治理現代化視角下城市運行管理服務平臺的價值思考

王偉

黨的二十大報告提出，推進中國式現代化，打造宜居、韌性、智慧城市。圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，全面加快建設城市運行管理服務平臺（以下簡稱城市運管服平臺），推動城市運行“一網統管”，是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神、黨中央國務院決策部署的重要舉措，是系統提升城市風險防控能力、精細化管理水平、人民群眾對城市服務滿意度的重要途徑，是運用數字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新的重要抓手，對于構建治理體系、創新治理機制、扎牢治理根基、集成治理經驗，夯實城市治理現代化“中國路徑”具有重要意義。

一、樞紐價值：推進治理架構貫通化，實現從單體到體系的轉變

自2005年全國推廣網格化管理模式以來，數字化城市管理平臺為全國各城市精細化管理提供了有力支撐。2016年10月，國家城市管理監督局成立，為部—省—市縣城市管理工作的上下聯動奠定條件，也為全國城市管理工作實現“一盤棋”的整體性、系統性、協同性創造了條件。2021 年12 月，國家住房和城鄉建設部印發《關于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，部署各地在數字化城市管理信息系統和城市綜合管理服務平臺基礎上，拓展“城市運行保障”相關建設內容，完善城市運行“一網統管”體制機制。

城市運管服平臺打破了過去僅僅局限于單體城市的架構模式，自上而下貫通拓展成為“互聯互通、數據同步、業務協同”的國家、省、市三級城市運管服平臺體系，有力強化央地之間就城市治理分層分級分類的協同架構：國家級平臺抓總體、抓大事，重在“觀全域”，對全國重大事項統一實施指揮處置；省級平臺發揮樞紐聯通作用，銜接上下左右，實現對本省重大風險的源頭管控、過程監測、預報預警、應急處置和綜合治理；市縣平臺重在實戰聯動，推動線下作業，第一時間發現問題、第一時間控制風險、第一時間解決問題，打造快速反應、處置高效的一線作戰平臺。在三級平臺基礎上，可進一步依托移動終端將應用延伸至責任網格、社區，形成五級城市運行管理服務系統。

抓住數字化時代城市管理工作的“牛鼻子”，最終實現對全國城市運行管理服務狀況的實時監測、動態分析、統籌協調、指揮監督和綜合評價，形成“致廣大而盡精微”的平臺化協同、在線化服務、數據化決策、智能化監管的新型數字政府治理模式，保障黨和國家的城市治理理念、謀略、政策、制度、規則、行動、目標、績效在中央、省級、市級、區縣、鄉鎮、社區多個層級有序、有效、有力地貫通。

二、系統價值：推進治理體系標準化，實現從碎片到全局的轉變

城市運管服平臺建設旨在針對“人、地、物、事、情、組織”等城市治理要素，推動“物聯、數聯、智聯”的信息技術支撐體系，形成“全域感知、全數融通、全時響應、全程協同、全息智研”的治理格局。然而面對跨行業、跨部門、跨層級的城市管理業務應用場景，打通橫向各部門、縱向各層級的業務壁壘，整合、融合城市要素數據資源，實現城市運行體征全域感知、多元業務協同、重大事件預警、數據分析精準、指揮調度智能協同、全局決策科學有效，堅持標準規范先行是關鍵。

對此，應將《城市運行管理服務平臺建設指南（試行）》（以下簡稱《指南》）與《城市運行管理服務平臺技術標準》（CJJ/T312—2021）《城市運行管理服務平臺數據標準》（CJ/T545—2021）配套使用，作為指導國家、省級、市級三級城市運管服平臺建設和運行的基本依據。各地應按照《城市運行管理服務平臺技術標準》開展城市運管服平臺的建設和運維，按照《城市運行管理服務平臺數據標準》建立綜合性城市運行管理服務數據庫并開展數據交換與匯聚，按照《城市運行管理服務平臺運行監測指標及評價標準》和《城市運行管理服務平臺管理監督指標及評價標準》開展城市運行監測、城市管理監督和綜合評價工作。

四個行業標準與指南構成相對完整的城市運管服平臺標準規范體系，“一指南四標準”相互補充、各有側重，一方面規范三級城市運管服平臺應用體系、數據體系、管理體系、基礎環境等建設內容，保證互聯互通、數據同步、業務協同；另一方面也是開展建設方案審查、平臺實施和驗收、平臺運行維護和綜合評價工作的基本依據和重要參考。

三、智治價值：推進治理工具數據化，實現從經驗到數智的轉變

《“十四五”推進國家政務信息化規劃》提出：以數字化轉型驅動治理方式變革，充分發揮數據賦能作用，全面提升用數據決策、用數據管理、用數據監管、用數據服務的能力。根據《指南》，國家平臺、省級平臺應建立包括業務指導、監督檢查、監測分析、綜合評價數據，市級平臺上報數據和外部匯聚數據在內的綜合性城市運行管理服務數據庫；市級平臺則從指揮協調、行業應用、公眾服務、運行監測、綜合評價等系統，以及其他外部系統采集城市基礎數據，運行、管理、服務和綜合評價等數據。

平臺依托建立統一的地名地址標準和數據庫，打造城市運行空間底圖，匯聚政務數據、視頻數據、物聯數據、地圖數據和社會行業等公共數據資源，實現基礎地理信息、建筑物模型、基礎設施等各類城市治理要素的“一圖匯聚”和動態呈現。將城市信息模型（CIM）、建筑信息模型（BIM）、地理信息系統（GIS）和物聯網（IoT）等多項技術統一集成，構建城市三維空間的“靜態＋動態”數據底板，進而圍繞觀、管、防、處、評、督等維度，聚焦“人、物、動、態”，建立市政設施、市容環境、城市交通、城市安全、城市活力等方面的運管服指標體系，生動立體呈現城市運行宏觀態勢和微觀脈動。

平臺建設著重對市政設施運行、房屋建筑運行、交通設施運行和人員密集區域運行的安全給予監測，包括燃氣、供水、排水、供熱、環衛、內澇、照明、管廊、路面塌陷、建筑施工、危房、橋梁、隧道、人員密集場所等專項監測點位、監測設備、監測項閾值、設備實時監測、設備報警、報警分析和報警關聯處置數據，體現對城市安全底線的高度關注。

以客觀數據作為衡量標準，平臺使城市管理決策者“有數可依”“有據可考”，推動決策實現從“經驗判斷型”向“數據分析型”的轉變，從“被動處置型”向“主動發現型”的轉變，在一定程度上能夠避免傳統工作的主觀性、隨意性和選擇性，從而客觀、科學、公正地保障城市治理高效運行。

四、賦能價值：推進治理方式實戰化，實現從有用到好用的轉變

平臺建設彰顯“應用為要、管用為王”的價值取向，聚焦“主責主業、民生熱點、公共安全、風險防控”，強化“部門應用、基層應用、專項應用”，合理確定建設范圍和重點。《指南》中，國家平臺、省級平臺主要建設業務指導、監督檢查、監測分析、綜合評價和決策建議等5個應用系統，以及數據交換、數據匯聚和應用維護等3個后臺支撐系統。市級平臺是三級城市運管服平臺的基礎，包括業務指導、指揮協調、行業應用、公眾服務、運行監測、綜合評價和決策建議等7個應用系統，以及數據交換、數據匯聚和應用維護等3個后臺支撐系統。

三級平臺上下聯動，將城市管理工作中的“觀”包括人、物及多維城市運行生命體征等的感知分析；“管”包括聯合指揮、事件上報、事件處置、過程跟蹤；“防”包括社會風險、公共安全、自然災害等的分析、預警和跟蹤；“處”針對城市治理實現全流程跟蹤和處置；“評”建立相應考核、督查和評估機制等加以系統集成，構筑治理閉環，推動實現政務服務“一網通辦”、政府運行“一網協同”、城市運行“一網統管”、城市服務“一鍵直達”，為人民群眾提供普惠、便利、快捷、精準的公共服務。

《指南》強調，應以需求為導向，堅持因地制宜，加強資源集約統籌利用。為此，激活存量資源與統籌增量需求相結合，充分利用現有信息化基礎設施和建設成果（如數字化城市管理信息系統、城市綜合管理服務系統、城市基礎設施安全運行監測系統、城市生命線工程監測系統以及智慧城管、智慧住建等系統），加強物聯網、大數據、人工智能、5G移動通信等前沿技術應用，搭建物理分散、邏輯集中、資源共享的國家、省、市三級城市運管服平臺，避免低水平重復建設，切實提高項目建設效能和投入產出比。

同時，《指南》提出順應信息化發展客觀規律，按照“邊建設，邊完善”“先聯網，后提升”“先網絡通、后數據通”的工作思路，穩步有序推動實施。2022年年底前，直轄市、省會城市、計劃單列市及部分地級城市建成城市運管服平臺，有條件的省、自治區建成省級城市運管服平臺。2023年年底前，所有省、自治區建成省級城市運管服平臺，地級以上城市基本建成城市運管服平臺。2025年年底前，城市運行管理“一網統管”體制機制基本完善，城市運行效率和風險防控能力明顯增強，城市科學化精細化智能化治理水平大幅提升。

五、革新價值：推進治理機制集約化，實現從分散到集成的轉變

在理念升級、精細治理、數據驅動、機制創新等因素驅動下，本次平臺建設追求“一網統管”目標，理順“千條線”，練出“繡花功”，實現政府業務整體化治理。為此，國家、省、市三級城市運管服平臺的建設不能僅僅關注技術層面的實現，更重要的是要強化流程再造和聯勤聯動，推進管理模式革命性重塑。

以線上信息流、數據流倒逼線下業務流程全面優化和管理創新，以技術手段倒逼業務部門開展流程再造和業務創新，推動城市管理部門按照“一網統管”的要求，全面梳理內部工作流程，推進城市運行各類問題處理模式從傳統人工處理向智能管理轉變，實現“指令到人”，做好“高效處置一件事”，改變以往九龍治水、推諉扯皮、效率低下的被動局面。如平臺的監督檢查系統包括重點工作任務督辦、聯網監督和巡查發現等功能模塊，構建“統籌布置、按責轉辦、重點督辦、限時反饋”的閉環工作流程機制。

需要特別強調的是，為推動構建黨委政府領導下的“一網統管”工作格局，切實發揮城市運管服平臺指揮調度、統籌協調、高位監督等作用，建立健全綜合協調、監督指揮、工作協同、綜合評價等機制，省級住房和城鄉建設（城市管理）主管部門應發揮省級城市管理協調議事機構的作用，統籌協調城市運管服平臺建設運行中的重大事項，有序推進省級平臺建設、運行和維護；市級、區級應明確城市運行管理服務指揮工作牽頭部門，加強城市運行管理服務指揮隊伍建設，切實做好平臺建設、運行、管理、維護和綜合評價等工作。對此，《指南》提出了建設平臺的七步法：加強領導，明確責任；編制方案，組織實施；健全職責，建立制度；數據建庫，系統搭建；編制手冊，人員培訓；系統測試，平臺驗收；檔案整理，規范運行。

城市運管服平臺作為“一網統管”信息化平臺，覆蓋范圍廣，涉及部門多，不可能一蹴而就。為此，應立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，認真貫徹落實黨的二十大精神，進一步統一思想，瞄準“大平臺、大數據、大系統”一張藍圖繪到底，協同配合、攻堅突破。在實戰中發現問題，在解決問題中不斷完善、迭代升級，在創新中提升效能，加快管理方式和流程的革命性再造；在建設樣板示范中，發揮標桿引領作用，激發基層創新活力，充分發揮專家隊伍作用，調動社會各方的積極性、創造性，形成全行業共同推進城市運管服平臺建設的強大合力，早日推動從“一指南四標準”的行業標準體系向城市運管服平臺國家標準體系的升級轉變，讓城市運管服平臺為人民群眾美好生活的獲得感、幸福感、安全感保駕護航。

（責任編輯：張秋辰）