政府會計制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策

王康美 福州市長樂區(qū)漳港街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心

引言

我國行政事業(yè)單位主要承擔(dān)公共管理、提供公共服務(wù)職責(zé)，故其社會關(guān)注度普遍較高。2019 年1 月1 日后，我國全面施行新出臺的政府會計制度（下文稱政府會計制度），有效地完善了行政事業(yè)單位原有的財務(wù)核算體系。但與此同時，在短時間內(nèi)給多數(shù)行政事業(yè)單位財務(wù)工作帶來一定挑戰(zhàn)：無論是新政策的執(zhí)行細(xì)則，還是現(xiàn)有的內(nèi)部控制管理體制，均需相關(guān)部門厘清實際、提高重視、消化吸收、主動跟進(jìn)，借助新政策給行政事業(yè)單位帶來的積極影響，促進(jìn)各級行政事業(yè)單位實現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)部控制管理升級。因此，對政府會計制度下行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑進(jìn)行研究十分必要。

一、新制度背景下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的積極意義

作為現(xiàn)代管理學(xué)理論中的重要一支，內(nèi)部控制理論在大量實踐中被日漸優(yōu)化、逐層完善。在行政事業(yè)單位管理中，隨著國家“高質(zhì)量發(fā)展”政策的同步運行，完善制度、優(yōu)化程序、避免錯誤，使管理效率與效果雙向提升的訴求只增不減。尤其是政府管理中，將內(nèi)部控制應(yīng)用其中，使其涵蓋環(huán)境、信息、風(fēng)險、監(jiān)督等多要素，且與財務(wù)、行政、業(yè)務(wù)多維度縱橫交錯，可以構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一整體，以此為基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位在履行職能中進(jìn)行自我規(guī)范、自我約束，繼而形成良性現(xiàn)代管理氛圍。尤其是近年來，政府會計制度背景下，原有的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理念、方法及其實施效果等均受到一定影響，特別是財務(wù)會計與預(yù)算會計的相互銜接與適度分離模式打破了傳統(tǒng)的核算理念，增強(qiáng)了財務(wù)會計職能，雙管齊下，相互促進(jìn)，使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理能力得到進(jìn)一步提升，也對推動行政事業(yè)單位財務(wù)信息的真實有用性產(chǎn)生極大影響。因此，自政府會計制度正式實施之日起，提升對內(nèi)控工作的重視程度，從整體來看，對單位及員工具有重要意義。

一方面，政府會計制度的“雙基礎(chǔ)”管理，使權(quán)責(zé)發(fā)生制被納入行政事業(yè)單位的財務(wù)核算體系，因此，其財務(wù)核算模式得到重構(gòu)，財務(wù)會計功能得以強(qiáng)化。而將商業(yè)化的核算理念融入其中，也是使行政事業(yè)單位快速跟上社會步伐的主要途徑，更是實現(xiàn)“放、管、服”服務(wù)的一種助力。在這樣的思想維度中，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理工作，更能對新政策深入解讀與有效落實有所助益，繼而推動政府會計制度深入落地。另外，各級行政事業(yè)單位是國家執(zhí)政的重要節(jié)點，廉潔性與純潔性更是考核的主要指標(biāo)。從財務(wù)領(lǐng)域提升行政事業(yè)單位治理社會、服務(wù)大眾的能力，還需結(jié)合財務(wù)法規(guī)與制度的貫徹落實，提升資金利用效率，有效防止貪腐問題及以權(quán)謀私等情況產(chǎn)生，因此，從內(nèi)控管理角度出發(fā)，打造遵紀(jì)守法良性環(huán)境，會在很大程度上使社會建設(shè)與民生狀況得到有效改善。

另一方面，自從全面推行和實施新會計制度以來，很多傳統(tǒng)層面的核算口徑不統(tǒng)一問題得到明顯改善，權(quán)責(zé)發(fā)生制也有效拓寬了核算范圍和內(nèi)容，賦能行政事業(yè)單位的財務(wù)信息更具相關(guān)性與可比性，從而讓核算更具科學(xué)性、報表更為準(zhǔn)確、信息更加公開、資金使用更加透明。同時，政府會計制度將成本管理、預(yù)算管控及績效考評等先進(jìn)理念引入其中，并要求其在權(quán)利與義務(wù)范圍內(nèi)正確反映內(nèi)部運行費用與履職成本，從而有效整合內(nèi)部資源，降低單位能耗，避免高成本低效率問題滋生。但宏觀而言，新舊政策交替時履職不適、制度重塑存在薄弱點、職業(yè)水平存有差距、信息化平臺跟進(jìn)不及時等，也是政府會計制度施行以來各單位內(nèi)部控制管理存在的共性問題，亟須一一梳理，逐一擊破，才能優(yōu)化升級，極大發(fā)揮內(nèi)部控制管理作用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)存問題

（一）內(nèi)控意識層面較為薄弱

從行政事業(yè)單位現(xiàn)有的內(nèi)部控制履行情況來看，絕大部分的管理層對此重視度不足，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知存在偏頗，固執(zhí)地將內(nèi)部控制與財務(wù)管理等同，更有甚者認(rèn)為建立內(nèi)部控制機(jī)制是表面工作，對單位的業(yè)務(wù)開展和未來發(fā)展沒有實際貢獻(xiàn)，包括政府會計制度普遍推行后，核算理念和模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，可部分高層也僅認(rèn)為那是財務(wù)部自身的政策變革，與自己無關(guān)，高高掛起。如果單位領(lǐng)導(dǎo)層都存在上述聲音，可見，仍未見到內(nèi)控優(yōu)勢的普通職工更是不會主動關(guān)注內(nèi)部控制建設(shè)問題，因此，意識層面較為薄弱、認(rèn)知不足，將是內(nèi)部控制作用無法充分發(fā)揮的主因。而行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者對內(nèi)部控制重視度不足，還會引發(fā)內(nèi)控制度不完善、風(fēng)險管控有缺失、人才培養(yǎng)不重視、平臺建設(shè)不及時等后續(xù)連鎖反應(yīng)，疊加在一起將會使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制無從發(fā)力。因此，從底層邏輯分析，提升思想認(rèn)知層面的重視度是改善行政單位事業(yè)內(nèi)部控制乏力現(xiàn)狀的有力舉措。

（二）內(nèi)控制度不夠健全

當(dāng)下，仍有部分行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)多以行政管理體制為主，尚未建立單獨的內(nèi)控部門；即使有些單位設(shè)立了獨立的內(nèi)部控制管理部門，工作人員也多為兼職，自身素養(yǎng)有待提升，工作范圍覆蓋不廣，內(nèi)控水平整體較差。另外，少數(shù)行政事業(yè)單位設(shè)定了獨立的內(nèi)控部門，也有了專職的工作人員，制定了相應(yīng)的內(nèi)控制度，但因制度不完善導(dǎo)致執(zhí)行力不足，人員對內(nèi)容理解不到位，甚至無所適從，最終影響到內(nèi)部控制工作開展。此外，有一些行政事業(yè)單位仍存在濫用職權(quán)現(xiàn)象，用命令代替內(nèi)部控制制度；甚至在財務(wù)審核方面，“一支筆”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，財務(wù)審核有名無實，甚少核對真正用途。制度的缺失還體現(xiàn)在全面監(jiān)管工作開展時科學(xué)性的考量不足，崗位設(shè)置與權(quán)責(zé)制度缺乏合理性等方面，因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部職責(zé)混亂，監(jiān)督管理水平短時間內(nèi)無法有效提升。再有，對新政策下的內(nèi)部控制應(yīng)用與動態(tài)管控不足，違反規(guī)章制度的懲罰力度較差，傳統(tǒng)固定資產(chǎn)實物與賬面不符等遺留問題難以解決；加之審計部門獨立性不足，部分審計部門形同虛設(shè)，工作敷衍了事，未能發(fā)揮內(nèi)審效力，也更難發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度中的具體不足。

（三）人才支撐稍顯乏力

若想進(jìn)一步完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制管理機(jī)制，需率先從內(nèi)部控制意識提升為起點，圍繞人才根基，對現(xiàn)有的內(nèi)部控制基本要求逐項梳理，包括政府會計制度對原有核算工作帶來了哪些變化、對內(nèi)控工作程序帶來哪些影響等，這些都對現(xiàn)有政府事業(yè)單位崗位人員技術(shù)水平提出更高要求。但對實際的人才現(xiàn)狀分析可知，專業(yè)素養(yǎng)不強(qiáng)，理論知識匱乏，水平提升較慢，無法將內(nèi)部控制管理思維應(yīng)用于日常工作之中，從而對新政策背景下的內(nèi)控機(jī)制運行存在較大損害。同時，傳統(tǒng)收付實現(xiàn)制影響行政事業(yè)單位久遠(yuǎn)，會計制度轉(zhuǎn)變后，部分財務(wù)人員對新制度的適應(yīng)力不足，對報表編制的底層邏輯掌握不透，對新核算方式理解不深。特別是新舊政策交替階段，由于歷史問題存在信息失實、數(shù)據(jù)不全等常見狀況；加之崗位人員主動學(xué)習(xí)意識較弱，接受變革信心不足等，往往這些需要人才實力支撐的關(guān)鍵點均存在不同程度缺陷，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)控管理工作操作尤為困難。

（四）信息交互不夠及時

政府會計制度的實施不僅涉及信息化建設(shè)問題，而且對內(nèi)部控制的信息化建設(shè)要求愈來愈高。因此，我國各級行政事業(yè)單位應(yīng)時而動，積極構(gòu)建較為完善且系統(tǒng)的信息獲取機(jī)制，方能為內(nèi)控建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好根基。但就目前各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息化建設(shè)現(xiàn)狀來看，內(nèi)部信息傳遞溝通的時效性不足，信息獲取的質(zhì)量把控也無法滿足實際需要。另外，目前尚有部分單位沒有實現(xiàn)信息互通，在沒有財務(wù)預(yù)算情況下隨意使用內(nèi)部資金，最終導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不佳。再比如在資產(chǎn)管理部門，內(nèi)部控制執(zhí)行意識不強(qiáng)，資產(chǎn)管理表單填寫時間較為隨意，與財務(wù)出入較大，這不僅會對本期數(shù)據(jù)造成影響，對折舊、減值等后續(xù)核算也會造成差異，這些信息交互的不順暢，未引起行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層重視。所以，行政事業(yè)單位要想內(nèi)控信息化水平得以提升，還要在流程管理等基礎(chǔ)程序上下功夫。不僅如此，由于多數(shù)單位業(yè)務(wù)部門在財務(wù)部新政策施行整合過程中參與程度不高，信息系統(tǒng)的勾稽關(guān)系梳理不夠通透，數(shù)據(jù)的真實性與準(zhǔn)確性無法確定，取數(shù)口徑存有漏洞，這些都是后續(xù)內(nèi)控平臺運行效果欠佳的主要原因。

三、提升行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平的有效策略

（一）全面提升內(nèi)控管理意識

有效提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的前提，需率先提升全體員工內(nèi)控管理意識，從上層管理者著手，深入了解內(nèi)控內(nèi)涵、實現(xiàn)目標(biāo)、相關(guān)內(nèi)容及具體方法等，從而打破傳統(tǒng)認(rèn)知，形成全面而正確的科學(xué)解讀。另外，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者還需以身作則，在充分意識到內(nèi)控管理工作重要意義之后，不斷強(qiáng)化，切實落實，從上至下，對內(nèi)嚴(yán)控，對下宣導(dǎo)，以此強(qiáng)化內(nèi)控意識。如有必要，制定與之相適配的獎懲機(jī)制，使員工切身利益與其關(guān)聯(lián)在一起，借此調(diào)動職工參與積極性，形成良性氛圍，賦能行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作向高質(zhì)量水平進(jìn)階。

（二）不斷完善內(nèi)控管理制度

在政府會計制度影響下，建立健全內(nèi)部控制管理體系還需從制度建設(shè)抓起，結(jié)合自身實際情況和發(fā)展特征，不斷完善和優(yōu)化內(nèi)控制度，切實有效落實預(yù)算管理、風(fēng)險管控、內(nèi)部監(jiān)督、績效評價等現(xiàn)代管理制度，使內(nèi)部控制工作更有框架感及規(guī)范性，從而有效解決當(dāng)前內(nèi)控現(xiàn)存問題。尤其是對于行政事業(yè)單位的財政資金專項管理而言，不斷優(yōu)化和創(chuàng)新崗位責(zé)任制，在明確崗位職責(zé)范圍內(nèi)，從多角度、多方面督促履行，一旦發(fā)現(xiàn)不符合制度規(guī)定的行為，需開展全面調(diào)查，并報請相關(guān)部門進(jìn)行追責(zé)，最終以績效評估方式約束相關(guān)工作人員，以此強(qiáng)化管理力度，取得理想效果。

另外，行政事業(yè)單位管理具體還需包括但不限于對預(yù)算管理、流程監(jiān)督、資產(chǎn)核算、內(nèi)控獎懲等多維度的制度修訂。在預(yù)算管理中，將預(yù)算與財務(wù)會計緊密結(jié)合，同步開展，對質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)。在此基礎(chǔ)上，重視預(yù)算執(zhí)行工作，既做到滿足內(nèi)部業(yè)務(wù)開展需求，還可控制各項成本開支，以此統(tǒng)籌行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)與財務(wù)活動相關(guān)環(huán)節(jié)和崗位，動態(tài)、全程監(jiān)控管理，真正使新制度下的內(nèi)控管理工作中的具體問題得到良好解決。更關(guān)鍵的是，將監(jiān)管機(jī)制滲透到各個環(huán)節(jié)，可夯實內(nèi)部控制的嚴(yán)肅性，并在行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門之間有所牽制，最終達(dá)到提高內(nèi)控管理效率的目標(biāo)。

（三）組建專業(yè)內(nèi)控管理團(tuán)隊

內(nèi)控工作順利展開需以意識提升為根，以制度制定為本，結(jié)合人才軟實力，切實促進(jìn)員工自覺落實力。故各單位需通過培訓(xùn)等方式，列述單位內(nèi)控現(xiàn)狀與風(fēng)險動因，在專家對內(nèi)控管理知識與技巧進(jìn)行講解時，通過答疑方式解決工作開展中遇到的實際問題。同時，有關(guān)內(nèi)控管理的講座與知識競賽等活動也可相繼開展，從中嚴(yán)格篩選出符合崗位要求的內(nèi)控工作人員，組成專業(yè)能力強(qiáng)、綜合素養(yǎng)高的人才梯隊，從而適應(yīng)政府會計制度與信息化的時代要求。除此之外，對內(nèi)部控制工作人員也需加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)化責(zé)任意識與法治觀念，避免貪腐現(xiàn)象出現(xiàn)，從而相互制衡，相互約束，不斷學(xué)習(xí)，不斷提升，當(dāng)個人能力達(dá)到一定水平時，才能增強(qiáng)內(nèi)控管理人員對風(fēng)險的預(yù)測能力，進(jìn)而敏銳、動態(tài)地剝離表象、看穿本質(zhì)，所提內(nèi)控管理建議具有針對性和準(zhǔn)確性，以此為參考，令單位領(lǐng)導(dǎo)的決策實施更具說服力。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控信息平臺建設(shè)

不斷加強(qiáng)信息化建設(shè)，強(qiáng)化信息技術(shù)應(yīng)用是時代的聲音，也是行業(yè)發(fā)展的根本訴求，所以，各級管理人員與技術(shù)人員應(yīng)順應(yīng)時代潮流，結(jié)合自身實際，構(gòu)建與單位戰(zhàn)略相適應(yīng)的內(nèi)控信息化體系，如在日常管理、財務(wù)預(yù)算、物資采購等工作環(huán)節(jié)中加強(qiáng)信息化建設(shè)，借助信息技術(shù)對各業(yè)務(wù)關(guān)鍵點進(jìn)行精細(xì)化管理分析，從而使內(nèi)控工作開展更加標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有效提升內(nèi)控水平。此外，科學(xué)合理地應(yīng)用內(nèi)控信息平臺，還能實現(xiàn)財務(wù)信息與其他部門的實時共享，讓各部門充分了解資金用途及相關(guān)預(yù)算等，以此促使平行記賬模式下的內(nèi)部控制得到有效落實。除此之外，對部分單位的信息化建設(shè)薄弱問題，應(yīng)積極梳理業(yè)務(wù)與財務(wù)管控體系，包括模塊邏輯、風(fēng)險預(yù)警、信息共享等各個方面，方能以預(yù)算為主線，以資金為核心，對業(yè)務(wù)全程實施監(jiān)管，并在全面性原則下，重視重大資產(chǎn)管理，分析投入、收益比例等，繼而以系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，以專項的模塊打磨為重點，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋、動態(tài)評測，同時重視內(nèi)控平臺的技術(shù)創(chuàng)新，以此全面提升內(nèi)控時效性，最終帶動行政事業(yè)單位新制度下的內(nèi)控工作高效開展。

結(jié)語

行政事業(yè)單位作為公共事務(wù)管理的職能單位，需做好內(nèi)部控制建設(shè)工作，才能有效提升單位內(nèi)部的現(xiàn)代化管理水平，為社會提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。只有針對各級行政事業(yè)單位內(nèi)控管理現(xiàn)存問題，逐步梳理、細(xì)化完善，才能更好推動內(nèi)控工作有序開展，實現(xiàn)行政事業(yè)單位職能定位。