長三角推進高水平制度型開放的路徑研究

王彥芳 黃勝平

摘?要?黨的二十大報告將以規則、規制、管理、標準等為核心內容的制度型開放作為我國高水平對外開放的重中之重，為提升長三角地區開放發展水平提供了重要的戰略引領。本文在系統剖析南京江北新區具體實踐成效的基礎上，結合長三角制度型開放過程中存在的問題，從完善市場化機制、擴大服務業開放、優化邊境后規則、加強標準互通等方面提出長三角地區高水平開放發展的對策建議。

關鍵詞?制度型開放；自貿試驗區；長三角地區；南京江北新區

21世紀以來，西方發達國家不斷將制度型規則納入多邊談判議題，全球“規則之爭”“制度之爭”日益激烈。2022年10月，黨的二十大報告指出要“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”，這是制度型開放首次被寫入報告中。制度型開放強調國家間投資與貿易“契約”的協調性與開放性，通過主動對標高水平、高標準自貿協定，縮小制度差距，提升國內外規則、制度治理能力與話語權。從廣度來看，制度型開放主要涵蓋規則制定、治理能力、標準控制等內容；從深度來看，制度型開放是更深層次的“境內開放”。制度型開放不僅要實現規則、規制、標準等“引進來”，而且要實現其“走出去”，這兩個方面的本質都是國內制度與國際制度的對標、融合。作為江蘇省自由貿易試驗區和唯一的國家級新區，南京江北新區在制度型對外開放方面進行了有益探索和實踐，取得了顯著成效，對于長三角其他地區推進制度型開放提供了有益借鑒。

一、南京江北新區制度型開放的實踐成效

截至2022年10月底，南京江北新區累計形成了160多項含金量高、針對性強、受企業歡迎的制度創新成果，其中5項成果在全國復制推廣，31項成果在全省復制推廣，“生物醫藥集中監管與公共服務平臺”和“知識產權交易融資服務運營平臺”入選國務院服務貿易創新發展試點“最佳實踐案例”。

（一）規則制定與對標

1.打造“知識產權交易融資服務運營平臺”以對接國際新規則

為進一步對標高標準知識產權保護規則，南京江北新區積極打造“知識產權交易融資服務運營平臺”，通過金融實名認證、司法電子存證等技術手段，將知識產權所有權轉化成知識產權數字資產。同時，通過“區塊鏈存證+公證存證”，知識產權實現在線快速登記存證，解決了專利申請、版權登記、線下公證中存在的時間、成本和保密性問題，為企業提供知識產權“確權—交易—運營—維權—融資”全生命周期的一站式服務。目前，“知識產權交易融資服務運營平臺”正積極鏈接北美地區，開拓“國內出、國外入”的新局面，在合法合規的前提下逐步擴大知識產權國際化交流合作。

2.建設數字貿易交易促進平臺以推進數字服務貿易創新發展

建設數字貿易交易促進平臺，加快培育數字金融、數字醫療、跨境電商等新業態、新模式，以此加速數據的共享和自由流動，提升數字服務貿易的開放質量。同時，搭建跨境貿易數字生態鏈公共服務平臺，省跨境電商公共服務平臺以及跨境電商金融綜合服務系統。為解決跨境電商出口企業無法及時出口退稅的難點問題，啟動“海外倉離境融”項目，打造“天智云”企業出口退稅申報平臺，探索“市場采購+跨境電商”對外貿易新模式，為南京江北新區發展數字外貿、探索跨境貿易發展新模式奠定了基礎。

3.推出“生態眼”智慧平臺支撐環境規則的高標準、嚴要求

嚴格加強風險防范能力，優化環境治理體系，在此過程中形成了一系列制度型創新成果。以長江生態大保護為例，創新推出“生態眼”智慧平臺，利用數據分析和人工智能等手段，實現“生態眼”感知數據增值，建立綜合智慧管控和決策輔助體系，形成長江經濟帶高質量發展的“決策大腦”。“‘生態眼助力長江大保護”案例，融合18個市級涉江部門24個信息化系統，是江蘇省唯一入選商務部自貿試驗區第四批18個“最佳實踐案例”。對標《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）環境規則，著力打通“水里”“岸上”“天空”監測壁壘，及時打擊非法捕撈、非法采砂行為，打造長江南京段“最強生態大腦”，為建設綠色生態帶、轉型發展帶、人文景觀帶、嚴管示范帶提供有力支撐。

（二）規制與管理創新

1.國際化方面

主動對標世界銀行全球營商環境評價指標體系，加快推動規制變化和制度優化，在集聚國際高端人才與外資企業合作等方面展開積極探索。通過建設創新創業“人才自由港”，加大海外科技人才招引與集聚力度，支持海外人才離岸創新創業，給予在南京江北新區海外人才飛地創新創業的外籍人才相關支持政策。此外，舉辦高水平“云招商”大會、城市會客廳—中歐國際產業合作論壇，搭建完善境內外企業合作機制與平臺。與此同時，印發《自貿區南京片區外商投資股權投資類企業試點暫行辦法》，開展合格境外有限合伙人（QFLP）試點，采取更為寬廣、更大力度的鼓勵和支持。

2.法治化方面

進一步健全外商投資反壟斷審查、國家安全審查、國家技術安全清單管理、外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，完善立法、健全司法，加強知識產權保護，加大對假冒偽劣和侵權行為的查處力度，健全外企投訴工作網絡，有效維護外商合法權益。不僅如此，南京江北新區還通過定期舉辦企業合規與法治宣傳工作推進會，召開江蘇自貿區南京片區法治營商環境建設高端論壇，有效化解經營中的合規風險，并以此為突破口，以營造法治化營商環境為落腳點，將保護“市場主體”合法權益落到實處。通過建立江蘇自貿區南京片區寧港國際商事調解中心，探索并建立國際化、法治化、便利化的爭端解決機制。

3.市場化方面

南京江北新區按照產權中性、競爭中性和規制中性原則，不斷完善公平競爭審查和公正監管制度，主動開放國內貿易市場，加快推動國內服務業對外開放和國內服務業體制適應性改革。按照“法無禁止即可為”的原則，高標準落實外商投資準入負面清單和市場準入負面清單，探索建立清單事項與現有行政審批流程銜接機制。同時，加快完善企業市場退出機制，設立企業“休眠”制度與“執破融合”創新制度，促進實現重整再生。與此同時，健全企業破產“府院聯動”工作協調機制，加強法院與行政審批、市場監管、稅務等部門的聯動，建立破產預警機制，有序推進破產涉不動產事項等相關協調聯動機制建設。

4.便利化方面

創新推出“無證明”自貿試驗區、“無港無場”等措施，改革監管模式，提升監管效率。一方面，搭建智慧辦稅平臺實現全流程智能服務，構建以政銀科技貸款為核心，涵蓋科技創新基金、科技保險、科技擔保等多條線的科技金融“1+N”服務體系，推進江蘇省綜合金融服務平臺江北子平臺建設。發揮“融小北”線上顧問、遠程服務優勢，推動“新創融·江北新區園區保”項目擴容，提升企業營商環境便利化水平。另一方面，實施“無證明”自貿試驗區創新舉措，加強事中事后監管等方式分類實施改革。“無港無場”開放路徑緊扣重點領域制度創新，推進研發物品便捷通關試點。

（三）標準控制與競爭

1.主動對標國際高標準

積極建設省級知識產權服務業集聚區，引進高端品牌知識產權服務機構、金融機構，培育知識產權質押融資、證券化、保險等業態，深化專利代理機構執業許可審批告知承諾制試點，深化知識產權金融創新中心建設，圍繞知識產權運營開展制度創新，支持區塊鏈、大數據等新技術在知識產權金融領域中的應用，探索多領域、多元化知識產權金融服務創新。以貫徹落實新《中華人民共和國標準化法》《江蘇省標準監督管理辦法》為契機，通過深入走訪區內重點企業，邀請英國標準協會（BSI）有關專家進行標準化知識培訓，提升企業標準化知識水平和標準化戰略意識。同時，在基層政務公開、餐飲服務、生物醫藥、軌道交通等領域廣泛開展標準化試點示范。

2.加快標準制定與“走出去”步伐

南京江北新區發揮自貿試驗區南京片區、國家級新區、蘇南國家自主創新示范區“三區疊加”優勢，采取一系列舉措持續推進標準國際化戰略，如召開自貿試驗區南京片區標準化工作推進會，在解讀《標準助推中國（江蘇）自由貿易試驗區南京片區高質量發展工作方案》及相關政策規定時，鼓勵企業負責人分享主導制定國家標準的經驗做法與心得體會，圍繞標準化工作現狀、標準化活動發展以及企業標準化工作模式進行專題授課，成效顯著。在5G領域，以華為、中興、大唐為代表的中國企業在歐洲電信標準化協會（ETSI）聲明的必要專利數量合計超過30％，占比居全球5G國際專利申請首位。

二、長三角地區制度型開放存在的問題

目前，長三角地區在推進制度型開放過程中仍然存在制度創新受限、貿易規則滯后、協同聯動不足與標準國際化戰略缺乏等一系列亟待解決的問題。

（一）制度創新乏力，創新空間受限

相比長三角設立自貿區的地區而言，未設自貿區的城市大多則面臨著由于政策、制度配套不完善而導致的制度創新乏力、發展空間受限等問題。出口退稅費時費力，報關等環節時間成本高、程序繁瑣，對于外資缺乏吸引力；非自貿區內政策和營商環境優惠力度有限，難以吸引外資設廠；企業融資低效且繁瑣，缺少多元化的跨境融資渠道，融資成本較高；缺乏先行先試機會，制度創新受限，沒有改革探索權。此外，長三角部分地區港口發展仍面臨吞吐能力低、功能單一等問題，港口基礎設施水平無法支撐進一步對外開放發展的需求。

（二）壁壘嚴重，服務貿易規則滯后

較之于《服務貿易總協定》（GATS），《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）采取負面清單方式所作出的具體承諾，大幅提高了服務領域的開放水平，且相比于《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），CPTPP對透明度的要求更加嚴格，禁止數據本地化，限制政府數據保護主義行為，除涉及個人隱私和公共安全問題外，要求實現數據的自由流動。而在中國最新簽訂并生效的RCEP中僅涉及“不得阻止以電子方式跨境傳輸信息”等數字貿易規則。長三角地區服務貿易尤其數字貿易規則方面與美國、歐盟等發達經濟體尚存在一定差距，數據價值發揮不充分、知識產權規則不完善、跨境數字貿易規則體系亟待建立。

（三）聯動不足，統一制度規劃缺失

盡管國務院發布了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，但長三角各地區之間開放發展仍缺乏聯動協作機制，尤其在跨境電商、市場采購等新興貿易領域。以江蘇為例，江蘇自貿區南京片區、蘇州片區與連云港片區三個自貿區在跨境電商領域各自為政。三大自貿區的規劃都是以各市為單位進行規劃，其電商、物流等規劃也都是嵌入各自的自貿區發展規劃中，而相互聯系較少，并沒有實行統一的跨境電商規劃，以致三者之間無法在出口產品規劃、進口商品規劃以及物流規劃中做到統一，導致南京片區、蘇州片區與連云港片區缺乏聯動與分工協作，甚至出現在跨境進出口方面相互競爭的局面，資源配置效率大打折扣。事實上，南京片區、蘇州片區與連云港片區各具特色，競爭優勢也存在明顯差異，但由于缺乏統一規劃，尚未形成對外開放發展的合力。

（四）立法陳舊，標準國際化戰略缺乏

為履行RCEP與《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經濟貿易協議》，我國進行了大規模的修法，在很大程度上達到CPTPP對于知識產權保護的高標準，但仍有以下差距：一是未注冊馳名商標的跨類保護；二是農用化學品未披露試驗數據保護；三是專利寬限期情形和期間需要進一步擴大；四是在判斷具有商業規模的蓄意盜版行為時，將“為商業目的或經濟目的”作為認定條件；五是地理標志體系化保護；六是執法措施與懲罰力度有所差距。而且，與發達國家相比，我國仍舊缺乏完整的標準國際化戰略，技術標準國際化不僅面臨著缺乏完整的應用支撐體系和復雜國際環境的障礙，而且遭到歐美發達國家的圍追堵截。

三、長三角地區進一步制度型開放的推進路徑

長三角地區仍要不斷探索規則、規制、管理和標準等方面的制度型開放創新，通過完善市場化機制、擴大服務業開放、優化邊境后規則、加強標準互聯互通，進一步擴大高水平對外開放。

（一）完善市場化機制，探索要素跨境自由流動

長三角各地區需積極參與要素跨境流動規則制定，促進人才、資金、技術、數據等要素自主有序流動，完善事中事后監管體制機制，進一步激發市場活力，縮小自貿區與非自貿區之間要素流動壁壘。以人才流動為例，建設創新創業“人才自由港”，加大海外科技人才招引與集聚力度，支持海外人才離岸創新創業。非自貿區試點城市亦可借鑒南京江北新區關于外國人來華工作許可信用管理服務辦法，設立聘用外國人“白名單”，放寬年齡、學歷限制，延長許可期限、鼓勵引進科技項目負責人、給予地方鼓勵性積分五大升級優惠政策。

（二）擴大服務業開放，聚焦重點領域開展壓力測試

對標CPTPP、RCEP服務貿易相關規則，探索實施跨境服務貿易負面清單管理制度，對負面清單外通過跨境交付、境外消費、自然人移動等方式實施的跨境服務貿易，按照境外服務及服務提供者與境內服務及服務提供者待遇一致原則實施管理，進一步放寬服務業市場準入限制。積極爭取相關政策支持，在金融、電信、教育、法律、醫療等服務業領域加大開放力度。立足于數字化轉型大背景，建設數字貿易交易促進平臺，培育數字金融、數字醫療、跨境電商等新業態、新模式。同時，探索數字資產交易，打造知識產權金融交易服務運營平臺，利用區塊鏈、大數據等技術開展版權、專利及商標等數字資產的確權、評估和交易，發展數據資產評估、大數據征信、質押、融資等配套業態。

（三）優化邊境后規則，協同打造國際一流營商環境

對標CPTPP、RCEP知識產權相關規則要求，加強長三角各地區之間的制度規則協作聯動，協同打造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環境。在全面清理證明事項的基礎上，一方面，建設長三角一體化大數據中心，借鑒山東自貿試驗區“集約化送達服務”的做法，協同提升營商環境法治化和便利化水平；另一方面，堅持競爭中性原則，統一制定反壟斷執法體制機制，充分發揮相關法律機構優勢，提升各地區應對和解決競爭中性國際爭端的能力。可借鑒陜西自貿試驗區的做法，建立國際商事爭端“融解決”機制，鼓勵引導爭端雙方采用仲裁或調解等方式快速達成和解，同時，有效保護隱私和商業機密。

（四）加強標準互聯互通，完善標準國際化戰略

應加強與《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）、CPTPP等高標準規則的互聯互通，參照國際通行商務規則，調整國內貿易投資體制、稅制及稅率水平、自貿區政策和海關監管體制，構建既符合我國國情又適應國際慣例的環境保護、勞工條件、引資政策、技術門檻、本土化程度、爭端協調機制等國際貿易投資標準及風險防御體系。在這些領域，南京江北新區可充分利用戰略與政策優勢，積極開展先行先試，具體可借鑒遼寧沈陽的“首席標準官制度”，構建企業標準化人才隊伍，以此提升企業標準化管理和工作水平。同時，依托經濟內循環，加強與沿江經濟功能區的標準化戰略協作與互動，加快形成一批具有可復制性與可推廣性的制度型創新成果。

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本文系2022年江蘇省社科基金青年項目“價值鏈視角下數字化轉型賦能江蘇傳統產業升級的機制與對策研究”（編號22EYC015）的階段性成果。

（王彥芳系江南大學商學院講師，孫冶方經濟科學研究院研究員；黃勝平系無錫經濟學會會長，孫冶方經濟科學研究院理事長）

【責任編輯：方曉紅】