高校招標采購廉政風險防控與監督途徑
——基于FMEA 工具分析的探索

陳永清 林 鑫 朱海軍

(福建農業職業技術學院,福州 350007)

服務與貨物招標采購是高校加強預決算管理、提高資金效益、促進廉政建設的重要環節,完善高校招標采購廉政風險的制度防控與監督機制是當前高校治理體系建設和治理能力提升亟待解決的問題之一。目前,高校招標采購廉政風險的防控研究主要是從健全規章制度、完善監督機制、強化采購環節的全過程監督角度。 本文運用潛在失效模式及影響分析(FMEA)方法對招標采購流程前期、中期和后期的廉潔風險進行定量評估,以期提升各階段的廉潔風險識別能力和防控意識。

一、高校招標采購目前存在的廉政風險

高校招標采購是指高校作為業主方,采用公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商、詢價、單一來源采購等方式,以購買、租賃、開發等方式有償取得貨物、服務及工程建設的行為[1]。 招標采購是高校加強預決算管理、提高資金效益、促進廉政建設的重要環節。 目前,因為各高校招標采購的風險防控制度和監督機制不夠完善,是巡視巡察發現問題的主要領域,如價高質次、串標圍標、虛假應標、文件編制不合理、評審過程不合規等問題屢見不鮮。 因此,完善高校招標采購廉政風險的制度防控與監督機制是目前高校治理體系建設和治理能力提升亟待解決的問題之一。通過對高校招標采購典型案例的分析,現將高校招標采購分采購準備階段、采購實施階段、項目實施驗收階段進行風險點研究。

(一)采購準備階段風險點

1.采購、建設項目論證。 風險點主要指在項目必要性、可行性階段論證過程中,學校的實驗室、實訓基地建設偏離教學、學科建設實際需要,被相關企業有意或無意引導、誤導,通過指向性明顯的論證會,確定不符合學科建設需要、不是學科建設迫切需要、偏離學科建設需要的項目采購計劃。

2.貨物、服務項目建設方案。 項目采購計劃的安排、貨物規格參數、服務要求等被相關企業滲透甚至綁架,與實際需求偏離度高或者指向性明顯,有時大多參數能符合三個以上品牌要求,但其個別參數只有定向品牌符合;或者從單一參數要求看可有多品牌符合,但多參數組合時則明顯指向某一品牌。

3.采購貨物或服務參數設定。 項目負責人長期未輪崗,固化思維或與投標企業關系密切,參數與潛在招標人的企業關聯度大;項目負責人對采購項目知之甚少,被相關行業龍頭等企業引導或誤導制定與其關聯度大的采購方案、采購細節及具體參數。

4.采購資金預算。 當資金預算偏高時,容易造成國有資金浪費,同時,讓投標企業無所適從,從而給關系企業以可乘之機;當資金預算偏低時,重品牌講信譽的企業無法應標,從而造成劣幣驅逐良幣現象。

5.肢解采購項目。 將原來需要公開招標或需要一次性招標采購的項目,通過人為的肢解,拆分為多個少于政府、學校采購管理辦法設定的應進行招標的限額,從而為指定貨物、服務供貨商或工程建筑商制造方便[2]。

(二)采購實施階段風險點

1.選擇代理機構。 代理機構的選擇不透明,或者代理機構入庫指標不明確,指定或沒有充足代理庫的搖號容易造成將項目指定給第三方代理機構。

2.招標文件編制與審核。 存在限制性資質業績要求條款,標包劃分不合理,或者違規以企業資質、資格、認證證書、企業實力等為加分條件等情況,從而有利于特定投標中標。

3.招標方式的選擇。 達到采購管理辦法規定應該進行公開招標的數額或經相關部門審定應該進行公開招標的采購項目,使用單位或采購管理部門編造理由采用競爭不充分或指向性更明顯的競爭性談判、詢價、競爭性磋商等招標方式[3];本該采用最低價評標法的卻采用綜合評標法,反之亦然。

4.投標人資質業績要求。 標包劃分不合理,存在歧視性條款,為意向投標人量身定制招標條件,將所有制形式、組織形式以及本地注冊、登記或設立分支機構等不合理條件作為資格條件,設置或變相設置與業務能力無關的業績門檻。

5.發標與澄清答疑環節。 發標后與潛在投標人的非正常接觸或溝通中沒有按規定進行錄音錄像,根據個別關系投標人的要求隨意發布招標文件澄清、修改。

6.招標文件收售環節。 出售招標文件階段:泄露購買招標文件的企業資料給特定關系供貨商或潛在投標人;接收投標文件階段:泄露投標文件遞交信息給特定關系供貨商或潛在投標人,特別是最低價中標法時故意泄密中標企業的報價;逾期接收投標文件。

7.評標專家選擇環節。 專家庫容量不夠大,抽取方案時指定或變相指定評標專家,沒有嚴格執行專家與投標企業存在關聯時的回避制度;泄露或暗示專家名單給投標企業。

8.現場評標環節。 含有投標人信息的紙質、電子文件等資料被泄露,業主代表發表引導性意見或會影響專業評分的所謂建設性意見等掣肘專家評分的自主權。

(三)項目實施驗收階段風險點

1.合同制定環節。 未在規定時限內簽訂采購合同;隨意調高或降低貨物或服務標準,采購合同的條款與招標時的要求不相符合;合同工期不明確或對延誤工期的認定較隨意;資金支付條款沒有與項目進度關聯,制定提前或超量支付條款;對中標供應商可能存在的違約行為缺少制約因素。

2.合同履約過程監督。 合同約定的品目、規格、數量、工期等條款發生變化,但未履行變更手續;缺少對隱蔽工程或安裝項目等關鍵環節、關鍵節點的監督,給后期驗收造成被動。

3.驗收入庫環節。 驗收專家的產生不規范、不透明,甚至只是簡單的數量核對、入庫;驗收不合格的項目,未追究責任,未窮盡全力挽回經濟損失;未按照固定資產入庫、管理程序,及時辦理資產入庫手續。

二、FMEA 方法應用于高校招標采購的可行性依據

FMEA(Failure Modes and Effects Analysis,FMEA)即潛在失效模式及影響分析,是一種提高產品質量及可靠性的系統化活動,它通過對目標任務過程中每一個可能發生的失效模式進行分析,查找和分析系統產生失效的原因及后果,在此基礎上提出合理的解決方案,達到事先預防和控制的目的,包含風險識別、風險評估、風險控制、風險改進、系統提升幾個環節的流程[4]。 FMEA 分析是一種基于風險防控的分析模式,是對風險采用量化方式進行查找、分析、提高的管理模式。 它的核心意義在于重視對可能面臨風險的事前分析,提出針對性防控措施,并在實踐中達到識別、防控、提升的效果,消除可能的缺陷與風險,重視治未病,防患于未然[5]。 同時,對難以避免或已發生的風險,通過預案的演練達到風險度的最小化。

高校招標采購資金占學校經費比例高,采購方式多樣,采購流程長,運用FMEA 方法進行廉潔風險定量評估,通過分析招標采購流程前期、中期和后期各階段廉潔風險的嚴重度、發生頻度及探測難度,以期達到對廉潔風險的事前預防、事中防控、事后追責的目標,提高職能部門廉潔意識和廉政風險防控水平。

三、FMEA 工具在高校招標采購中的應用

(一)招標采購廉政風險梳理排查

應用FMEA 工具分析高校招標采購廉政風險,首先,應以規范權力運行為核心,以完善流程為主線,對各業務流程環節進行梳理,由招標采購業務主管部門通過查找業務廉政風險點,從招標采購工作的前期即開始做好風險預判,分采購準備期、采購實施期、采購驗收期三個環節對可能的潛在風險點進行認真梳理,從采購制度、采購流程、人員管理、合同管理、質量控制、資金支付等環節逐一排查潛在風險點,建立招標采購廉政風險識別防控臺賬。

(二)制作風險等級評定SOD 分級表

利用FMEA 工具的分析主要通過風險危害程度(S)、風險概率度(O)和防控措施難檢度(D)三個維度進行,在招標采購風險防控中,可分別對招標采購的準備期、實施期、驗收期各個環節可能存在的廉政風險點認真梳理,制作招標采購廉政風險危害程度(S)評定分級表、風險概率度(O)評定分級表和防控措施難檢度(D)評定分級表[6],從而為后期采用有針對性的防控措施尋找合適的著力點和抓手。

(三)對招標采購進行廉政風險系統分析

根據SOD 評定分級表后風險危害程度(S)×風險概率度(O)×防控措施難檢度(D)= RPN,RPN 越大,說明風險越高,也就是該領域或該采購項目的廉潔風險等級越高。 從上述SOD 分級表可以發現,因現階段政府采購法規、各高校采購管理辦法、高校權力運行等原因制約,風險危害程度(S)和風險概率度(O)可變量偏小;隨著反腐敗斗爭的進一步深入、“三不腐”機制的一體推進,防控措施難檢度(D)將會越來越小,招標采購的廉政風險將逐漸降低。

四、高校招標采購廉政風險的防控措施

防控措施難檢度(D)與廉政防控的體制機制、內部管理控制環境(內部權力運行機制)、高校廉政文化氛圍、反腐倡廉力度等息息相關,高校可采用以下綜合防控措施,達到廉政風險的有效防控。

(一)優化招標采購內部管理控制環境

高校招標采購管理內部控制環境是指建立招標采購政策、程序、風險防控等一系列制度,以實現“保證質量、節約開支、公開、公平、公正、誠實信用”的原則。

1.出臺招標采購制度和實施辦法。 高校應根據上級政府采購政策及招標采購實踐中發現的問題,通過制度的廢、改、立,制定、修訂《采購管理辦法》《招標采購人員管理辦法》等招標采購制度文件,明晰權責、厘清邊界。

2.制作操作范本和流程圖。 根據采購規范制定操作文本、流程圖,如《磋商性談判操作文本》《采購流程圖》《單一來源采購流程圖》等,按文本制作文書、組成專家組,簽訂合約,按流程審批、流轉、運行。

3.形成權力制衡機制。 出臺與“三重一大”(即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用。 編者注)“重點項目建設”等制度配套的權力運行圖,明晰責任范圍、規范權力邊界、形成制衡環境、健全監督機制。

(二)提升廉政風險識別能力

1.有效運用FMEA 模式及影響分析體系。 利用FMEA 模式及影響分析體系進行風險點自查、風險點督查、風險點防控等風險模擬,建章立制,完善招標采購制度,建立健全并可持續運用的招標采購廉政風險的監測、預警、追尋、評價系統,為風險的防控提供技術支撐。

2.建立實時跟蹤機制。 根據風險危害程度(S)和風險概率度(O)的波動,實時監測風險RPN 參數情況,當RPN 參數大于一定數值時,要適時修訂招標采購內部控制制度,以降低招標采購廉政風險防控措施難檢度(D),提高內部廉政風險管理和內部控制的能力。

(三)建立招標采購風險管理機制

高校管理部門在對招標采購管理風險綜合評價指標(RPN)進行識別的基礎上,要對風險危害程度(S)、風險概率度(O)和防控措施難檢度(D)有清晰的認識,通過“三道監控防線”進行風險的有效防控(如圖1)。

圖1 招標采購風險防控圖

1.第一道防線。 招標采購部門易滋生風險的關鍵環節采用雙崗、雙職、雙責配置,的確一時無法達到雙崗、雙職、雙責配置的,要配套后續事后可追溯的監督、追責機制。

2.第二道防線。 建立項目使用部門、規劃論證部門、采購建設方案制定部門、招標采購部門之間的相互制約、互為牽制的權力制衡機制。

3.第三道防線。 學校紀檢、審計等監督部門進行全方位、無死角的監督,使廉政風險管理體系與招標采購運行流程相匹配[7]。

(四)培育高校風清氣正的廉政文化

廉政文化是高校樹立風清氣正的政治生態基礎,是全環境立德樹人的基礎,高校要重視廉政文化建設,從制度的頂層進行布局和設計,最終形成制度方面的“組合拳”。

1.廉政風險內控環境與文化建設。 高校招標采購部門及與項目采購有關人員要了解內部廉政風險控制的重要性,理解和掌握風險防控要點,提升廉政風險敏感性,善于發現問題和風險,并積極參與風險控制。

2.廉政風險防控制度建設。 通過內部權力制衡做到科學分權、適度限權、合理放權。 比如招標采購工作流程中的不相容職務相互分離、招標專家庫的建議和管理、采購與驗收部門在不同部門進行,等等[8]。

3.利用大數據平臺提升風險防控能力。 運用大數據技術,建立網絡監管平臺,采集、梳理、挖掘分析各貨物服務相關利益主體在近期或本單位招標采購活動過程中的行為數據、結果數據,建立違規個人或企業黑名單。 依托門戶網站、微信微博平臺等多種媒體全面推進高校招標采購信息向社會公開,提高招標活動的公開性、公正性和效益性。

(五)健全招標采購工作中“三不腐”一體推進機制

充分發揮黨組織的主體責任、職能部門的監管責任,與內部審計等形成監管合力,深化聯防聯控、標本兼治,一體推動形成“不敢腐、不能腐、不想腐”機制[9]。

1.強化“不敢腐”的震懾。 招標采購工作涉及高校多個部門和領域,點多面廣、專業性強,對個別存在招標領域不規范的高校,把嚴的主基調和總原則貫穿始終。 駐高校紀檢監察機關要暢通信訪舉報渠道,對廉政風險高的學校或部門采用“點題整治”,建立招標采購線索專門臺賬,專項排查廉政風險、重拳懲治腐敗,堅決杜絕招標采購領域的違紀違法問題。

2.扎牢“不能腐”的籠子。 通過規范決策程序、招標項目專家論證、分權限權機制、事前備案等制度,提升在項目決策階段的科學性;推進“電子招投標系統”等信息化采購平臺建設、關鍵崗位輪崗制度、專家庫遴選辦法、采購項目信息公開、誠信制度、廉政一票否決制度等,切斷招標采購領域利益輸送鏈條。 同時采取大數據監控、區塊鏈痕跡管理等信息化手段,進一步壓縮高校腐敗生存空間和滋生土壤。

3.增強“不想腐”的自覺。 重視廉政教育工作,增強不想腐的自覺。 通過紀法教育、典型案例教育打造“不想腐”自律機制;通過廉政文化熏陶提升反腐倡廉的自覺,重視招標采購干部的培養和晉升,為干部“不想腐”提供保障。