政府會計制度下行政事業單位內部控制存在的問題及對策

王康美 福州市長樂區漳港街道社區衛生服務中心

引言

我國行政事業單位主要承擔公共管理、提供公共服務職責，故其社會關注度普遍較高。2019 年1 月1 日后，我國全面施行新出臺的政府會計制度（下文稱政府會計制度），有效地完善了行政事業單位原有的財務核算體系。但與此同時，在短時間內給多數行政事業單位財務工作帶來一定挑戰：無論是新政策的執行細則，還是現有的內部控制管理體制，均需相關部門厘清實際、提高重視、消化吸收、主動跟進，借助新政策給行政事業單位帶來的積極影響，促進各級行政事業單位實現現代化的內部控制管理升級。因此，對政府會計制度下行政事業單位的內部控制管理現狀及優化路徑進行研究十分必要。

一、新制度背景下加強行政事業單位內控管理的積極意義

作為現代管理學理論中的重要一支，內部控制理論在大量實踐中被日漸優化、逐層完善。在行政事業單位管理中，隨著國家“高質量發展”政策的同步運行，完善制度、優化程序、避免錯誤，使管理效率與效果雙向提升的訴求只增不減。尤其是政府管理中，將內部控制應用其中，使其涵蓋環境、信息、風險、監督等多要素，且與財務、行政、業務多維度縱橫交錯，可以構成有機統一整體，以此為基礎，行政事業單位在履行職能中進行自我規范、自我約束，繼而形成良性現代管理氛圍。尤其是近年來，政府會計制度背景下，原有的行政事業單位內部控制理念、方法及其實施效果等均受到一定影響，特別是財務會計與預算會計的相互銜接與適度分離模式打破了傳統的核算理念，增強了財務會計職能，雙管齊下，相互促進，使行政事業單位的內部控制管理能力得到進一步提升，也對推動行政事業單位財務信息的真實有用性產生極大影響。因此，自政府會計制度正式實施之日起，提升對內控工作的重視程度，從整體來看，對單位及員工具有重要意義。

一方面，政府會計制度的“雙基礎”管理，使權責發生制被納入行政事業單位的財務核算體系，因此，其財務核算模式得到重構，財務會計功能得以強化。而將商業化的核算理念融入其中，也是使行政事業單位快速跟上社會步伐的主要途徑，更是實現“放、管、服”服務的一種助力。在這樣的思想維度中，加強行政事業單位的內控管理工作，更能對新政策深入解讀與有效落實有所助益，繼而推動政府會計制度深入落地。另外，各級行政事業單位是國家執政的重要節點，廉潔性與純潔性更是考核的主要指標。從財務領域提升行政事業單位治理社會、服務大眾的能力，還需結合財務法規與制度的貫徹落實，提升資金利用效率，有效防止貪腐問題及以權謀私等情況產生，因此，從內控管理角度出發，打造遵紀守法良性環境，會在很大程度上使社會建設與民生狀況得到有效改善。

另一方面，自從全面推行和實施新會計制度以來，很多傳統層面的核算口徑不統一問題得到明顯改善，權責發生制也有效拓寬了核算范圍和內容，賦能行政事業單位的財務信息更具相關性與可比性，從而讓核算更具科學性、報表更為準確、信息更加公開、資金使用更加透明。同時，政府會計制度將成本管理、預算管控及績效考評等先進理念引入其中，并要求其在權利與義務范圍內正確反映內部運行費用與履職成本，從而有效整合內部資源，降低單位能耗，避免高成本低效率問題滋生。但宏觀而言，新舊政策交替時履職不適、制度重塑存在薄弱點、職業水平存有差距、信息化平臺跟進不及時等，也是政府會計制度施行以來各單位內部控制管理存在的共性問題，亟須一一梳理，逐一擊破，才能優化升級，極大發揮內部控制管理作用。

二、行政事業單位內部控制現存問題

（一）內控意識層面較為薄弱

從行政事業單位現有的內部控制履行情況來看，絕大部分的管理層對此重視度不足，部分領導認知存在偏頗，固執地將內部控制與財務管理等同，更有甚者認為建立內部控制機制是表面工作，對單位的業務開展和未來發展沒有實際貢獻，包括政府會計制度普遍推行后，核算理念和模式發生根本轉變，可部分高層也僅認為那是財務部自身的政策變革，與自己無關，高高掛起。如果單位領導層都存在上述聲音，可見，仍未見到內控優勢的普通職工更是不會主動關注內部控制建設問題，因此，意識層面較為薄弱、認知不足，將是內部控制作用無法充分發揮的主因。而行政事業單位領導者對內部控制重視度不足，還會引發內控制度不完善、風險管控有缺失、人才培養不重視、平臺建設不及時等后續連鎖反應，疊加在一起將會使行政事業單位的內部控制無從發力。因此，從底層邏輯分析，提升思想認知層面的重視度是改善行政單位事業內部控制乏力現狀的有力舉措。

（二）內控制度不夠健全

當下，仍有部分行政事業單位的正常運轉多以行政管理體制為主，尚未建立單獨的內控部門；即使有些單位設立了獨立的內部控制管理部門，工作人員也多為兼職，自身素養有待提升，工作范圍覆蓋不廣，內控水平整體較差。另外，少數行政事業單位設定了獨立的內控部門，也有了專職的工作人員，制定了相應的內控制度，但因制度不完善導致執行力不足，人員對內容理解不到位，甚至無所適從，最終影響到內部控制工作開展。此外，有一些行政事業單位仍存在濫用職權現象，用命令代替內部控制制度；甚至在財務審核方面，“一支筆”現象較為嚴重，財務審核有名無實，甚少核對真正用途。制度的缺失還體現在全面監管工作開展時科學性的考量不足，崗位設置與權責制度缺乏合理性等方面，因此，行政事業單位的內部職責混亂，監督管理水平短時間內無法有效提升。再有，對新政策下的內部控制應用與動態管控不足，違反規章制度的懲罰力度較差，傳統固定資產實物與賬面不符等遺留問題難以解決；加之審計部門獨立性不足，部分審計部門形同虛設，工作敷衍了事，未能發揮內審效力，也更難發現內控制度中的具體不足。

（三）人才支撐稍顯乏力

若想進一步完善現有的內部控制管理機制，需率先從內部控制意識提升為起點，圍繞人才根基，對現有的內部控制基本要求逐項梳理，包括政府會計制度對原有核算工作帶來了哪些變化、對內控工作程序帶來哪些影響等，這些都對現有政府事業單位崗位人員技術水平提出更高要求。但對實際的人才現狀分析可知，專業素養不強，理論知識匱乏，水平提升較慢，無法將內部控制管理思維應用于日常工作之中，從而對新政策背景下的內控機制運行存在較大損害。同時，傳統收付實現制影響行政事業單位久遠，會計制度轉變后，部分財務人員對新制度的適應力不足，對報表編制的底層邏輯掌握不透，對新核算方式理解不深。特別是新舊政策交替階段，由于歷史問題存在信息失實、數據不全等常見狀況；加之崗位人員主動學習意識較弱，接受變革信心不足等，往往這些需要人才實力支撐的關鍵點均存在不同程度缺陷，導致行政事業單位內控管理工作操作尤為困難。

（四）信息交互不夠及時

政府會計制度的實施不僅涉及信息化建設問題，而且對內部控制的信息化建設要求愈來愈高。因此，我國各級行政事業單位應時而動，積極構建較為完善且系統的信息獲取機制，方能為內控建設和經濟發展奠定良好根基。但就目前各行政事業單位的內部控制信息化建設現狀來看，內部信息傳遞溝通的時效性不足，信息獲取的質量把控也無法滿足實際需要。另外，目前尚有部分單位沒有實現信息互通，在沒有財務預算情況下隨意使用內部資金，最終導致預算執行效果不佳。再比如在資產管理部門，內部控制執行意識不強，資產管理表單填寫時間較為隨意，與財務出入較大，這不僅會對本期數據造成影響，對折舊、減值等后續核算也會造成差異，這些信息交互的不順暢，未引起行政事業單位領導層重視。所以，行政事業單位要想內控信息化水平得以提升，還要在流程管理等基礎程序上下功夫。不僅如此，由于多數單位業務部門在財務部新政策施行整合過程中參與程度不高，信息系統的勾稽關系梳理不夠通透，數據的真實性與準確性無法確定，取數口徑存有漏洞，這些都是后續內控平臺運行效果欠佳的主要原因。

三、提升行政事業單位內控管理水平的有效策略

（一）全面提升內控管理意識

有效提升行政事業單位內部控制水平的前提，需率先提升全體員工內控管理意識，從上層管理者著手，深入了解內控內涵、實現目標、相關內容及具體方法等，從而打破傳統認知，形成全面而正確的科學解讀。另外，相關領導者還需以身作則，在充分意識到內控管理工作重要意義之后，不斷強化，切實落實，從上至下，對內嚴控，對下宣導，以此強化內控意識。如有必要，制定與之相適配的獎懲機制，使員工切身利益與其關聯在一起，借此調動職工參與積極性，形成良性氛圍，賦能行政事業單位內部控制管理工作向高質量水平進階。

（二）不斷完善內控管理制度

在政府會計制度影響下，建立健全內部控制管理體系還需從制度建設抓起，結合自身實際情況和發展特征，不斷完善和優化內控制度，切實有效落實預算管理、風險管控、內部監督、績效評價等現代管理制度，使內部控制工作更有框架感及規范性，從而有效解決當前內控現存問題。尤其是對于行政事業單位的財政資金專項管理而言，不斷優化和創新崗位責任制，在明確崗位職責范圍內，從多角度、多方面督促履行，一旦發現不符合制度規定的行為，需開展全面調查，并報請相關部門進行追責，最終以績效評估方式約束相關工作人員，以此強化管理力度，取得理想效果。

另外，行政事業單位管理具體還需包括但不限于對預算管理、流程監督、資產核算、內控獎懲等多維度的制度修訂。在預算管理中，將預算與財務會計緊密結合，同步開展，對質量嚴格把關。在此基礎上，重視預算執行工作，既做到滿足內部業務開展需求，還可控制各項成本開支，以此統籌行政事業單位業務與財務活動相關環節和崗位，動態、全程監控管理，真正使新制度下的內控管理工作中的具體問題得到良好解決。更關鍵的是，將監管機制滲透到各個環節，可夯實內部控制的嚴肅性，并在行政事業單位內部各部門之間有所牽制，最終達到提高內控管理效率的目標。

（三）組建專業內控管理團隊

內控工作順利展開需以意識提升為根，以制度制定為本，結合人才軟實力，切實促進員工自覺落實力。故各單位需通過培訓等方式，列述單位內控現狀與風險動因，在專家對內控管理知識與技巧進行講解時，通過答疑方式解決工作開展中遇到的實際問題。同時，有關內控管理的講座與知識競賽等活動也可相繼開展，從中嚴格篩選出符合崗位要求的內控工作人員，組成專業能力強、綜合素養高的人才梯隊，從而適應政府會計制度與信息化的時代要求。除此之外，對內部控制工作人員也需加強監督管理，強化責任意識與法治觀念，避免貪腐現象出現，從而相互制衡，相互約束，不斷學習，不斷提升，當個人能力達到一定水平時，才能增強內控管理人員對風險的預測能力，進而敏銳、動態地剝離表象、看穿本質，所提內控管理建議具有針對性和準確性，以此為參考，令單位領導的決策實施更具說服力。

（四）加強內控信息平臺建設

不斷加強信息化建設，強化信息技術應用是時代的聲音，也是行業發展的根本訴求，所以，各級管理人員與技術人員應順應時代潮流，結合自身實際，構建與單位戰略相適應的內控信息化體系，如在日常管理、財務預算、物資采購等工作環節中加強信息化建設，借助信息技術對各業務關鍵點進行精細化管理分析，從而使內控工作開展更加標準規范，有效提升內控水平。此外，科學合理地應用內控信息平臺，還能實現財務信息與其他部門的實時共享，讓各部門充分了解資金用途及相關預算等，以此促使平行記賬模式下的內部控制得到有效落實。除此之外，對部分單位的信息化建設薄弱問題，應積極梳理業務與財務管控體系，包括模塊邏輯、風險預警、信息共享等各個方面，方能以預算為主線，以資金為核心，對業務全程實施監管，并在全面性原則下，重視重大資產管理，分析投入、收益比例等，繼而以系統建設為基礎，以專項的模塊打磨為重點，發現問題及時反饋、動態評測，同時重視內控平臺的技術創新，以此全面提升內控時效性，最終帶動行政事業單位新制度下的內控工作高效開展。

結語

行政事業單位作為公共事務管理的職能單位，需做好內部控制建設工作，才能有效提升單位內部的現代化管理水平，為社會提供更優質服務，推動社會經濟高質量發展。只有針對各級行政事業單位內控管理現存問題，逐步梳理、細化完善，才能更好推動內控工作有序開展，實現行政事業單位職能定位。