關于科研院所實施科研經費“包干制”難點探析

劉靜 中國科學院、水利部成都山地災害與環境研究所

引言

2019 年全國兩會，李克強總理在《政府工作報告》中首次提出了科研經費“包干制”的科研經費管理理念，為未來科研經費管理指明了發展方向。2019 年12 月，國家基金委、科技部、財政部等聯合出臺《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》，中國科學院也于同月發布了《中國科學院條件保障與財務局關于開展科研經費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》。

為了更好地促進科學事業的發展，國務院辦公廳于2021 年8 月發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》。該《意見》明確要求擴大科研經費“包干制”實施范圍，為科研經費“包干制”的實施做出了更加明確的指導。科研經費“包干制”的推行無疑為科研人員帶來了巨大的政策紅利。然而，制度推行初期，也存在著一些實施難點有待進一步解決和完善。

一、實施科研經費“包干制”的意義

（一）利于調動科研人員科研積極性，提升使命感和滿足感

創新是引領科技發展的第一動力，科研人員作為科技創新的主力軍，調動科研人員的創新積極性十分重要。科研經費“包干制”的推行不僅減輕了科研人員預算編制的壓力，同時也減輕了預算編制與預算執行之間的矛盾，使預算支出符合科研活動的發展規律與特點，有利于進一步提升科技資金使用效益。

實行科研經費“包干制”之前，由于預算編制與預算執行之間存在執行差異，從而導致預算調劑頻繁發生。預算調劑程序的煩瑣讓科研人員感覺缺乏經費使用自主權，從而使得科研人員與項目管理部門的矛盾增加。科研經費“包干制”推行之后，科研人員可根據實際情況安排預算支出，提升了科研人員經費使用自主權，增強了使命感和滿足感。

（二）符合科研活動研究規律，利于人財物資源的最優化配置

由于基礎研究和探索性創新研究具有很強的探索性和創新性，所以科學研究活動具有路徑不確定性、方式多樣性、結果高度不確定性等特點。科研人員在研究過程中存在“試錯”行為，會根據研究結果動態調整研究方案和經費使用方向[1]。科研經費“包干制”符合科研活動研究規律，有利于減輕科研人員預算調整調劑等事務性負擔。

科研經費“包干制”實行項目負責人承諾制，項目負責人根據科學研究需求確定經費支出方向，不得支出與本研究項目無關的費用，從而降低科研人員為滿足項目任務書的要求而從其他課題經費墊支不屬于該課題費用的行為，規范經費使用，有利于實現人力、物力、財力資源的最優化配置。

（三）間接費用不設比例限制，利于實現績效激勵，體現知識價值

“預算制”科研經費管理模式間接費用比例偏低，對科研人員在科研過程中的體力、腦力、時間等成本投入得不到合理的補償，從而打擊了科研人員的創新積極性[2]。科研人員的績效工資除了小部分來源于財政補助經費外，絕大部分來源于科研人員所屬課題的間接費用。由于橫向課題對于間接費用的比例限制比縱向課題低，再加上橫向課題的驗收比縱向課題限制條件少，使得科研人員更愿意申請橫向課題。

實施科研經費“包干制”，不再編制項目預算，項目經費也不再區分直接費用和間接費用。這種科研經費管理模式，既解決了科研人員間接費用短缺的難題，同時也充分肯定了知識價值在收入分配中的導向作用，有利于最大化利用科學資源，激勵科研人員積極申請縱向課題，實現科技創新。

二、實施科研經費“包干制”難點解析

（一）配套制度修訂不及時，推行速度緩慢

由于科研經費“包干制”試點時間較短，部分科研院所從謹慎角度出發選擇“差旅費補助包干”的形式試點。“差旅費補助包干”不僅減輕了科研人員出差過程中保管發票的負擔，而且也減輕了科研人員在野外科考期間獲取發票困難的情況，還減輕了財務人員審核負擔，提升了科研經費報銷效率。

“差旅費補助包干”制度修訂和實施都比較容易，收效甚好。然而，科研經費“包干制”制度修訂進程緩慢。主要原因有三點：第一，科研經費“包干制”試點初期，經驗較淺，對于經費使用的事前、事中、事后管理經驗借鑒較少；第二，針對資金挪用、私設小金庫、報銷與科研活動無關的費用等誠信方面的監督及制約是個難點；第三，由于實行“預算制”的科研經費仍需繼續執行原有制度，針對科研經費“包干制”實施過程中遇到的管理問題，如無新規定，則會選擇繼續沿用原有制度，從而使得針對科研經費“包干制”的制度修訂進程緩慢。

（二）負面清單形同虛設，誠信監督難度大

為響應國家號召，科研院所紛紛開展科研經費“包干制+負面清單”管理改革試點，計劃利用“負面清單”對科研人員進行誠信約束。然而，在實踐過程中，“負面清單”的作用沒有得到有效發揮。雖然科研院所一再強調會將科研人員在使用科研經費過程中發生的不良行為納入“負面清單”管理，但是，如何對這些行為進行警示、處罰，是否與績效評價、績效考核、職稱晉升掛鉤等均未做出明確的規定。模糊性的表述使得“負面清單”形同虛設，針對科研人員在科研經費使用過程中的誠信監督難度大。

（三）績效分配不均引發內部矛盾，造成人才流失

科研經費“包干制”強調間接費用不設比例限制，增加了科研人員對科研經費的自主分配權。項目負責人作為經費分配及使用的主要負責人，如何對團隊的科研工作進行公開、公平、公正的績效評價與考核，并根據考核結果匹配績效工資卻成了難題。

“包干制”推行初期，相關制度配套也還在修訂中，這過渡期間的績效分配成了團隊的隱性矛盾。如果實行績效工資平均分配，則缺乏激勵促進作用，也會造成“多勞少得”的局面，違背了績效工資推行的初衷。由于相關績效評價與考核制度的不匹配，績效分配不均情況時有發生，從而引發了內部矛盾，甚至是內部矛盾激化，造成人才流失。

（四）缺乏科研財務助理統籌協調經費相關事宜

科研人員作為科研領域的頂尖人才，其對于科研經費的使用會根據科研情況進行合理安排。然而，對于科研經費的預算編制、執行、報銷、驗收等方面則屬于外行。因此，國家也在積極倡導科研院所鼓勵科研人員聘請科研財務助理來協助處理科研經費相關事宜，減輕事務性負擔。

調查發現，課題組聘請科研財務助理之后的經費管理及報銷更加規范，降低了科研人員與財務等管理部門之間由于信息不對稱造成的矛盾。然而，也有部分科研人員不愿意聘請科研財務助理。一方面在于勞務費、間接費用的比例限制，該問題隨著“包干制”的推行而逐漸解決；另一方面則是科研財務助理存在不穩定性，流動性大。科研財務助理不穩定的主要原因是：部分科研院所由科研人員根據實際需求自行聘請科研財務助理，然后由勞務派遣公司管理。這種模式會造成科研財務助理學歷層次不穩定，甚至有初、高中學歷，且很多沒有經過會計專業的專業學習，對經費報銷及管理存在一定的知識障礙。另外，對于高學歷的科研財務助理，由于缺乏對其未來職業規劃與職稱晉升等方面的管理，造成了人員流動性大，也不利于科研人員專心處理科研工作。

（五）“包干制”推行時間短，思想觀念轉變需要時間過渡

由于科研經費“包干制”推行時間較短，從科研人員及管理部門都對該種經費管理模式存謹慎態度，再加上相關制度也沒有及時修訂和完善，導致經費管理過程中遇到的問題沒有一個針對性的處理方案。由此，管理人員在工作中遇到相關問題的時候，便會繼續按照以前的管理模式進行處理，思想觀念沒有得到及時的轉變。對于目前科研經費“并軌制”的管理模式，由于處于試行初期，相應的宣傳與培訓也不到位，由此導致思想觀念轉變難度大。

三、實施科研經費“包干制”的建議

（一）及時修訂及完善相應制度，彌補制度空缺

科研經費“包干制”試點至今已有三年，相關管理經驗也有一定的儲備。因此，科研院所可根據試點的實際情況以及對其他科研院所試點經驗的借鑒，及時修訂和完善與科研經費“包干制”管理配套的相關制度，彌補制度空缺，以便更好地實行科研經費“包干制”，也為未來科研經費“包干制”的推廣和范圍延伸打下堅實的制度基礎。

（二）完善負面清單，加強警示教育和信息公示，增強誠信監督力度

加強對“負面清單”的管理和利用，完善相關規定，建立健全風險防控體系[3]。針對“負面清單”中的違法違規行為依法依規處理，并將“負面清單”與職稱晉升、績效考核、項目申請等掛鉤。同時，以案例形式進行警示教育，增強對科研人員的警示力度。另外，加強對科研經費的事中、事后管理，定時對科研經費的使用情況進行公示，接受群眾的監督。在不涉密的情況下，通過內部網站、公示欄等渠道進行公示，增強誠信監督力度。

（三）建立健全信息化平臺，引入第三方監督機制，強化內外部審計監督力度

科研經費“包干制”的推行放寬了對科研人員的限制，使得科研人員擁有更大的經費管理自主權，能夠根據科研實際情況安排經費支出，這無疑也增加了管理部門的監督難度。首先，建立健全科研經費一體化平臺建設，集合同管理、績效考核、經費報銷等管理于一體，以便在不干擾科研工作的情況下，實現動態監督、實時預警，及時發現問題、解決問題，并根據發現的問題及時修訂和完善相關制度[4]；其次，充分利用大數據，加大審計監督和財會監督的力度，實現數據共享，提高監督檢查效率；最后，加大內外部審計的監督力度，積極引入第三方監督機制，嚴查違法違規行為，真正做到“放得開，管得住”。

（四）完善績效評價、考核等制度，平衡內部矛盾，留住人才，吸引人才

我國科學事業的創新發展離不開高層次高學歷人才，人才短缺是目前我國面臨的一大困境。績效工資分配不公平易引發內部矛盾，不僅阻礙科研工作的正常開展，同時也會造成人才流失。如何留住人才、吸引人才，不僅僅是國家層面的問題，科研院所也要根據實際情況完善績效評價、績效考核以及績效分配等相關制度，做到公開、公平、公正，降低內部矛盾，維護科研工作的正常秩序，營造良好的科研氛圍。同時，利用完善的績效管理制度，在留住人才的同時，積極吸引人才。

（五）完善科研財務助理管理制度，增強人員專業性及穩定性

科研經費“包干制”推行的主要目的就是減輕科研人員的事務性負擔。因此，除了制度層面，科研院所也應在人員配備上面進行協助。為鼓勵科研人員積極配備科研財務助理，科研院所人事管理部門應協助科研人員完成科研財務助理的人員招聘、管理、培訓等工作，增強科研財務助理的專業性。同時，還要完善對科研財務助理的職業發展規劃、績效考核、職稱晉升等相關制度，增強科研財務助理的歸屬感和穩定性，以便協助科研人員完成全過程的科研經費管理工作。

（六）加強培訓與宣傳，轉變思想觀念

科研經費“包干制”試點工作開始后，相關配套制度正在逐步完善，故對于科研經費“包干制”僅限于國家層面的政策宣貫、信息傳達等，培訓活動較少。國務院辦公廳發布的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》中除了強調擴大所有科研項目經費管理自主權外，還要求轉變思想觀念和服務意識，及時通過門戶網站、多媒體、專欄等形式多渠道加強政策培訓宣傳力度，加強政策解讀，提高社會知曉度。同時，還要對科研人員、科研財務助理、財務人員、審計人員、管理人員等開設專題培訓，及時轉變思想觀念，積極促進“包干制”的順利進行。

結語

科研經費“包干制”的推行對于科研人員來說，是推進科學研究的一大進步，在尊重科學研究規律的同時，也給予了科研人員極大的信任感。由于制度推行時間已有三年，相關的問題也逐漸呈現。科研院所應根據實踐過程中發現的問題及時修訂和完善相關制度，完善“負面清單”管理，加強警示教育、信息公示，增強誠信監督力度。同時，還要建立健全信息化平臺，積極引入第三方監督機制，內部監督與外部監督相結合，促進科學事業的健康有序發展。與此同時，還要加強績效分配管理，強化績效評價與考核，降低績效分配所引發的內部矛盾，做到公開、公平、公正，以此來留住人才，吸引人才。另外，還要積極完善科研財務助理制度，增強科研財務助理的專業性和穩定性，降低科研人員的事務性負擔。最后，針對“包干制”的一系列制度及措施，應積極加強宣傳與培訓，及時轉變思想觀念，提升服務水平，更加完美地發揮“包干制”的真正作用。