CPTPP國有企業規則與深化國有企業改革

張軍旗 田書凡

摘 要：《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）延續了《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）將國有企業議題單獨成章的做法，并設置了較私營企業更嚴格的條款：重新定義國有企業以增強規制的針對性（重點針對中央一級政府所有或控制的、從事商業活動的大型國有企業），擴張非歧視原則（不僅包含最惠國待遇，還包含國民待遇）以強化國有企業的義務，將商業考慮原則作為國有企業的一項獨立義務，擴大國有企業補貼規則的適用范圍、明確國有企業作為補貼主體的適格性，設定更全面更高標準的國有企業透明度義務。CPTPP國有企業規則及其背后的競爭中立原則與國有企業改革具有目標一致性，但由于過去的國有企業改革較少考慮國際市場的制約因素，國內規則與國際規則未能實現良好銜接，申請加入CPTPP則為深化國有企業改革和加快制度型開放提供了雙重契機。應優化國有企業分類改革，減少政府對商業類國有企業的干預，清理不合理的補貼政策，促進國內規則與國際規制接軌；同時，還應積極參與國際經貿談判，為國有企業改革和轉型爭取更多的空間和時間，并推動國際經貿規則朝更加公平的方向發展。

關鍵詞：CPTPP；國有企業改革；非商業援助；透明度規則；非歧視待遇；商業考慮；競爭中立

中圖分類號：F744；F276.1

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131（2023）0-0061-16

引用格式：張軍旗，田書凡.CPTPP國有企業規則與深化國有企業改革［J］.西部論壇，2023，33（4）：61-76.

ZHANG Jun-qi， TIAN Shu-fan. CPTPPs disciplines on state-owned enterprises and deepening the reform of state-owned enterprises［J］. West Forum， 2023， 33（4）：61-76.

一、引言

2020年11月20日，習近平主席出席亞太經合組織第二十七次領導人非正式會議并發表講話，表示中方將積極考慮加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）。2021年9月16日，中國提交了正式申請加入CPTPP的書面信函。CPTPP在內容方面保留了其前身《跨太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的絕大部分條款，涵蓋了競爭、電子商務、數字貿易等WTO未涵蓋的經貿議題，還納入了環境保護、勞工、反腐等傳統上不屬于貿易的議題。正如其名稱所示，CPTPP具有全面性與進步性，它將貿易作為聯結眾多議題的手段，遠遠超出了現有世界貿易組織規則（韓立余，2019）^［1］，是目前標準最高的自由貿易協定之一。中國申請加入CPTPP既是順應世界貿易規則發展的新趨勢，也是進一步融入世界市場，推動制度型開放的必然選擇。

張軍旗，田書凡：CPTPP國有企業規則與深化國有企業改革在當前逆全球化風潮持續抬頭的背景下，全球經濟治理格局呈現出明顯的多邊化趨勢，美國對中國在規則領域的遏制愈發明顯。歷史經驗表明，隨著經濟體發展水平的大幅上升，其必然要提升自身制度體系和其他國家制度體系的相容性，中國目前便進入了以“制度型開放”為核心的更高水平的開放階段。中國在商品貿易、服務貿易等傳統對外開放領域的制度體系已經基本和國際接軌，但在數字貿易、跨境人才流動等新興領域以及國有企業、補貼政策等“邊境后”政策領域和發達經濟體主導的規則體系還存在較大差異（國家發改委對外經濟研究所課題組，2021）^［2］。CPTPP是發達經濟體主導的新型自由貿易協定，在環保、國有企業以及知識產權保護等領域的標準相當嚴苛。中國在國內規則與CPTPP規則存在一定差異的條件下申請加入CPTPP，向國際社會表明了繼續按照國際高標準開放、擴大開放、持續深化改革的決心。當然，制度型開放也并非單方面接受發達國家的制度輸出，中國應積極參與新規則的談判，同時也應明確表達自身觀點和立場，并有效參與規則制定。然而，CPTPP高標準的要求意味著，中國要想加入CPTPP必須作出深刻變革，國有企業問題首當其沖。近年來，發達經濟體開始聚焦國有企業議題，各方提交的WTO改革提案屢屢提及國有企業，中國的國有企業更是飽受爭議。由TPP首創、CPTPP承繼的國有企業章節對國有企業設置了較私營企業更嚴格的規定，涉及補貼、透明度等多個議題，有遏制國有企業發展之意。因此，有必要對CPTPP的國有企業規則進行細致研究，同時加快推動國有企業深化改革，以順應新時代高水平對外開放和高質量發展的要求。

目前學術界針對國有企業國際規則的研究已有不少。有學者從國有企業規則本身入手，比較了各新型自由貿易協定中國有企業規則的差異，并分析了其成因、發展趨勢及影響（Kim，2017；徐昕，2017；楊秋波，2018；王秋雯，2018；李思奇 等，2019；李玉梅 等，2021）^［3-8］。還有諸多學者基于國有企業規則背后的競爭中立原則展開分析，探討了競爭中立原則在新型自由貿易協定中的形成、演變及其對國有企業的新規制，并結合競爭中立的內在要求提出深化國有企業改革的方向及對策（馮輝，2016；盛毅 等，2019；張久琴，2019）^［9-11］。毫無疑問，以CPTPP為代表的新型自由貿易協定突破了以往自由貿易協定對國有企業的規制，要求國有企業的商業活動公司化，同時限制政府對國有企業的控制以及國有企業享有的優惠待遇等。若加入CPTPP，以非商業援助為核心的國有企業條款無疑會對中國國有企業做大做強造成阻礙，并對國有企業的投資、貿易環境產生不利影響。但多數學者認為，國有企業規則的要求與國有企業改革的目標存在一致性，競爭中立原則有利于維護市場有效競爭、推動國有企業市場化改革，從長遠看，中國應當適當改進并引入競爭中立原則，從而推進國有企業公司化改革（潘曉明，2015；劉瑛，2016；陳漢 等，2018；劉雪紅，2019；沈偉，2019）^［12-16］。也有學者專門研究了CPTPP的國有企業規則，分析了CPTPP新增的內容及其對中國的影響（蔣奮 等，2021；宋泓，2022，劉敬東，2022；李本，2023）^［17-20］。總體來看，對新型國有企業國際規則的研究尚處于早期階段，現有文獻提出的中國應對之策大多是加快推動國有企業改革、積極參與國際規則的制定等原則性的建議，能落到實處的具體建議較少。故而，本文在詳細分析CPTPP新增的國有企業規則并將其與WTO相關規則進行比較的基礎上，闡明新規則可能產生的影響，進而結合國有企業改革的實際情況及現有規定，針對每一項新規提出相應的改革建議。

二、CPTPP的國有企業規則解析

1.CPTPP制訂國有企業規則的背景

長期以來，國際法主要界定國家的權利與義務，國有企業并未成為國際法的特別規制對象，對國有企業的規范主要通過界定國家的權利與義務間接進行。以WTO為例，其以國家或地區政府為約束對象，并不對貿易提供者的所有制作區分，沒有專門的國有企業章節，相關規定散見于《關稅與貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）、《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）、《補貼與反補貼措施協定》（Agreement on Subsidies and Countervailing measures，SCM）及各成員加入的承諾與議定書。北美自由貿易協定（North American Free Trade Agreement，NAFTA）開始就“競爭政策”單獨成章（其第15章為“競爭政策、壟斷與國有企業”），其中包含了一些針對國有企業的原則性規定。進入21世紀，國有企業在世界貿易中的份額急劇增加，但不同于私營企業以盈利為目的，國有企業往往成為政府糾正市場失靈的工具，并且僅僅因為有國家財政的參與便使國有企業天然享有私營企業所不具備的競爭優勢（Willemyns，2016）^［21］。出于對國家資本強勢擴張破壞市場公平性的擔憂，競爭中立原則被引入自由貿易協定，國有企業規則也應運而生。

“競爭中立”的概念是20世紀90年代中期澳大利亞進行國有企業公司化改革過程中提出來的，后經經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）較為全面的闡述，逐漸被國際社會采用。澳大利亞的《競爭原則協定（1995）》規定，在聯邦和各州及地區，政府商業活動不得僅因其所有制而獲得競爭優勢（OECD，2015）^［22］；OECD將競爭中立定義為“在經濟市場中運行的任何實體均不存在不當競爭優勢或劣勢”（OECD，2015）^［23］。雖表述不同，但其本質都是限制國有企業僅基于其身份而享有特權，使國有企業與私營企業進行公平競爭。與私營企業相比，國有企業在政府補貼、優惠融資與擔保、壟斷及任職人員優勢、政府鎖定股權、破產規則豁免與信息獲取、其他降低經營成本的優惠待遇等方面享有不當競爭優勢（OECD，2011）^［24］，為此，需要對國有企業作出特別規定，以維護公平競爭環境。

此外，一些擁有大型國有企業的新興經濟體近年來出現強勁增長與貿易擴張趨勢，新興市場國家的國有企業在全球貿易投資活動中所占比重不斷提高，美歐等傳統發達國家的企業受到巨大沖擊。部分WTO成員認為，近年來國有企業在世界市場上的迅速擴張與政府的支持密切相關，國有企業成為其母國在國際投資與貿易領域的政策工具。加之WTO談判陷入困境，發達成員與發展中成員之間的利益沖突加劇，很難在WTO框架下就國有企業議題達成一致。為維持自身優勢地位、保護本國企業發展，以美國為首的發達國家將目光轉向了區域貿易協定，試圖在WTO之外重新構建符合自身利益的新型國際經貿規則，TPP及后來的CPTPP就是其中的代表。總體而言，CPTPP第17章為國有企業創設了三類義務（非歧視和商業考慮原則、非商業援助規則、透明度規則），對國有企業的規制顯然更具針對性、更為嚴格。CPTPP還重新對國有企業進行定義，使更多企業落入國有企業范圍，以最大限度減少政府對市場及國有企業的干預。

2.CPTPP對國有企業的重新定義

國際社會一直未就國有企業的定義達成一致。WTO規制中沒有國有企業的界定，被認為與國有企業最為相關的概念是“國營貿易企業”（state trading enterprises）。根據《關于解釋1994年關稅與貿易總協定第17條的諒解》，國營貿易企業指“被授權包括法定或憲法權力在內的專有權、特殊權利或特權的政府和非政府企業（governmental and non-governmental enterprises），包括銷售局，在行使這些權利時，它們通過其購買或銷售影響進出口的水平或方向”。可見，國營貿易企業是享有一定特權的從事進出口貿易的企業或政府機構，其主體范圍很廣，不限于政府機構與國有企業，也可能包括私營企業。2005年OECD出臺的《經合組織國有企業公司治理指引》將國有企業定義為“國家通過完全、多數或重要少數所有權擁有重要控制權的企業”。這一定義在兼顧所有權標準的同時強調了國家的實際控制，是關于國有企業定義較為準確的表述，也比較接近各國國有企業的現實。然而，OECD關于國有企業治理的各種原則和指引并不具有約束力，所以一直未得到有效執行，各國國內法對國有企業的定義仍舊各不相同（李光貴，2009）^［25］。因此，CPTPP的國有企業規則首先對國有企業的定義進行明確，避免因各成員（CPTPP中稱為“締約方”）的規定不同而導致相關規則難以落實。

CPTPP第17.1條規定，國有企業是指主要從事商業活動，并滿足以下條件之一的企業：（1）政府直接擁有50%以上的股份資本；（2）政府通過所有者權益控制50%以上的投票權；（3）政府擁有任命大多數董事會或其他同等管理機構成員的權利。所謂“商業活動”，指企業從事的以盈利為導向的生產貨物或提供服務并以由企業決定的數量和價格在相關市場上向消費者銷售的活動。此外，第17.13條第5款和第17.9條第2款分別規定，國有企業非歧視待遇和商業考慮、非商業援助等條款不適用于年度收入較低的國有企業及附件17-D中所列的由各締約方次中央政府擁有或控制的國有企業。

按照上述規定，一方面，CPTPP將非營利性企業排除出國有企業范圍（從事商業活動是構成國有企業的前提），并通過附件與例外條款排除了規模較小、年收入較低的國有企業及次中央政府擁有或控制的國有企業對非歧視待遇和商業考慮、非商業援助等義務的適用；另一方面，CPTPP基于股權、表決權、任命權三項標準來判斷政府對企業的控制程度，進而確定國有企業的范圍。股權標準能直接反映企業與政府的關聯程度，政府擁有的股權比例越高，其與企業間的利益關聯度也越高，對企業的影響力越大。表決權代表著公司經營管理的決定權，如果締約方政府對企業擁有絕對表決權，國家權力就可能介入市場競爭，導致政企不分。一般而言，根據傳統公司法“一股一票”的原則，每份普通股對應一份表決權，股東的表決權權重與其持有的股份比例相同。但“一股一票”并非絕對，如在雙層股權制度中，股票被分為A、B兩種，兩種股票所包含的股息、紅利分配、新股認購權等經濟權益沒有差異，但表決權卻具有不平等性，B股的投票權可能是A股的10倍、20倍，極端情況下甚至達到150倍（季晨，2017）^［26］。任命權也是股東享有的一項重要權利，股東通過行使任命權選出企業的管理層。若政府掌握了企業大多數董事或其他管理人員的任免權，自然會更多地介入企業的經營管理活動，且政府任命的經營者的權力來源具有行政性，使他們更有可能服務于政府（余燁，2017）^［27］。雖然表決權與任命權歸根結底來源于股權，但與雙層股權制導致的例外一樣，實踐中亦存在國家資本雖不足50%卻仍對企業享實際控制權的情況。CPTPP對股權、表決權、任命權分別進行規定，滿足其中之一即構成國有企業，正是為了避免遺漏，將更多的企業納入國有企業條款的規制范疇，客觀上擴大了國有企業的外延。

由此可見，CPTPP的國有企業條款具有很強的針對性，其規制的重點是中央一級政府所有或控制的、從事商業活動的大型國有企業，這類國有企業往往規模大、資金實力雄厚，是國際貿易中的有力競爭者。

3.非歧視和商業考慮原則

非歧視和商業考慮原則并非CPTPP首創，WTO中已有相關規定，但CPTPP第17.4條的規定對多邊貿易體制下的非歧視原則進行了擴張，強化了國有企業的義務。

CPTPP第17.4條第1款（a）項與（b）（c）兩項分別規定了商業考慮原則與非歧視原則：（1）各締約方的國有企業在從事商業活動時應依照商業考慮購買或銷售貨物或服務。所謂“商業考慮”是指，價格、質量、可獲性、適銷性、運輸以及其他購買或銷售的條款和條件，或者相關商業（或行業）的私營企業在商業決策中通常考慮的因素。（2）各締約方國有企業在購買、銷售貨物或服務時，給予另一締約方企業或其領土內涵蓋投資（covered investment）企業的待遇，不低于其給予該締約方、任何其他締約方或非締約方企業，或由該締約方、其他任何締約方或非締約方投資者在該締約方領土內相關市場上所投資的企業的待遇。

值得注意的是，根據CPTPP第17.4條第1款的規定，非歧視原則與商業考慮原則是并列的、相互獨立的兩項義務，締約方的國有企業須同時遵守這兩種義務（Kim，2017）^［3］。而在WTO中，“商業因素”僅是用以判斷企業行為是否滿足非歧視要求的一個標準。GATT1994第17.1條（a）項規定，締約方的國營貿易企業在進出口的購買和銷售方面應遵循非歧視原則；第17.1條（b）項則進一步說明，本款（a）項的規定應理解為國營貿易企業在注意GATT1994其他規定的前提下，應僅依照商業因素進行任何此類購買或銷售，包括價格、質量、可獲性、適銷性、運輸和其他購銷條件，并應依照商業慣例給予其他締約方的企業參與此類購買或銷售的充分競爭機會。在WTO“加拿大——外國投資審議法案”中，專家組認為第17.1條（b）項并不對締約方設立單獨義務，僅用作闡述第17.1條（a）項，只有在所涉政府行動落入非歧視待遇范圍后，才需考慮商業因素條款。也就是說，只有當WTO成員的國營貿易企業違背了非歧視原則時，才需判斷其行為是否基于商業考慮。相較而言，CPTPP的締約方必須同時遵守這兩項原則，無論其是否違背非歧視原則，都要基于商業考慮從事商業活動，顯著增加了國有企業的義務。

同時，CPTPP的非歧視原則不僅包含最惠國待遇，還包含國民待遇，即締約方的國有企業在購買、銷售貨物或服務時，不但不得給予其他締約方和非締約方企業特殊待遇，也不得給予本國企業任何特殊待遇。而GATT1994第17.1條（a）項規定的國營貿易企業非歧視原則通常被認為不包含國民待遇。在“加拿大——外國投資審議法案”中，專家組支持加拿大的觀點，即國營貿易企業的非歧視義務只包含最惠國待遇，并不包含國民待遇。在“比利時——對從家庭補貼體制國家進口產品用于政府消費時附加關稅案”中，專家組裁定第17.2條政府采購例外針對的是第17.1條中規定的非歧視原則，不能延伸到國民待遇義務。由此可見，GATT1994的商業考慮中并不包含國民待遇義務。而CPTPP第17.4條的表述顯然囊括了最惠國待遇和國民待遇，意在使所有市場主體處于公平競爭環境，進一步豐富了非歧視原則的內涵。另外，不同于WTO分散在貨物貿易、服務貿易與投資等領域的零散規定，CPTPP第17.4條適用于跨境貨物貿易、服務貿易與投資領域，使非歧視與商業考慮原則的內涵與適用范圍更加清晰。

4.非商業援助條款

非商業援助條款可以稱得上是CPTPP國有企業章節中的核心條款。根據CPTPP第17.1條的界定，“非商業援助”指，因政府對一國有企業的擁有或控制而給予該國有企業的援助。此種“援助”包括：（1）資金的直接轉移或潛在的資金或債務轉移，包括贈款或債務減免、比該企業商業可獲條件更優惠的貸款及貸款擔保或其他形式的融資、與私營投資者的投資慣例不相一致的權益資本；（2）比該企業商業可獲條件更優惠的除一般基礎設施外的貨物或服務。同時，政府提供的援助不得具有下列特征：一是明確將援助的接受者限定于其任何國有企業，二是提供的援助主要由該締約方的國有企業使用，三是將不成比例的大量援助提供給該締約方的國有企業，四是在提供援助時通過使用其自由裁量權對該締約方的國有企業給予照顧。上述規定實際上與SCM協定第2條相當，即非商業援助的構成要件與補貼的構成要件相同，且同樣要求此種援助不得具有專向性。

顯然，所謂非商業援助，其實質就是提供給國有企業的補貼。在補貼領域，國有企業的身份具有一定的特殊性：一方面，由于國有企業與政府關系密切且承擔一定的社會責任，通常認為其更容易獲得政府的補貼；另一方面，國有企業還可能成為補貼的提供者。SCM協定第1條規定，補貼的提供者為政府、公共機構、受政府或公共機構委托或指示的私營機構，對“公共機構是否包含國有企業”這一問題的不同回答會對補貼的認定產生很大的影響。正是因這種身份的復雜性，在WTO中，各成員就國有企業補貼問題產生了很多爭議。于是TPP創設了非商業援助條款，專門規制國有企業補貼問題，CPTPP亦保留了相關規定。非商業援助條款簡化了國有企業補貼的認定流程，繞過了SCM協定中具有爭議性的認定因素，強化了對國有企業補貼的規制（毛真真，2017）^［28］。

第一，擴大了國有企業補貼規則的適用范圍。不同于SCM協定僅適用于貨物貿易領域，CPTPP非商業援助條款的適用范圍拓展到了服務貿易與投資領域。同時，根據SCM協定第1.1（a）（1）條，補貼指“一成員領土內”由政府或任何公共機構提供的財政資助，即SCM協定的補貼規則僅適用于對一國國內企業的補貼。而CPTPP中的非商業援助條款包括締約方及其國有企業通過作為另一締約方或第三締約方領土內涵蓋投資的企業提供的非商業援助，即將跨境補貼也被納入規制范圍內，使得更多國有企業接受或提供補貼的行為受到規制。如此，CPTPP的國有企業補貼規則適用范圍遠遠大于SCM協定。

第二，國有企業作為補貼主體的適格性更加明確。根據CPTPP第17.1條，提供非商業援助的主體包括締約方與締約方的任何國營企業或國有企業，直接將國有企業列為補貼提供主體，降低了補貼認定的難度。而在SCM協定下，只有當國有企業構成公共機構時才可能成為補貼提供者，而實踐中各方對于“公共機構”的內涵爭議極大。例如，在“美國——雙反措施案”中，中美雙方就國有企業是否當然為公共機構這一問題產生分歧，專家組提出了“政府控制說”（公共機構包括政府擁有或控制的實體，而不限于政府機構或被授權行使政府職能的實體），但上訴機構推翻了專家組的裁定，提出“政府權力說”（只有被賦予政府職能并履行政府權限的機構才構成公共機構）。此后，在“美國——針對印度熱軋碳鋼板產品的反補貼措施案”與“美國——針對中國產品的反補貼措施案”中，美國分別與印度、中國再就公共機構的認定問題展開爭論。按照WTO上述判例，各成員在認定一國有企業是否構成公共機構時，需逐案分析，若要主張一國有企業提供了補貼需要證明該國有企業受到政府的指示或授權，國有企業并不當然成為補貼提供主體。CPTPP非商業援助條款則繞過WTO有關公共機構的爭議，直接將國有企業列為補貼提供主體，使國有企業成為當然的補貼提供主體。

5.透明度條款

透明度規則早在1947年關貿總協定中就已確立，現在普遍適用于國際貿易的各個領域，成為WTO的一項基本原則，在多邊貿易體制中發揮著重要作用。根據WTO官方的定義，“透明度”指貿易政策和慣例及其建立過程具有公開和可預測性。也就是說，透明度規則的目的是保證一成員對其他成員實施的貿易政策及相關規定的知情權。政策法規的可預見性和穩定性是市場活動和自由競爭的一項基本要求和必要條件，透明度規則要求WTO各成員通過公布相關政策法規、履行通報義務等手段保持貿易政策透明，這既符合多邊貿易體制下競爭環境需具有穩定性與可預測性的要求，又有利于監督各成員對WTO義務的履行情況（張軍旗，2002）^［29］。

CPTPP第17.10條為專門針對國有企業的透明度條款，相較于WTO下的透明度原則，具有一定的特殊性。CPTPP第17.10條第1款規定，締約方需在協定對其生效之日起6個月內，向其他締約方提供或通過其他方式在官方網站公開提供其國有企業名單，且此后應每年更新。這一款與第17.1條中的國有企業定義互為補充，使得各締約方受第十七章規制的主體得以明確。該條第3款則規定，經另一締約方書面請求，一締約方應迅速提供其國有企業的相關信息，只要此種請求包括關于該實體的活動如何影響締約方之間的貿易或投資的說明。這一款對“相關信息”也做了詳細列舉，包括該締約方政府在國有企業中擁有的股份比例與投票權比例、董事會成員的政府頭銜、該國有企業最近3年的年收入與總資產、該國有企業所獲益的任何免除和豁免情況等。

而WTO僅對國營貿易企業作了單獨規定，并未針對國有企業設置額外的透明度規則。根據GATT1994第17條第4款和《關于解釋1994年關稅與貿易總協定第17條的諒解》，為保證國營貿易企業活動的透明度，各成員應將此類企業及此類企業進出口的產品通知貨物貿易理事會；如一締約方有理由認為其在GATT項下的利益受到國營貿易企業經營活動的不利影響，締約方全體可請建立、維持或授權建立該企業的締約方提供關于其履行本協定條款情況的信息。前已述及，國營貿易企業并不限于國有企業，被政府授予專有權等特權的私營企業也可能構成國營貿易企業，故而WTO是基于國營貿易企業享有的特權，而非其國有屬性要求締約方就其國營貿易企業向貨物貿易理事會作出通知。且按照WTO的規定，只有當一國營貿易企業的經營活動可能對其他締約方造成不利影響時，建立、維持或授權建立該企業的締約方才有應請求披露該國營貿易企業履行GATT條款情況的義務。而在CPTPP中，只要一國有企業的活動有可能對締約方間的貿易投資活動產生影響（不要求是不利影響），設立該國有企業的締約方便須應請求提供該國有企業的詳細信息，甚至此種詳細信息可能與該國有企業履行CPTPP的義務并無直接關系。

CPTPP第17.10條第4款及第5款是專門針對非商業援助的透明度條款，其規定，應另一締約方書面請求，一締約方應迅速書面提供關于其已采取或維持的提供非商業援助的任何政策或計劃的信息，且此種信息應足夠具體，使提出請求的締約方能夠理解政策或計劃的運作情況。具體而言，應包括非商業援助的形式、非商業援助的提供者和接受者、提供非商業援助的總金額或年度預算金額等詳細信息。據此，若一締約方認為另一締約方給予其國有企業的非商業援助可能影響雙方的貿易活動，則可要求其提供相關非商業援助的詳細信息。這一新規定反映出締約方對國有企業補貼透明度的特別關注。

一方面，盡管GATT第16條和SCM協定第25條均要求各成員就其給予或維持的、影響其他成員商品進出口的補貼向全體WTO成員作出通知，但各成員補貼通知義務的履行情況并不理想。2020年1月14日發布的美歐日第7份聯合聲明也指出，SCM協定缺乏對WTO成員進行補貼通知的激勵機制，導致補貼通知的現狀令人沮喪，并提議在SCM第25條中加入新的強有力的措施。另一方面，國有企業補貼的透明度問題更為突出，而國有企業與政府關系密切，導致此類補貼更加隱秘。因此，CPTPP國有企業透明度條款單獨對國有企業提出了更嚴格的披露要求，提高了各方獲取國有企業相關信息的能力，明顯加強了對國有企業商業行為的監督。

三、對深化國有企業改革的啟示

中國的國有企業改革已進行多年，一個非常突出的特點是以建立和完善現代企業制度為核心進行內部改革，較少考慮國際市場的制約因素（韓立余，2016）^［30］。目前，歐美等發達經濟體在區域與雙邊自由貿易協定中積極推廣競爭中立原則，不斷強調制定有效的規則來抑制國有企業扭曲市場的行為和有害的補貼實踐，主要是針對中國等新興經濟體日益強大的國有企業。應當承認，國有企業的身份確實具有特殊性，相較于私營企業更有可能獲得政府授予的不當競爭優勢，競爭中立制度的建立和完善將有利于營造更加公平的競爭環境，有利于國際貿易的長遠發展和國有企業本身的高質量發展。而中國的經濟體制與國情決定了國有企業在經濟社會發展中具有特殊重要性，要想進一步融入世界市場，國有企業問題是繞不過的一環。加入CPTPP意味著國內規則需要與CPTPP協定對接，短期內可能會對國有企業及整體經濟發展產生不小的影響，但也是促進國有企業深化改革和加快制度型開放的雙重契機。因此，一方面，既要通過談判降低CPTPP規則對經濟發展的不利影響，為國有企業改革爭取一定的緩沖期；另一方面，更應積極向高標準的國際貿易新規則靠攏，進一步深化國有企業改革，為高水平融入全球貿易新秩序創造更好條件。

1.在優化國有企業分類改革的基礎上減少政府控制

按照CPTPP的定義，以盈利為導向并以由企業決定的數量和價格提供貨物或服務的企業，只要滿足股權、投票權、任命權標準之一即為國有企業。中國的國有企業在促進經濟增長、優化資源配置、維護社會穩定等方面發揮著重要作用，把國有企業做大做強做優仍是未來一段時期內的重要目標。中國加入CPTPP，可能有一大批企業會被認定為國有企業而受到較私營企業更嚴格的規制。對此，需要引起高度重視。

根據2015年12月國資委、財政部、發展改革委印發的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（國資發研究〔2015〕170號，以下簡稱《意見》），國有企業劃分為商業類與公益類兩大類。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標；商業類國有企業以增強國有經濟活力、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動。商業類國有企業又分為主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業（以下簡稱充分競爭類國有企業）和主業處于關系國家安全或國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業（以下簡稱關鍵領域類國有企業），其中后者要以保障國家安全和國民經濟運行為目標，重點發展前瞻性戰略性產業，實現經濟效益、社會效益與安全效益的有機統一。CPTPP將國有企業限定為從事商業活動的企業，充分競爭類國有企業顯然包含其中，公益類國有企業則不在此限。較為特殊的是關鍵領域類國有企業，這類國有企業雖屬于商業類國有企業，但又承擔一定的社會職責和目標，并不完全以盈利為目的，究竟是否屬于從事商業活動的企業還需進一步討論。且《意見》指出，關鍵領域類國有企業中要保持國有資本控股地位，那么一旦該類國有企業被確定為從事商業活動的企業，便直接落入CPTPP的國有企業范疇，受到第十七章條款的規制。如此一來，如何對國有企業（尤其是關鍵領域類國有企業）進行劃分就顯得至關重要。

《意見》提出了“誰出資誰分類”的原則，履行出資人職責機構負責制定所出資企業的功能界定與分類方案，報本級人民政府批準；履行出資人職責機構直接監管的企業，根據需要對所出資企業進行功能界定和分類。目前來看，這一原則存在一定問題。一方面，國有資產監督管理委員會同時具備出資人與監管者身份，由它進行分類，缺乏外部監督，可能傾向于將盡可能多的國有企業都劃分為公益類國有企業，以規避包括CPTPP在內的新型自由貿易協定的國有企業條款約束。另一方面，在缺乏統一的具體劃分標準的情況下，履行出資人職責的機構自行確定的分類結果很難在國際上具有說服力，模糊的標準容易被他國利用（如擴大競爭中立原則的適用范圍），導致公益類國企也被納入國有企業規則的規制范圍。因此，應改變“誰出資誰分類”的簡單規定，出臺相關細則明確國有企業分類的具體程序與劃分標準。可以借鑒美國對外貿易協定中的主體例外模式，建立“行業細分負面清單”，將公益類和關鍵領域類國有企業進行窮盡式列舉，確保清單中的國有企業均是必須由國有資本控股的、關系國民經濟命脈的重點企業（沈偉 等，2021）^［31］。這樣，清單內的國有企業可以不受CPTPP第十七章的規制。

此外，CPTPP對國有企業的認定不單考慮股權因素，還將政府通過投票權、任命權等形式間接控制的情形考慮在內，使得僅僅通過股權多元化改革來減少國有資本占比不足以規避國有企業條款的適用。《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）提出：國有資本參股非國有企業或國有企業引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優先股；在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度，依照相關法律法規和公司章程規定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的控制力。這樣的規定使國有資本低于50%的企業也可能落入CPTPP的國有企業范疇。基于此，有學者提出可以設置“國有股東表決權受限的優先股”，即國有股東在股東大會上無表決權，但在公司利潤和剩余財產分配上享有累積優先權，這樣既可確保國有資本保值增值，又不觸及企業控制權和經營權問題，國有出資人自然也不干預企業的高管任免，可以避免企業因控制權和任命權標準受到CPTPP的國有企業條款規制（余燁，2017）^［32］。

需要強調的是，目前各級政府對于國有企業高級管理人員的任免有較大的影響力，很容易使國有資本不足半數的企業也落入CPTPP國有企業范疇。根據《中華人民共和國企業國有資產法》第22條，履行出資人職責的機構依照法律、行政法規以及企業章程的規定任免國有獨資企業的經理、董事長、監事會主席等人員；向國有資本控股公司、國有資本參股公司的股東會、股東大會提出董事、監事人選。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（2015年8月24日）也指出要充分發揮國有企業黨組織政治核心作用，國有企業的黨組織書記、董事長一般由一人擔任。國有企業高管權力配置結構呈現的政企不分，不但不利于國有企業參與國際市場競爭，也不利于國有企業自身經營效率的提升。因此在深化國有企業改革過程中，還需進一步將所有權與經營權分離，減少政府對國有企業管理人員選任的干預，取消國有企業及國有企業高管的行政級別，切斷國有企業與政府職能部門的行政性紐帶。

2.商業類國有企業的經濟活動應遵循商業考慮原則

CPTPP的非歧視與商業考慮原則強調所有市場參與者公平競爭，在經營與決策過程中只依照價格、質量、適銷性等商業因素進行考量。而國有企業長期以來被視為國家資本主義的代表，飽受詬病。一些發達國家認為，中國的國有企業與政府形成了復雜的網絡聯系，政府對國有企業的控制權不僅通過所有權或協議授予，還可能來自各種非正式安排，典型的例子是國有企業管理者與政府工作人員間的緊密聯系以及黨對經濟活動的指導；此外，政府為實現戰略性經濟目標還可能直接把控著相關領域的競爭格局，例如通過禁止非國有企業進入的方式將某些關鍵部門保持在國家的完全控制下。雖然《意見》規定作為獨立市場主體的國有企業應建立適應市場經濟要求的經營機制，但社會主義市場經濟條件下的國有企業必然會比私營企業更自覺地服務國家戰略、更主動地履行社會責任。也就是說，即便是商業類國有企業的生產經營活動，也需考慮國家的發展戰略與政策。因此，政府與國有企業間的復雜利益關系、國有企業承擔的社會職責等導致中國的國有企業很容易違反CPTPP的商業考慮原則，例如，國有企業可能以低于成本的價格向偏遠地區提供產品或服務，或者為提升就業率過度吸納勞動力，某些情況下可能意在實現與經營業務和收益無關的政治或經濟安全目標。

故而，應在國有企業分類改革的基礎上，對商業類國有企業普遍適用競爭政策。分類的目的便是使不同類別的國有企業承擔不同的職能：公益類國有企業發揮服務社會、保障民生的作用；關鍵領域類國有企業承擔增加就業、平衡地區貧富差距等戰略目標，并逐步發展成為純粹的公益類或充分競爭類國有企業；充分競爭類國有企業則要完全進行市場化運作，依據商業考慮從事經營活動。由于當前關鍵領域類國有企業尚承擔多重職能，可以學習西方國家的相關經驗，在該類企業中創立“賬目分離”制度，即國有企業開展商業活動與非商業活動的成本、資產、負債、績效等均分別設立賬目，彼此不得互相挪用、調劑與補貼。至于充分競爭類國有企業，則無須按照政府指導意見或基于公共職能的考量行事，僅依照一般商業慣例和營利性目標確定經營策略（段宏磊，2021）^［33］。深化國有企業改革，并不是要改變國家的出資人身份，政府依然作為股東行使各項監督、決策權；但在明確商業類國有企業的商業主體身份后，這類國有企業的社會職能應當弱化，政府不應享有較普通股東更大的權利，更不能干預企業運行。

3.規范國有企業補貼政策和實施方式

補貼原本也是影響商業考慮的一個因素，但由于補貼問題較為特殊和突出，所以單獨進行分析。中國是WTO中受到反補貼調查最頻繁的成員，自1995年1月1日到2020年12月31日，WTO成員共提起632起反補貼調查，其中向中國發起的反補貼調查為189起，占總數的29.9%，且針對中國提起的反補貼調查都發生在2004年以后。而非商業援助條款是CPTPP針對國有企業補貼問題新設的規則，明顯加強了對國有企業補貼的規制。中國本就是遭受反補貼調查的主要對象，又屢屢因國有企業補貼問題受到質疑，非商業援助條款顯然將對中國加入CPTPP提出了不小的挑戰。

當前，中國仍然存在政府補貼明顯向國有企業傾斜的現象，比如，在采礦業、能源、交通、金融等領域的國有控股上市公司得到的政府補貼強度明顯高于民營上市公司，還有些政府補貼只有國有企業能夠享受（文宗瑜 等，2020）^［34］。此外，國有企業還能得到多種形式的金融優惠，享受政府的隱性擔保，政策性銀行大都給予國有企業優惠信貸利率，債券發行市場也向國有企業傾斜（趙曉斐 等，2020）^［35］。目前來看，中國國有企業違背CPTPP非商業援助條款的風險較高。但在事實上，中國持續推進的國有企業市場化改革與分類改革思想都與競爭中立原則相契合，2019年政府工作報告也專門提出要“按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待”，這與非商業援助條款的要求具有一致性。因此，應以申請加入CPTPP為契機，倒逼國有企業改革，清理不合時宜的補貼政策，并在國有企業合理分類的基礎上逐步取消對商業類國有企業的不當補貼。具體而言，應明確規定各類所有制企業在獲得補貼方面享有同等待遇，并明確各項補貼的授予標準、程序以及時限；要對現行補貼政策進行梳理，逐步取締不必要的向國有企業傾斜的補貼。而且，隨著國有企業自身也被列為補貼提供主體，政府通過國有企業、國有商業銀行向其他國企提供專項性補貼也不再可行。

當然，后發國家的發展現實決定了補貼在中國仍將長期存在，深化國有企業改革也還有很長的路要走。CPTPP的非商業援助條款直接將國有企業列為補貼提供主體，使得國有企業向下游國有企業提供原材料和基礎服務以及國有商業銀行向其他國有企業提供優惠貸款的行為都有可能被納入非商業援助的范疇（徐昕，2017）^［4］。同時，若中國國有企業在境外設立投資企業，該企業的生產影響了所在市場同類產品的價格或產量，就很可能對所在國國內產業造成實質損害（楊秋波，2018）^［36］。“走出去”是近年來中國政府的重要戰略部署，作為經濟發展中堅力量的國有企業也積極實施“走出去”戰略以提升國際競爭力。培養一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨干企業是國有企業改革的重要目標之一，而CPTPP的非商業援助條款無疑會對中國國有企業對外投資、參與國際競爭產生一定的制約。因此，在加入CPTPP的談判中，還需為國有企業爭取轉型的空間和時間，如暫不對關鍵領域類國有企業適用非商業援助條款（給予此類國企一定的過渡期），或通過協商建立一個國有企業白名單，在一定期限內可給予名單上的國有企業一些特殊待遇。

4.增強國有企業的信息透明度

CPTPP的國有企業透明度義務大致包含三項：（1）公開國有企業名單，（2）應請求提供國有企業的股權構成情況、財務報告、年收入等詳細信息，（3）應請求提供有關非商業援助的詳細信息。目前中國已基本完成公開國有企業名單這一項，在國務院國有資產監督管理委員會及各省國有資產監督管理委員會官網上已列出中央及地方國有企業名錄。但對國有企業其他詳細信息的披露，則存在不小的困難。《公司法》和《證券法》規定的信息披露義務僅適用于上市公司，《國有企業資產法》則未對信息披露作出明確規定，因而大多數國有獨資非上市公司的經營狀況、股權分布等信息還不透明（楊秋波，2018）^［36］。至于中國補貼政策的透明度，則一直飽受詬病。自加入WTO以來，中國分別在2006年、2011年、2013年和2015年進行過4次關于中央層面維持的各類補貼的通報。在2015年的通報中，只對以財政撥款形式提供的補貼列出了具體數字，其余形式的補貼額度均為“不可知”（not available），補貼可能造成的貿易影響則全部“不可知”。2014年，美國針對中國的各項補貼提出了300多項反通報（counter notification）；2020年，美國繼續敦促中國履行SCM協定下的透明度義務，包括中國未通報的鋼鐵和漁業領域補貼計劃、支持半導體和其他一系列產業的政府“指導基金”。由此可知，中國尚未能很好地履行SCM協定的透明度義務，CPTPP設定的更全面、更高標準的國有企業透明度條款顯然會帶來更大的挑戰。

其實，CPTPP高標準的透明度義務在某些方面與中國國有企業改革的方向是一致的，申請加入CPTPP也將為深化國有企業改革帶來契機。《國務院國有資產監督管理委員會國有資產監督管理信息公開實施辦法》（國資發〔2009〕18號）已經要求國資委主動公開國有企業生產經營情況、經營業績考核情況等信息；《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（2015年8月24日）也要求完善國有資產和國有企業信息公開制度，設立統一的信息公開網絡平臺，及時準確地披露國有企業經營情況、財務狀況、關聯交易，發揮社會公眾和媒體輿論的監督作用。因此，應當抓緊落實已有政策，出臺實施細則，保障相關政策盡快落地實施。此外，可以借鑒同為市場經濟轉型國家越南的做法，考慮構建國有企業信息披露制度，統合零散的政策、建議，明確信息披露的范圍、主體、方式、監督機構等內容，加快國內規則與國際規則的對接。

5.在加入CPTPP等國際經貿協議談判中爭取更多主動權

CPTPP的國有企業規則可以說是國際經貿規則發展趨勢的一個縮影，關系國際貿易中對政府干預市場行為的規范，并橫跨貨物貿易、服務貿易、投資、政府采購等多個領域。當然，國際經貿規則尚處于發展過程中，各方均試圖通過新型自由貿易協定制定一套更符合自身利益的規則體系。如美歐等發達經濟體輸出的國有企業競爭中立、轉型國家保障措施、市場經濟地位等原則在一定程度上有抑制中國等新興經濟體的經濟發展之意圖。因此，中國除了要持續深化國有企業改革，使國內規則與國際規制接軌外，還應積極參與國際經貿談判，爭取國際經貿規則制定的主動權，推動國際經貿規則朝更加公平的方向發展。中國加入CPTPP的談判將是中國在國際舞臺上表達自身訴求、影響國際經貿規則走向的重要契機。

應當看到，眼下以CPTPP為代表的新型自由貿易協定設置的國有企業規則也并不完全符合競爭中立原則的要求。例如，僅針對國有企業的非商業援助規則使國有企業承擔了較私營企業更多的義務，實際上使國有企業承受了不當競爭劣勢。再從現實角度來看，各國的經濟體制與發展歷程不同，國有企業在國民經濟中的占比不同，因而嚴格的國有企業規則對各國產生的影響也有顯著差異。西方發達國家雖也有國有企業，但數量相對較少，受CPTPP國有企業規則的影響較小，而發展中國家往往對國有企業有更高的依賴度，無差別適用國有企業規則會進一步加劇發達國家與發展中國家之間的發展不平衡，并不利于營造公平的競爭環境。當然，由于CPTPP文本現已生效，中國失去了就協定內容進行談判的可能，但仍可以通過爭取例外性條款來減小其國有企業規則帶來的沖擊。例如，可以借鑒歐式跨區域貿易協定在適用范圍中排除文化、金融產業、次級政府實體的做法，規定人工智能、金融等需要保護空間的產業暫不適用CPTPP的某些條款（劉雪紅，2019）^［15］；針對一些較為嚴格、中國目前尚不能達到的要求，可以設置過渡期條款，為國有企業改革爭取緩沖時間。

此外，在未來的國際經貿談判中，中國需要積極地對競爭中立原則作出更科學的解釋，如堅持“所有制中性”的競爭中立，不將競爭中立與限制國有企業畫等號，即不能僅因國有企業由政府出資便設置針對國有企業的歧視性條款或過于強調對國有企業的規制，而應回歸“如何實現公平競爭”的問題本身（劉雪紅，2019）^［15］。還可以嘗試和國有企業問題同樣突出的越南、馬來西亞、新加坡等國加強合作，共同探索發展中國家認可的國有企業定義、核心義務與競爭中立內涵，避免歐美國家主導的國有企業國際規則的現有發展成為普遍標準（徐昕，2017）^［4］。國際經貿協議中的國有企業規則尚屬新生事物，還有很大的發展空間，中國只有盡快加入相關規則的談判和制定，才能更好把握規則演進動向，并在談判中修正現有國有企業規則對競爭中立原則的偏離。

四、結語

國際貿易中的國有企業問題歸根結底源于國有企業身份和目標的雙重性。一方面，國有企業具有企業的一般屬性，實現盈利是國有資產保值增值和自身可持續發展的要求；另一方面，政府設立國有企業的初衷便是需要其在某些情況下以不同于私營企業的方式行事，例如履行公共服務義務或彌補市場缺陷。當國有企業在國內運營時，不僅是促進經濟增長和維護經濟穩定的重要力量，也是調節市場失靈、增進社會福利的重要工具。在全球化背景下，當國有企業轉型為國有跨國公司后，其還可能被賦予保障國家經濟安全的目標，例如促進國家間的政治關系、為母國獲取外匯、提升母國政府的影響力范圍等（Cuervo-Cazurra et al，2014）^［37］。在現實中，國有企業的商業目標與公共政策目標間的界線往往并不明確，很多活躍于市場的國有企業會同時追求這兩種目標的實現，那么國有企業享有的各項優惠待遇也很可能被轉移到其國際業務中，在全球市場上產生反競爭效應（OECD，2016）^［38］。隨著國有企業在國際貿易中的份額不斷上升，其可能產生的扭曲市場的潛在風險也不斷加大。從這一角度來看，CPTPP國有企業規則的出現有其合理性，是國際經貿規則適應時代背景的新變化。

新一代多邊經貿合作框架不再拘泥于某一國家、某一產業的具體利益得失，開始關注競爭、公平等更宏觀的議題，并通過構建新的談判平臺引導國際貿易規則的走向。發達國家試圖將其國內法規則經由雙邊、區域自由貿易協定逐步“溢出”成為國際法規則，并積極通過構建新的貿易談判平臺制定更高標準的貿易規則，而國有企業正是這一階段的關鍵議題之一。國有企業章節的創設與競爭中立制度的國際化反映出國際競爭已經過渡到以“制度競爭”為核心的新階段。中國自改革開放起便不斷推進國有企業改革，但每一個階段的改革目標有所不同。2022年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上的講話指出，深化國有企業改革，要“要堅持分類改革方向，處理好國企經濟責任和社會責任關系，健全以管資本為主的國資管理體制，發揮國有資本投資運營公司作用，以市場化方式推進國企整合重組，打造一批創新型國有企業。要完善中國特色國有企業現代公司治理，真正按市場化機制運營，加快建設世界一流企業”。可見，競爭中立原則與國有企業改革目標并不矛盾，積極對接CPTPP的國有企業規則能夠加速國有企業的改革與轉型，促進國有企業核心競爭力提升。

CPTPP的國有企業規經由歐美等國的推廣，影響范圍不斷擴大，已然成為中國進一步融入世界市場必須面對的難題，而國有企業規則在自由貿易協定中的盛行也意味著中國的國有企業改革需更多考慮國際規則的因素。中國申請加入CPTPP體現出進一步深化改革、擴大對外開放的決心，也是應對國際經貿關系中日益激烈的制度競爭的必經之路。CPTPP的國有企業規則實際上也為中國深化國有企業改革提供了一定的方向與動力。當前，最迫切的改革事項便是使國內規則盡可能符合國際規則的要求，比如：通過“賬目分離”制度明確國有企業商業活動與非商業行為間的界線，避免交叉補貼；完善國有資產和國有企業信息公開制度，設立統一的信息公開網絡平臺；落實各項政策和指導意見中已有的與CPTPP規則相符的要求，并出臺實施細則等。國有企業的國際規則并不是單純的法律問題，還涉及經濟、政治、外交、社會等各個領域，本文更多的是基于法律條款展開分析，隨著國有企業規則的不斷發展，還需要結合經濟、政治、公司治理等視角，深入剖析其形成和演變背后的原因和規律，以便在國際制度競爭中掌握更多的主動權。

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Deepening the Reform of State-Owned EnterprisesZHANG Jun-qi， TIAN Shu-fan

（School of Law， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract： In recent years， state-owned enterprises have attracted more and more attention in the field of international trade. On the one hand， the share and importance of state-owned enterprises in international trade have become more and more significant. On the other hand， the existence of state ownership makes state-owned enterprises different from general market players as state-owned enterprises are relatively easier to obtain unfair competitive advantages. Against this background， the Trans-Pacific Partnership （TPP） created a chapter on state-owned enterprises for the first time， setting additional rules for state-owned enterprises. Although TPP was eventually aborted， the state-owned enterprise chapter was fully retained by the Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership （CPTPP）. On September 16th， 2021， China officially applied to join CPTPP. State-owned enterprises play an important role in Chinas national economy， and strict rules for state-owned enterprises will be a major challenge for China to join CPTPP.

This paper mainly adopts the normative analysis method to conduct a detailed study of state-owned enterprise rules of CPTPP， and compares them with the existing WTO rules to clarify the differences between the old and new rules. In comparison， CPTPP has expanded the scope of state-owned enterprises， included more enterprises in the regulation of the state-owned enterprise chapter， and set up subsidy rules specifically for state-owned enterprises， bypassing the originally controversial issue of public body. In addition， commercial consideration has become an independent obligation of state-owned enterprises， and the transparency rules have also been strengthened to a certain extent. In fact， the requirements of the CPTPP state-owned enterprise rules and the principle of competition neutrality behind them are consistent with the goals of Chinas ongoing state-owned enterprise reform. However， in the past， Chinas state-owned enterprise reform paid little attention to the constraints of the international market， which resulted in a failure to achieve a good connection between domestic and international rules. Joining CPTPP this time will be a good opportunity to promote the reform of state-owned enterprises in China. This article combines the new regulations of CPTPP with the current situation in China， and provides detailed suggestions for China to address the challenges of the CPTPP chapter on state-owned enterprises.

Compared with previous literature， this article expands on specific suggestions for Chinas response to CPTPP rules of state-owned enterprises. There is little existing research that combines the study of the CPTPP rules with the reality of Chinas reform， and the countermeasures proposed to address the challenges brought by rules of state-owned enterprises in CPTPP and other new free trade agreements are mostly principled. This article analyzes the relevant regulations and documents related to state-owned enterprises in China， compares the differences between domestic rules and CPTPP rules， and proposes specific and more targeted suggestions for the reform of state-owned enterprises in China.

After TPP， the chapter on state-owned enterprises emerged in various bilateral and regional trade agreements. Under multilateral trade rules， the issue of state-owned enterprise is also one of the focuses of WTO reform. The research in this article will help China deepen the reform of state-owned enterprises， reduce the resistance to joining the CPTPP， and have strong practical significance for Chinas subsequent WTO reform negotiations and participation in the formulation of new international trade regulations.

Key words： CPTPP; reform of state-owned enterprises; non-commercial assistance; rules on transparency; non-discriminatory treatment; commercial consideration; competition neutrality

CLC number：F744；F276.1

Document code：A

Article ID：1674-8131（2023）0-0061-16

（編輯：黃依潔）