事業單位預算管理現狀及績效評價探究

施思

（浙江省職工服務中心，浙江 杭州 310000）

一、引言

隨著新《政府會計制度》的全面推行和預算績效管理工作的開展，預算管理已成為構建內部控制體系、提升政府治理水平的關鍵環節，事業單位正按照相關法律法規加強對預算管理體系的管理。現階段，事業單位對財政資金的使用情況已有相關的管理流程，其中風險情況處于可控制范圍內，但許多事業單位財政預算僅僅依靠政府下達的各項標準流程，并未根據自身發展需求改善管理手段，所以不適應經濟發展狀況，導致部分項目預算編制和執行情況缺乏實踐基礎。只有建立健全的預算管理績效評價制度，才能使各種經濟活動的預算編制、執行和評價工作更加科學化、條理化，事業單位的工作執行率、各項控制措施才能有效提高、落地，以此加快事業單位各項制度標準化，保障管理制度高效執行，推進事業單位與社會經濟共同發展。

二、預算管理與績效評價的意義

從現階段事業單位預算管理執行情況來看，推進全面預算管理，依靠績效管理方式，可以促使事業單位發展經濟活動獲得較大成果。預算管理與績效評價在事業單位中的意義主要有三點。

首先，推進預算編制合理化進程。針對事業單位發展的績效要求，設定預算目標和程序，提高事業單位的經營效能，幫助單位準確地尋找和制訂最優的方案，助力單位資源利用率不斷提高，保證事業單位各項服務功能得到充分發揮。在預算編制過程中對審計工作進行監督，有利于發現問題，確保預算編制合理化。通過對預算人員職業素質的評價，可以促進預算管理的有效性和科學性共同提升。

其次，加大對預算執行的約束力度。一般情況下，預算編制人員不是執行者，很容易導致預算編制與實施脫節，甚至產生重大偏離現象，導致資金挪用等問題。出現此類現象的原因是財政資金預算執行力度不大。通過實施預算績效管理，可以有效解決這些問題，對預算的評價、執行進行動態考察，對預算資金進行動態監控，從而保證預算的順利實施。

最后，提升財政資金使用效率。在預算管理的實踐過程中，將資金運用和管理貫穿于全過程，這對提高單位經營效率和資產使用效率具有十分重要的現實意義。通過對資金使用的全過程進行預算管理與量化考核，可以有效提高資金使用效率［1］。制定預算環節，實施目標管理，減少無效預算執行；通過績效管理，對資金流動進行監測，及時糾正績效執行與目標的偏離問題，從而保證單位資金效益最大化。

三、事業單位預算管理現狀與問題

（一）預算管理制度缺失

隨著我國財政體制改革持續深入、預算管理不斷改革、預算公開等制度的全面實施，管理好財政資金的使用效益，滿足改革需求，依據事業單位管理現狀，改進預算編制、執行、監督及績效管理等工作，已經成為事業單位健全預算管理體系和管理模式的新要求。現階段，我國事業單位預算管理缺乏相關制度體系，缺乏對預算的組織與責任的描述，多數是由會計、審計等部門來代為執行和承擔責任，導致預算執行管理責任主體與執行效果產生偏差。同時，預算編制環節缺乏健全的編制體系，預算績效監督等體系缺乏健全的規章制度。許多事業單位預算管理并未依據業務特點來建立預算制度，導致在實施過程中，預算制度編制較為粗放造成預算內容的缺失，嚴重影響了預算執行效果，無法發揮預算管理的積極作用。

（二）預算意識制約預算控制力

良好的預算意識可以提升預算管理執行中的管理能力和執行效益，有助于事業單位的業務開展環節得到及時的財務監督，避免財務舞弊現象的發生，使單位財政資金得到有效利用，提高公共職能服務水平。但是，由于諸多因素的制約，目前許多事業單位的預算意識、風險控制意識不強，預算控制不夠嚴密，預算缺乏剛性，缺乏全口徑和全過程預算管理思想。事業單位的預算管理和績效評價的核心問題是財政活動與經費的管理，而其實施的關鍵在于單位領導、各部門以及內部人員的統一協調。

目前，許多事業單位內部預算管理意識薄弱，相關職能部門對預算的認識有待深化，尤其是業務部門對財務預算管理的認識不深，認為預算管理是財務部門的任務，自身對預算編制的參與度較低，認為預算管理并非業務部門的工作職能。另外，一些單位在預算管理中存在預算執行不力的情況，且預算編制不規范，沒有按照規定制度進行，對預算支出等環節隨意調整，產生無預算支出、超預算支出等現象，導致整個預算管理過程比較無序。

（三）預算績效評價機制不健全

事業單位預算績效評價機制不健全主要體現在預算績效評價組織缺失、預算績效目標設置不合理、預算績效評價體系缺乏邏輯性、預算績效監督缺乏有效性四個方面。

1.預算績效評價組織缺失

預算績效評價作為一種及時反饋預算執行效果、問題以及為預算執行優化提供建議的手段，各地在陸續實施的同時，逐步建立了對預算績效評價的管理體系。一般情況下，事業單位的預算以財政為主導，業務部門的職能是制定績效目標并進行跟蹤和評估。“三定方案”明確了單位各部門的工作責任，常規工作通過歸口落實到相關部門，性質復雜的工作則缺乏歸口管理，導致預算編制與主體不一致，造成經濟利益相關數據失真，進而產生嚴重的內控風險。

2.預算績效目標設置不合理

事業單位預算績效目標一般按照申請人自身的編制來確定，在制定績效目標時，要考慮到項目前期支出和后期效益。在制定預算目標的過程中，要依據績效指標規定來進行內部編制，遵循編制制度提出預算資金。許多事業單位在制定績效目標環節中缺少相對完善的指標評估系統，對目標的量化研究不夠細致。部分事業單位在年初預算方案中，沒有對項目進行監督和引導，沒有按照績效水平來確定績效指標，也沒有對資金分配的實際情況進行明確的階段性評價，這就導致績效目標偏離實際現狀，最終產生執行效果偏離，無法達到預期目標。

3.預算績效評價體系缺乏邏輯性

預算績效評價指標是一種精細化的預算目標評估方法，通過對預算執行、預算調整等指標的量化評估，達到提高預算使用質量和優化資源配置的目的。目前，事業單位受到工作慣性因素的影響，在人才考核系統中僅僅注重對人員進行基本評估，而不涉及預算績效評價，在業務開展過程中缺少評價體系，導致預算執行控制成為一紙空談，無法落到實處［2］。

4.預算績效監督缺乏有效性

預算監督是預算得到執行落實的基本保障，也是開展預算評價的關鍵因素，執行監督能夠保證事業單位有序科學地開展經濟活動，提升單位經濟運行質量。我國許多事業單位設有監察崗位，但由于人員配備少、專業能力不足等，預算編制人員工作壓力過大，既要對基本預算執行工作環節進行監督，又要執行審計職能，難以保證內審項目的獨立性，所出具的內審報告缺乏說服力，難以對內控運行流程進行有效監督。此外，財政部門、第三方機構等外部監管機構，其監管的頻次低、覆蓋面小、資源有限等，也不能發揮全面監管的作用。

四、事業單位預算管理與績效評價優化策略

（一）完善預算管理體系

事業單位完善預算管理體系須從兩個方面進行。

1.強化預算組織管理

事業單位要細化預算管理職能，設立預算管理決策機構、管理工作機構、管理實施機構，明確相關管理職能。明確預算管理各個環節中決策機構、財務部門、歸口部門和業務部門的職責。構建預算平衡和問詢機制，明確劃分各部門的預算需求，同時就其預算和經營計劃提出修正建議，并在正式上線后，確定年度預算目標的調整建議［3］。根據預算管理制度，細化項目內容分類，保障執行過程中遵循分事行權、分級授權的原則。

2.確定編制執行依據

事業單位要根據自身經營特點，細化預算編制、調整和追加的歸口審查。在預算編制方面，落實單位內部各部門的預算責任，采取有效措施保證預算的正確性，在內部職能部門之間建立合作共享協調機制，不同部門劃分不同項目，加強內部審計監督執行，針對各部門提出的預算計劃，按照“三重一大”的規定進行審批，并由財務部門核查，歸口管理部門負責職責范圍內的主營業務的審查核算工作，例如項目合理性、資金限額合理性，財務部門則主要負責審查預算建議數量是否符合要求。

（二）強調對預算執行過程的控制

針對需要分級審查的經營項目，由業務部門在規定的預算指標內提交申請表，未經過相應級別審查的，不能提交實施申請。如預算執行的申請限額或項目超出了本單位的可執行預算，業務部門應按規定程序進行追加預算調整，并經批準后，才能辦理有關手續。在預算執行中，預算執行部門要定期進行自我檢查，發現預算執行中的問題，并對問題進行分析，定期編制預算執行報告，為預算執行部門全面掌握預算執行情況提供數據依據，為預算執行動態管控和調整預算執行提供決策支持。

（三）確定預算績效目標

運用績效管理工具，改進預算管理方法，樹立績效目標，為實現績效考核目標提供強有力的支撐。確定績效考核目標時，既要考慮到實現預期結果，又要考慮到滿足服務對象的需求，使其達到最大限度的可量化，從而為落實預算績效執行提供基礎條件。另外，編制績效目標的計劃與方案，要落實在實踐基礎上，全面掌握預算績效的執行全過程，及時給出準確的評價結果。

（四）建立預算績效評價體系

事業單位建立預算績效評價體系，要設立單獨的監督考核部門，由與內部控制統一的管理層負責，確保監督職能的獨立有效性。要定期開展預算績效管理的監督評估工作，發現績效評價體系的漏洞，及時改進，強化績效評價的及時性。此外，要實現預算執行過程的透明化，公開信息范圍、內容及方法，對資金進行合理分類，保證預算資金信息公開。要加強與國家審計、監察等監督部門的交流，適當采取第三方機構合作方式，共同發揮監督職能，全面合理推進事業單位預算績效評價體系的建設，以此提高財政資金收支活動的經濟效益，不斷強化單位預算管理職能。

（五）充分利用績效評價結果

一是加強對預算績效管理的考評，把管委會所屬部門、下屬單位的績效考評結果納入管委會年終績效考評范疇，以考促改，全面提升預算績效管理的組織化程度。二是將考核結果作為今后年度預算編制工作的重要參考，調整或取消考核中預算執行率低、資金使用效益低、問題多等的項目，在編制本年度預算時相應調減項目預算；對已經完成或取消的閑置資金，由財政統一調撥，并將其盤活。對于績效考核結果中出現的問題，要求有關單位和部門及時進行整改，以保證經費的合理使用。

（六）加大信息化建設力度

從實施預算管理和績效評價管理的要求出發，加強信息化建設，為各項工作的開展提供強有力的技術支撐，具有重要現實意義。在實際操作中，要根據前期調研、有關規定等，針對工程特點，運用信息化技術建立信息化工作平臺，為預算編制工作的高效完成提供有力支持。在會計核算上，采用集中式會計系統，從付款系統中產生相應的憑證，并將所有的收入資料輸入總賬，從而保障會計核算的獨立性，實現跨年度、跨單位、跨賬套的會計數據查詢、統計、分析。另外，加大信息化建設力度，在系統中加入動態監測功能，能夠對各個業務系統進行動態的數據采集，還能對財務、資產等進行全面的監測。

（七）推動預算信息公開

在預算管理和績效評價工作中，要大力推進信息披露，同時要根據單位的實際情況，采取相應的措施和方法。具體可通過以下三點推動預算信息公開。首先，建立健全預算賬戶體系，按照項目的相關職能科學地設定預算賬戶和內容，確定經費支出的具體方向和經濟類別，明確說明人員工資、設備采購等費用，提高信息公開度；其次，將績效指標設置與預算審核相結合，真正發揮監督的價值和功能，組織審計、財務等專業人才，協助開展單位收入和支出的預算審核，并將審核結果上報有關部門，以提高信息質量，保證信息的真實性、準確性；最后，從法律層面界定政府財政預算公開的內容和方法，規范預算披露的時限、范圍，全面把握披露的細節，提高信息披露的效率。

五、結語

健全預算管理體系是提高事業單位財政資金效益的重要途徑。新時期背景下，財政體制改革的不斷深化，對事業單位預算管理提出了新要求。基于此，事業單位須明確自身預算管理及績效評價的薄弱環節，不斷理清自身業務內容，配合政策做好改革工作，提高預算編制水平和預算執行質量，并主動向社會公布預算管理信息，接受國家和社會的審核監督，以此實現管理效率與財務效益的共同提高，促進事業單位的資產效益得到全面提升。