員提供了就業選擇和經濟來源。居住驅動型以承載中心城區人口為主要任務，居住功能一般是新城的主要功能，推動人口導入。新城土地資源供應靈活，也有大量閑置土地可規劃使用，因而吸引大量購房需求。同時市區舊改搬遷也引導居民向新城遷移，在這兩種力量共同作用下使得新城出現疊加效應，這種效應也對勞動力的供應需求不斷增高，進一步加速了人口導入。而且人口又是社會產品的消費者，產品消費反過來維持了生產的延續。在這樣一種循環往復的過程中，社會資本得到大量積累。

選擇以制造業為起始發展的新城有很多，但很少有新城始終以制造業為核心，可以說制造業在新城發展中更多的是“引子”作用，大力發展服務業才是維持新城健康發展的關鍵因素。比如以蘇州工業園區為例，其早期主要是打造制造業和居住功能，后期發展的關注點就轉移到發展服務業上來了，繼而通過大力發展服務業，集聚更多居住和就業人口，從而逐漸形成了蘇州新的城市中心。而在上海新城發展過程中，缺乏產業與人口的有效互動，這在新城發展過程中尤為明顯。中心城區發展服務業和郊區新城發展制造業的觀念深入人心，由于服務業發展不受重視，限制了新城產業集聚和人口集聚的規模和能級，導致產城融合度不高。

2.公共服務和基礎設施滯后

人口導入與配套設施建設是相輔相成、相互促進的關系，交通設施的完善、公共服務和其他基礎設施建設有利于增強新城人口的吸引力。反過來，人口的導入也會促進各類公共設施的完善。因此，政府對公共服務和基礎設施的先期投入在一定程度上決定新城人口導入的速度。

首先，新城與中心城之間的交通發展滯后。[17]要有效疏解上海中心城人口問題，就要便捷新城與中心城之間的聯系，但目前二者之間的交通聯系存在差異，中心城區的交通發展較為迅速，而各個新城與中心城區之間、各個新城之間以及新城與老城之間的交通聯系發展存在較大差異。[18]在問卷調查中，有較大比例的人由于新城與中心城之間的交通聯系不便而不愿意到新城居住或工作，交通問題仍然是當前新城吸引人口導入的主要制約因素。

其次，新城教育與醫療服務供給不足。新城建設過程中，教育和醫療設施是吸引人口導入新城的重要因素，也是吸引人口勞動力和生產力的重要條件。人口導入是否選擇遷入新城的過程中，新城的教育資源和醫療資源供應水平是考慮在內的一大重要因素。從教育設施來看，中心城區的示范區高中數量、幼兒園數量與新城相比，多達一到兩倍。從醫療資源來看，大部分的三甲醫院主要集中在中心城區，且中心城區擁有完整的醫療資源，如綜合性醫院和各類專科性醫院，而目前五大新城還達不到每個新城都有一所三甲醫院的目標。在醫院門診與特需門診數量對比，新城的專家數量與中心城區相比有較大差距，如上海市第一人民醫院總部的專家門診數量近乎松江新城的兩倍。這些都表明新城與中心城之間的醫療資源分配不均衡，也使得中心城難以疏解人口遷入新城，新城也難以吸引人口導入。

最后，新城商業服務設施較為欠缺。新城商業服務設施等配套服務是吸引人口的重要因素，其不僅可以體現了新城人口的消費能力，也反應了新城人口的活力，從而帶動新城服務水平的提高。但是與中心城區相比，新城商業設施等配套服務數量較少，綜合性大商場、大型超市及商業街等發展較為滯后。一方面商業服務數量少，另一方面沒有滿足現有新城人口的消費層次。據了解，雖然松江新城已建設萬達廣場和印象城，但是居民仍然會選擇去地鐵九號線附近的七寶萬科購物廣場，甚至選擇去市區等購物商圈進行消費，因此應重視新城公共服務的差異化建設。[19]

3.新城人口結構復雜，社會管理難度加大

新城地處城郊結合地區，租房成本上相對較低。而新城的絕大多數租客是來滬人員，收入普遍較低，也有部分新城“白領”租戶選擇居住在離地鐵站附近。然而這些租住人口與新城中的部分低收入人群就成為社會管理的難點。

首先削弱戶政制度管理能力。戶政制度主要是以收集人口信息，從而進行人口調控和管理。但是新城中非本地戶籍的人口比重很大，許多流動人口不主動進行登記，這種人戶分離的現象，使得戶政管理制度在收集人口信息的作用上大大減弱。[20]若要解決這一問題，加強人口管理，政府必須要取得更多準確可靠的人口信息。但在當前政府對于持暫住證的流動人口有很多限制性規定，再加上很多流動人口不簽訂勞動合同，參與社會保險的比例較低。其實大量人口導入新城削弱戶政管理能力只是表現，其根本原因在于流動人口并沒有真正融入或者納入城市公共服務之中，也就是流動人口進入新城沒有歸屬感。那么這就需要政府改革擴大公共服務的范圍和對象，讓更多的流動人口能共享社會資源，這樣他們才會主動登記或者配合登記人口的信息。

其次人戶分離現象嚴重。人戶分離指戶口與居住地不一致，主要包括兩種類型：一是戶口登記在市外的情況，也就是來滬人員；二是戶口登記在本市的情況主要是市區遷郊人口。前者人口流動性強，管理難度較大。新城來滬人員在生活成本相對較低的城鄉結合地區居住，形成高密度的人口聚居區，還有的形成了城中村，進而引發各種社會問題。后者是由于中心城區相較于新城各方面都是優質資源，再加上現有公共服務供給主要是戶口所在地，如教育、醫療資源等都是跟隨戶口，所以形成戶口在中心城區、人在新城的現狀。這就容易造成管理困難，比如教育資源平衡的困難，公共服務供給與需求之間的不匹配問題，對社會正常秩序造成影響等。

四、五大新城人口導入對策建議

將五大新城打造成為獨立綜合性節點城市是上海成為國內大循環的中心節點、踐行國內國際雙循環戰略的重要舉措，有助于上海帶動周邊城市發展。[21]五大新城人口導入應實行差異化的人口和人才政策，這樣積極的人口政策一方面可以通過降低戶籍準入的門檻來逐步實現，同時積極的人才導入也可以通過與人才聯系更有激勵作用的社會管理和服務來實現，包括住房市場的購買政策、公共住房租賃政策和公共服務的配套政策等。[22]針對每個新城的產業基礎，上海為防止同質化競爭，根據五大新城特點謀劃了其最具潛力的主導產業和特色產業，重點推進“一城一品牌”建設。如松江新城打響“G60科創走廊”品牌，嘉定新城打響“國際汽車智慧城”品牌，青浦新城打響“長三角數字干線”品牌，奉賢新城打響“東方美谷”品牌，南匯新城打響“數聯智造”品牌。[23]

（一）松江新城

2021年松江新城涉及可落戶的80家單位共落戶近400人，松江新城應屆碩士畢業生落戶人數占五個新城總量的42%，僅2021年，松江人才落戶2897戶，其中人才引進1027戶，同比增長251%。松江新城為吸引人口導入，可從以下幾個方面著手建設。其一，引入新經濟產業，當前有發展潛力的新經濟產業包括信息產業、智能產業、綠色產業等。這些新經濟產業具有低成本和高品質的雙重屬性，目標在空間集聚的基礎上建設環境友好的大城市郊區。[24]其二，建立健全人才政策，實施更有特色的長三角G60科創走廊“1+10”人才新政，更關注人才在科創走廊建設中如何出彩，這就需要為人才提供更為廣闊的創新舞臺。其三，實施人才住房政策，如人才購房、人才租房和人才公寓“三位一體”的人才安居工程，加大完善租購并舉、租售銜接的力度。

（二）嘉定新城

嘉定新城對于建立獨立的綜合性城市，最為突出的問題在于產城融合不充分、產業輻射帶動能力不強。而嘉定新城擴區也正是為了更好達成這一規劃目標，具體可從以下幾個方面考量。一是提升新城產城融合發展水平，嘉定新城生活功能豐富而產業功能較弱，工業區產業優勢明顯而功能不足，二者可以互補。二是更好地發揮長三角一體化橋頭堡的作用。嘉定新城范圍擴展至嘉定工業園區北區后，將進一步強化嘉定在嘉昆一體化發展格局中的引領作用，建設交通功能飛地，提升新城交通樞紐能級。三是進一步加快高層次、高水平人才聚集，改善人才發展環境，堅定人才留下的決心。與國內外知名院校合作，培育專業人才，建設人才高地。[25]

（三）青浦新城

根據2021年9月頒布的《青浦新城總體城市設計》，目標是將青浦新城打造成一座江南古韻和現代文明融合迭代的全新城市。一是率先建成江南文化新形象，將“水”作為城市的核心元素。二是青浦新城依托華為芯片設計、軟件和信息服務、工業互聯網、信息安全等數字產業沿G50高速打造一條“長三角數字干線”，大數據、云計算和物聯網等信息技術的應用將成為常態，力爭形成一條億萬級的數字經濟產業走廊。三是實現從青浦新城地鐵站出發，最大限度實現青浦新城與上海市區、其他新城30分鐘可達。通過這些生態、產業、交通發展集聚，吸引更多高技術人才落戶青浦，置業青浦，建設新浦。四是實施六大人才發展工程，指定領域緊缺人才引進實施方案，推動與重點行業領域科技創新人才需求高效銜接，加快緊缺人才隊伍建設。

（四）奉賢新城

五大新城中，奉賢新城面積最小，為68平方公里。此次新城落戶政策導入人口，對奉賢新城來說是一次難得的機遇。解決新城“獨立性”問題，要讓人才不出奉賢就能享受到高品質的生活。首先，在教育上，在新城核心區建設“幼兒園—小學—初中—高中”四個學段一體化的全新教育集團。這幾年，已經引進格致中學，推動曙光中學成為華東理工大學附屬學校。其次，在醫療上，積極引進三家三級甲等醫院入住，不斷完善社區醫療服務，實施社區衛生服務中心和村衛生室新一輪標準化建設，讓老百姓能夠在家門口就診。再其次，在住房上，大力建設租賃住房，方便人才居住新城，同時按照產城融合、職住平衡的要求，著力打造更加便于青年人才居住、生活、工作的15分鐘社區生活圈。最后舒適合理的城市空間尺度、繁榮活潑的文化氛圍、人人共享的生態資源，對新城持續發展至關重要。現今奉賢新城打造城市空間，謀劃建設面向未來，符合人民城市理念的新城空間。

（五）南匯新城

南匯新城在“十四五”規劃中明確提出，要全方位導入計劃，包括集聚高端人才，培育專業人才，引進創新創業人才，健全人才服務體系。首先，為保證人才的住宿需求，主要可從這幾個方面入手。一是要保障公租房比例；二是將閑置的非居住用房、常年難分配的征收安置房等利用起來；三是產業園區配建職工宿舍。真正讓人才落在南匯新城，做到“住有所居，住有宜居”。其次，在教育上，已與上海交通大學、華東師范大學、上海師范大學等多所學校簽署戰略合作協議，在“十四五”期間合作開辦附屬基礎教育學校。再其次，在醫療上，針對南匯新城醫療服務能力較為薄弱的現狀，一方面不斷優化公立醫療衛生機構布局，引入市、區優質醫療資源，提升社區衛生服務中心新建及遷建，完善家門口基層醫療衛生服務體系；另一方面，推動優質特色醫療機構發展，積極引進高水平社會開辦的專科醫療機構，尤其重點發展康復、中西醫結合、腫瘤等專科醫療機構，不僅可以與公立醫院互補發展，而且也可以緩解公立醫院資源的緊張。在生態上，南匯新城打造旅游產業，不僅有上海天文館，也有滴水湖，建設公園城市、海綿城市等。

五、總結與反思

上海五大新城建設是貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的新實踐，人是新城建設的核心。[26]改革開放40余年間，中國人口流動實現了由低流動的“鄉土中國”向高流動性的“遷徙中國”轉變。從長三角城市群層面來看，五大新城尚未擺脫“大樹底下不長草”的窘境，新城若要吸引人口導入，建設獨立綜合性節點城市，需從產業、人口、交通等多方面強化新城的功能支撐作用。[27]

首先，人口結構與產業結構、人口總量與經濟總量的關系逐漸明晰，人口與城市發展的關系也逐漸明朗，從第七次人口普查數據上看出，人口大市大多是經濟強市，意味著對于一個城市的發展來說，人口流量變得至關重要。其次，經濟社會發展帶來人口空間分布的變化，隨之生產要素的高效配置和聚集，產生新的增長極和增長點。在這過程中，人口無疑是經濟發展的重要推動力量。人口流動是近年來政策鼓勵的方向，城市經濟活躍，就業機會增多，高等教育發展較好，對人才的吸引力越大。戶籍制度改革的深化，在人口競爭下很多城市落戶條件放寬，為城市發展儲備勞動力。最后，新城對內對外交通的聯系便利至關重要，除松江新城外，其他新城目前缺少連接長三角各主要城市的獨立交通樞紐，對內新城與中心城市之間路網間距大。[28]

一言以蔽之，現如今城市競爭主要體現在人口競爭上。人口規模的增加有助于充分利用基礎設施，給城市建設帶來更低的邊際成本，但城市基礎設施本身處于動態建設過程中，可能與人口的快速增長產生供需矛盾，因為人口的增加會放大城市的產業、交通、住房、教育等配套設施的缺口。因而需要制定人口長期發展戰略、深化戶籍制度改革，完善就業、居住、教育、醫療等公共服務，加強城市間公共資源的均衡配置。