論公共財政在社會養老服務體系建設中的職責

馬溧 山西省運城市平陸縣財政局

引言

所謂社會養老服務體系是一項全方位、多層次的服務機制，其指的是老年人在晚年生活中能夠得到包括家庭、社會以及政府、國家等等在內的多層面服務支持的全方位系統。其中家庭方面為老年人所打造的良好的生活條件、生活環境以及生活設施固然重要，但社會、國家層面在制度、機構、政策等方面大力支持同樣不容忽視。財政支持更是社會養老問題解決、有效應對社會老齡化問題的關鍵。因此明晰財政支持在社會養老服務體系建設中的職責并充分發揮其作用，對于進一步加強社會養老服務體系的建設具有重要意義。

一、公共財政

（一）財政

財政的主體只能是國家，或者說是政府。相關部門憑借著其獨有的地位，應充分發揮其主導作用，根據社會實際情況，公正合理籌措并且分配社會資源，實現資源合理分配與價值的最大化。財政與社會經濟有著十分緊密的聯系，社會經濟的發展離不開財政的支持。因此，我國要實現社會經濟的健康發展就要求政府始終作為財政這一活動的主體。而財政的目的則在于整合社會資源，用于滿足全社會共同需求，如國防、外交、科教文衛事業等一系列關乎社會穩定、安全秩序的重要內容。這自然也就要求我國必須將財政建立在法治的基礎之上，這就是財政的基礎。財政與社會經濟的緊密關系便決定了財政支出活動不能任意而為。所謂無規矩不成方圓，因此必須要有客觀公正且具有權威的法律制度對財政活動予以必要的約束。財政的基本特征又決定了財政具有資源分配、收入分配、調控經濟以及監督管理的職能，是保障社會公平的重要支撐。

（二）公共財政支出

公共財政既屬于經濟范疇，又屬于政治領域。公共財政制度是國家機器正常運轉的物質基礎保證，是國家政府行政治理的重要支柱。同時，公共財政制度也是國家經濟管理制度和政府所承擔任務的重要基石，貫徹于國家經濟、政治生活等各個方面。公共財政的分配實質上是以國家為基礎的社會主義稅收體制的分配關系。而公共財政支出又稱為政府支出或公共支出，處于公共財政收入分配的第二步。它是由政府按照特定的方法和途徑對公共財政收入分配的第一階段聚集的國家財政收入和社會產品有計劃的合理分配。公共財政支出的作用、范疇和構成，反映著政府對公共財政資金的分配、使用和管理的過程。公共財政支出的主要作用是保障政府部門正常運轉和政府執行社會職能，如義務教育、社會福利、社會保障、生態保護等。

二、社會養老服務體系建設現狀

（一）養老服務體系發展現狀

當前，我國養老服務體系是在福利多元主義思想的基礎上，以兜底性養老服務模式、基本養老服務模式以及高層次的養老服務模式共同建構而成。

其中，兜底性的養老服務模式取得了積極的進展。這一發展模式強調的是充分發揮政府的主導作用，在政府的大力支持下，將集中供養作為主要的發展模式，為特別困難的老年群體提供兜底性的服務，為其提供必要的生活保障。

我國的基本養老服務模式持續發展。所謂基本養老服務模式就是由政府提供適當的補貼，而以市場和相關社會組織為關鍵主體，為老年人提供基本的養老服務。這樣一種具有普惠性質的養老服務模式盡管更加強調社會組織及企業在養老服務保障過程中的重要作用，但是政府同樣擔任著重要角色。通過國家發改委等部門聯合發布的有關文件可以了解到，在我國，基本養老服務模式主要包括老年人健康管理和福利補貼兩個方面。全國大多數地區為養老服務提供資金的主要是各地發改部門、民政部門以及公益基金等組織共同承擔，而各地財政部門則是為養老服務體系提供多數資金的重要主體。地方政府為養老服務事業提供的財政支持力度極大地影響著基本養老服務的實施狀況和實踐質量。因此盡管是在以公益組織、企業為主要力量的基本養老服務模式中，政府部門的重要作用同樣不容小覷，有力地財政支持是促進社會養老服務體系積極發展的重中之重。

高層次的養老服務模式尚且處于初步發展階段，其面向的對象主要是高收入老年群體，主要實施方式是由政府進行監督，而市場自由競爭。這種具有盈利性質的服務模式決定了相關服務的高水準和高質量。其中政府干預較少，其扮演的主要是監督主體這一角色。近些年來高端養老服務產業逐漸得到了相關政策的支持，而越來越多的企業，如國企、外資企業等也相繼加入養老產業之中，為高層次養老服務的發展注入了新鮮的活力。在此基礎上，政府監管也逐漸與時俱進，達到了法制化的新階段，制定了更加全面、多元的監督制度，以適應當前養老服務事業的新業態。

（二）養老服務體系發展障礙

當前，養老服務體系盡管已經取得了長足的發展，但仍不可避免地面臨著一定的問題。各主體間邊界不清，使得彼此之間難以形成良好的互動，無法充分發揮自身的優勢地位與作用。因而在面臨愈發多樣化的養老需求時，往往會因各主體無法形成一致的合力而導致養老服務事業裹足不前，就目前而言，有關人員需要認識到，養老服務體系的發展障礙主要在于以下方面。

第一，政府部門在相關養老政策方面的界定比較模糊，對于養老服務所涉及的對象、項目以及資金保障等方面的界定不夠清晰。不同地區的資金補貼等形式有所不同，在無法形成一個既定財政支持標準的情況下，各地基本養老服務體系實踐情況往往良莠不齊。此外，政府對于養老服務市場的監管力度有限，相關的制度機制尚且不夠成熟，這也就在一定程度上導致了相關養老政策在落實層面上困難重重，政策難以落地。約束力不足也使得相關政府部門難以把握各地政策實施的情況，因而進一步的財政支持政策也不易于實施貫徹。而在這樣一種大背景下，市場發展卻往往過于依賴相關政策，鈍感過強，相關單位對于市場實際狀況了解不深，因而供給與實際需求不相符合，供求錯位的現象使得養老服務事業發展難以滿足社會老齡化背景下老年人供養服務需求。

第二，多數社會組織的發展能力常常受到限制，這是由其陷于的發展困境所造成的，如資金有限、人力資源不足等問題都在不同程度地制約著社會組織對于養老服務能力的發展。社會組織本質上是存在于政府部門、企業單位以及老年人之間的“橋梁”，起著重要的鏈接作用，然而在具體實踐中其真正作用往往難以發揮出來，更多的還是依靠政府的調控作用，這就在一定程度上弱化了社會組織的調節作用。

三、公共財政與社會養老服務體系建設

在社會養老服務體系的構建過程中，政府的財政支持顯然起著不可替代的重要作用，無論是兜底性的養老服務，或是基本、高層次的養老服務模式，對于政府相關政策、財政方面的支持都有著很大的依賴性。因此在建設養老服務體系的過程中需要重點注意財政的支持力度，其往往關系到養老服務保障的實施狀況。

（一）以公共財政解決社會養老服務體系發展障礙

隨著我國政府職能的轉變和市場經濟的建立，我國財政支出結構發生了很大的變化。我國現行國家財政支出按其功能性質可以分為國防、外交、義務教育、社會福利、社會保障、生態保護等。在2013年十二屆“兩會”上，我國首次提出政府要“過緊日子”。經過多年時間的控制，行政管理費用增速得到了一定程度的遏制，但是我國行政管理費用所占比重依然很大。因此優化財政支出結構，加快財政支出結構改革，控制行政費用增長，具有重要意義。目前，我國正在全面推進零基預算改革，改變了自20世紀80年代以來基數逐年上漲，只增不減的情況，這在一定程度上能促進降低行政管理費用。我國有關部門應將過緊日子要求落到實處，減少行政費用支出的同時，將財政資金向民生保障建設方面傾斜，加大對養老保險領域的投入，提高基本養老保險的保障能力。

由前文可知，當前社會養老服務體系發展的障礙主要在于相關主體之間職責不清，一是政府相關政策界定模糊，二是市場方面依賴性強，三是社會組織能力發揮受限。這些都或多或少地影響著社會養老服務保障事業的發展。針對這些發展問題，有關部門若從公共財政方面入手或可有效解決。

首先，有關部門可嘗試對與社會養老服務體系建設相關的財政政策多加宣傳，從而有效地增強社會公眾對于財政政策的了解，在這個過程中無論是養老服務事業所保障的對象即老年人，或是社會公眾以及有關社會組織都能夠對政府部門的相關財政政策有一個深入的了解，從而有序推動養老服務事業的積極進步。

其次，有關部門應在社會養老服務體系建設有關的財政活動的實施過程中明確監管制度，加大相關養老服務活動監管力度，促使相關部門、組織做好本職工作的同時，為良好社會養老服務體系的建設奠定堅實的基礎。無論是政府部門或是社會組織、企業在進行相關服務活動的過程中均會受到來自社會公眾、平行機關、上層機構等的監督，因而財政政策的制定、資金的運用、具體實踐活動在一定程度上便會愈加高效，具體養老服務措施也會盡快落實。

再次，一項政策的制定往往離不開相關數據的收集，財政支出政策亦不例外，因此財政政策的制定同樣需要考慮到社會公眾大多數的廣泛需求，在采集大量公眾人員意見的基礎上，政府部門對當前養老服務狀況將會有一個更加深入的了解。與此同時有關部門應根據實際狀況所制定的財政支持政策將會更加貼合實際，使財政資金能夠運用得當，促進養老事業發展。

最后，公共財政的支持，也能夠使得養老事業所涉及的各組織主體充分發揮自身的作用，有效緩解過往政府部門大包大攬、企事業單位過分依賴的狀況，使得各社會組織在得到政府部門有效支持的情況下充分發揮自身優勢，為養老服務體系的建設注入全新的活力。

（二）構建財政支持系統以完善社會養老服務體系

社會養老服務體系是一個多層次、多元化的社會經濟體系，這要求著財政支持政策的區別化，因此構建一個完善的財政支持系統對于社會養老服務活動的繼續有著重要的指導意義。

首先，財政支持系統可有效促進政府和社會資本合作的資金支持模式。優化政府財政資金與社會資本在養老服務體系中的投入比例，既有利于政府財政支出的優化，也有利于保障社會資本發展，拉動社會經濟，也為構建完善的社會養老服務體系提供了穩定的資金支持。政府可以利用有限的資金推動更大規模的養老服務活動項目的開展，而不必在建設大規模的相關基礎設施上投入太大的資金，更有助于財政資金的高效利用。此外政府與社會力量的聯合，也為市場平穩提供了必要的助力，為社會力量的增長提供了保障。

其次，有關部門需要盡快建立起政府購買服務制度，從而將政府的投入和社會組織提供的服務有效地結合起來，根據各方責任與義務，對相關服務的項目、價格、監督標準等進行合理的界定，從而使得利益各方能夠在一個平等的法律平臺上建立起合作共贏的優良關系。民間資本與社會力量創造的服務更多地面向市場，而政府則可以通過招標等競爭方式，將更多的優質服務機構引入社會養老服務體系之中，同時增強社會養老服務機構的競爭意識，從而倒逼社會養老服務質量的提升。

再次，有效統籌多方資源是構建完善的財政支持系統的必要選擇，即促進公共財政資源、社會養老保險和醫療保險、個人養老資源共同推進。各地政府需要在實地考察本地社會養老服務活動實際情況的基礎上，明確財政資金投入方向和重點，設立用于社會養老服務的專項資金，保障養老服務活動的順利開展，進而將社會養老保險和醫療保險作為重要的輔助，為養老服務提供更多的保障，從而提高社會養老服務整體水平，提升老年人生活幸福感。

最后，財政投入方式的創新顯然也是必要的，當前政府對社會養老服務活動的投入不可謂不大，但社會養老服務體系的建設仍差強人意。究其原因，或與財政資金利用的有效性、財政分配的透明度、分配程序的合理化程度有著千絲萬縷的聯系。因此，我國要提高財政資金的有效利用率，確保財政分配的科學性、公正性是不容忽視的關鍵一環。有關部門可借助網絡等媒體，接受來自權威部門以及社會各界的監督，加強資金分配的透明度。再者，有關部門應進行充分地調研，詳細了解各地養老服務活動項目的開展情況，仔細審查資金落實情況，同樣有助于進一步財政補助的重點，并形成具有競爭性的資金分配機制，合理把握公共財政的資金投向。

（三）以財政支持政策優化養老服務體系發展路徑

隨著我國改革開放進程的不斷加深，現代公共財政的構架基礎也已基本形成?，F代公共財政已不僅僅是市場社會主義經濟體制的一部分，更是現代國家管理的重要環節。這就必然需要現代公共財政在優化資源配置、保障社會主義市場經濟統一，以及完善社會保障制度等領域方面擔當起新的歷史任務。公共財政在社會養老服務體系的構建過程中扮演著重要的職責，發揮財政部門在社會養老服務體系構建過程中的重要引領作用是時代與社會實際情況的選擇。政府部門在這個過程中需要在對社會養老服務事業發展新狀況有了一個較為深入地了解之后，對相關財政支持政策予以優化，從而構建良好的養老服務體系。

首先，可以加大財政的投入力度。養老服務事業需要大量的資金保障，政府部門在協調財政支出的過程中要充分考慮到養老服務事業自身所具有的緊迫性和薄弱性，從而予以更大的財政支持力度，這樣才能切實做好“老有所養”這一關乎民生問題的大事件。

其次，優化財政支出結構。在養老服務事業這一具體領域內，財政支持的機構也需要進行必要的優化，不同地區對于政府資金保障的需求各有不同，因此政府部門需要在落實公共財政活動中收集大量相關信息的基礎上明確各地經濟差異并明確各地補助標準，從而使得社會資源得到合理分配，促進利益最大化。

再次，相關補助方式的優化也是十分必要的。不同地區、組織之間所缺少的資源各有不同，政府部門不能將補助方式固定為資金投入這樣一種單一化的形式，如部分地區入住門檻過高，這就需要相關部門多加協調，適當予以補貼養老機構，間接降低收費標準，從而確保更多的老年人能夠“老有所養”。而對不同養老機構進行補貼的過程中有關部門盡可能實地考察其所屬地區、位置的差異，擴大監管力度，實行級差補助。

最后，有必要對財政資金有償使用進行一定的探索，在現實生活中，很多機構為了自身利益很容易出現套取資金補助的現象，而這種情況下政府部門若只是一味地予以資金支持只會造成社會資源的浪費，造成惡劣后果。因此有關部門可以在一些領域探索資金有償使用的制度，提高各機構競爭意識，倒推相關機構組織優化養老服務事業的積極性，由此貫徹落實養老事業的新政策，保障老年人的切身利益。

結語

總而言之，公共財政活動是一項關乎民生的大事件，在社會養老服務事業中扮演著重要的角色。因此，在構建社會養老服務體系的過程中，需要相關部門把握好公共財政的有關理念，切實保障財政政策的科學性、公平性，從而將有關福利政策落實到養老服務實踐之中，實現社會資源的合理分配，同時注意加強監管力度，切實有效推進養老事業的進步，解決社會老齡化問題所帶來的老年人贍養問題，進而拉動社會經濟發展。