推進京津冀城管執(zhí)法協(xié)作機制建設的思考和建議

余池明?關興良?張曉娟?關曉宇?李迎茉

跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作是指為實現(xiàn)共同的執(zhí)法監(jiān)管目標，具有相關職能的不同行政執(zhí)法部門通過行政協(xié)議或者制度規(guī)定組織起來，整合行政執(zhí)法資源，形成橫向、縱向交錯的協(xié)作關系，相互配合共同行動的一種工作機制。近年來，京津冀各級城管執(zhí)法部門根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》精神和有關法規(guī)政策要求，針對跨區(qū)域城管領域違法行為，多層次探索推進城管執(zhí)法協(xié)作工作，取得了積極成效，同時也存在一些問題，迫切需要進一步建立健全京津冀城管執(zhí)法協(xié)作的長效機制。

一、京津冀城管領域執(zhí)法協(xié)作的進展情況

京津冀毗鄰地區(qū)涉及北京市順義區(qū)、通州區(qū)、大興區(qū)、房山區(qū)、門頭溝區(qū)、昌平區(qū)、平谷區(qū)、密云區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)等10個區(qū)，天津市武清區(qū)、薊州區(qū)2個區(qū)，以及河北省張家口市、承德市、廊坊市3個地級市。其中，北京市昌平區(qū)僅流村鎮(zhèn)西北側(cè)山區(qū)與河北省張家口市懷來縣瑞云觀鄉(xiāng)山區(qū)有交界，公路從昌平區(qū)高芹路行至門頭溝區(qū)再進入河北省大鎮(zhèn)路，與河北省無直接連通的公路，因此昌平區(qū)不具備與河北省開展交界區(qū)域城管領域聯(lián)合執(zhí)法工作的地理條件。因此，除昌平區(qū)外，北京市上述其他9個區(qū)都存在與天津市、河北省毗鄰區(qū)縣城管執(zhí)法協(xié)作事務。

（一）省級層面協(xié)作探索

1.前期協(xié)商。2017年12月20日，為深入貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略部署，加強京津冀交界區(qū)域特別是北京城市副中心周邊城管執(zhí)法工作銜接配合，京津冀三地城管協(xié)調(diào)執(zhí)法工作研討會在北京市通州區(qū)城管執(zhí)法局召開，會議重點圍繞三地城管一體化發(fā)展、協(xié)同執(zhí)法工作，對組織領導、協(xié)作內(nèi)容、保障機制等進行了深入研討，具體包括加強問題預警、推進交界區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動、推動執(zhí)法標準逐步趨同、整合三地執(zhí)法資源手段、統(tǒng)籌部署宣傳工作和強化人員交流培訓等內(nèi)容。

2.開展建筑垃圾違規(guī)跨省（市）運輸專項治理行動——“零點行動”。《2022年北京市城市管理綜合執(zhí)法工作意見》強調(diào)，要持續(xù)加大對交界地區(qū)重點點位整治力度，形成長效化管控機制。2022年1月6日，北京市城市管理委員會會同天津市城市管理委員會、河北省住房和城鄉(xiāng)建設廳聯(lián)合發(fā)出《關于建立建筑垃圾偷運亂倒聯(lián)動整治工作機制的通知》，規(guī)定自2022年1月6日零點開始，京津冀三地啟動建筑垃圾違規(guī)跨省（市）運輸專項治理行動——“零點行動”，第一期為3個月。京津冀三地各自組織城管、公安、交通、生態(tài)環(huán)境等部門共同持續(xù)開展夜間執(zhí)法整治，利用交界地區(qū)國省干線、高速公路檢查站，對出入京津冀關口的建筑垃圾運輸車輛逐車檢查，對違法違規(guī)行為依法從嚴處理。同時，狠抓源頭，壓實項目建設單位和施工總包單位源頭責任，對違法情節(jié)嚴重的，報京津冀三地市、縣、區(qū)住房城鄉(xiāng)建設部門，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)納入建筑市場失信名單，限制投標資格。

3.協(xié)商建立京冀燃氣執(zhí)法安全業(yè)務主管部門常態(tài)化聯(lián)絡機制。根據(jù)北京市公安局關于“端掉多個非法儲存販賣液化氣窩點”有關線索情況，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局與北京市城市管理委員會燃氣管理辦公室聯(lián)合河北省住房和城鄉(xiāng)建設廳召開了對“非法儲存、販賣液化氣”治理的協(xié)調(diào)會商會。京冀雙方就一體化聯(lián)動執(zhí)法打擊非法儲存、販賣液化氣不法行為達成共識。

（二）區(qū)縣級以下層面執(zhí)法協(xié)作探索

北京市部分區(qū)與河北省、天津市毗鄰對口區(qū)縣簽訂了執(zhí)法協(xié)作方面的協(xié)議，開展了聯(lián)合巡查和聯(lián)合執(zhí)法活動，切實形成深層次、多角度、全維度的執(zhí)法聯(lián)動體系，共同推進城市環(huán)境建設。

1.北京市順義區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局制定了《京津冀協(xié)同發(fā)展對接機制工作方案》，但未簽訂相關工作協(xié)議。在執(zhí)法實踐中，由相關綜合執(zhí)法隊隊長直接對接交流，做好聯(lián)勤聯(lián)動。圍繞本地區(qū)存在的跨區(qū)域環(huán)境秩序問題，根據(jù)具體情況協(xié)調(diào)相鄰地區(qū)城管部門，全年至少開展4次協(xié)同執(zhí)法或聯(lián)合執(zhí)法檢查行動。雙方在進出京卡口處同步開展運輸車輛檢查，打擊運輸傾倒生活垃圾、建筑垃圾違法行為。

2.北京市通州區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局督察隊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關執(zhí)法隊執(zhí)法力量，主動聯(lián)系交界地區(qū)的其他城管執(zhí)法部門，牽頭組織每月一次的跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。在聯(lián)合執(zhí)法中，對通州、三河、香河、大廠等地出現(xiàn)的跨區(qū)域城市管理問題進行聯(lián)合檢查，對維護好交界區(qū)域的環(huán)境秩序起到了積極作用。同時，區(qū)城管執(zhí)法局還建立健全跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)絡機制，形成聯(lián)合聯(lián)動的長效機制。

3.北京市大興區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局與廊坊市城市管理綜合行政執(zhí)法局簽訂《協(xié)同執(zhí)法框架協(xié)議》，打破“一畝三分地”思維定式，搭建了協(xié)同執(zhí)法的橋梁渠道，建立健全協(xié)作機制，協(xié)同治理跨區(qū)域的突出環(huán)境秩序問題，為京冀協(xié)同發(fā)展保駕護航。協(xié)議中，兩局具體就加強問題會商、推進交界區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動、推動執(zhí)法標準逐步趨同、整合兩地執(zhí)法資源手段、統(tǒng)籌部署宣傳工作、強化人員學習交流培訓、推動立法協(xié)同作出具體約定。同時，由于北京大興國際機場運營后，仍有部分區(qū)域尚未竣工或陸續(xù)開工建設，按照新機場建設期《北京市、河北省關于北京新機場建設跨省域管理框架協(xié)議及補充協(xié)議》與新機場運營期《北京大興國際機場跨地域運營管理工作機制》相關要求，結合北京城管執(zhí)法系統(tǒng)與廊坊城管執(zhí)法系統(tǒng)職責不盡相同的情況，該協(xié)議對兩地城管執(zhí)法部門執(zhí)法工作作出了補充說明。

4.北京市平谷區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局與天津市薊州區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法支隊建立了執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，定期在平谷區(qū)上堡子檢查站聯(lián)合開展違法違規(guī)運輸建筑垃圾車輛執(zhí)法檢查。2021年7月，兩局簽訂《關于建立執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的協(xié)議》，規(guī)定建立日常溝通機制、執(zhí)法聯(lián)動機制、案件協(xié)作機制等3項工作機制。

5.北京市懷柔區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局（喇叭溝門鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法隊）與河北省豐寧滿族自治縣城市管理綜合行政執(zhí)法局簽訂了協(xié)同工作框架協(xié)議。2020年11月，喇叭溝門鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法隊通過函請方式與豐寧滿族自治縣城市管理綜合行政執(zhí)法局召開京津冀聯(lián)合執(zhí)法工作對接會，就聯(lián)合執(zhí)法工作進行商洽和部署，雙方達成多項共識。一是建立協(xié)同工作聯(lián)席會議制度；二是約定雙方定期開展相關聯(lián)合執(zhí)法活動，每年不少于兩次；三是建立線索共享移送銜接落實機制。

6.北京市延慶區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局于2019年、2020年和2021年分別與河北省張家口市住房和城鄉(xiāng)建設局簽訂了《延懷城管執(zhí)法部門協(xié)同執(zhí)法框架協(xié)議》，共同提升區(qū)域城市治理能力水平，建立長期友好、相互支撐、共謀發(fā)展的合作關系。兩局圍繞服務保障兩會、2022年北京冬奧會冬殘奧會等，就交界處施工工地及渣土車、燃氣管道陜京四線沿線、占道經(jīng)營、門前三包等開展聯(lián)動執(zhí)法。

二、京津冀城管執(zhí)法協(xié)作存在的問題

無照游商在執(zhí)法邊界模糊地段違規(guī)經(jīng)營、打游擊，渣土車利用兩區(qū)交界逃避執(zhí)法，城管部門在兩區(qū)邊界的執(zhí)法難問題一直都備受關注。據(jù)調(diào)查，京津冀毗鄰區(qū)域執(zhí)法協(xié)作中主要存在以下四個方面的問題。

（一）執(zhí)法協(xié)作缺少宏觀政策及高位協(xié)調(diào)機制

在執(zhí)法協(xié)作過程中面臨的諸多問題，幾乎都是因為缺少宏觀政策及高位協(xié)調(diào)機制導致的。應該注重頂層設計，從省市級層面制定相應的規(guī)范性文件和工作流程，建立高位協(xié)調(diào)機制，建立溝通和信息共享機制，在聯(lián)合巡查、共同管轄、證據(jù)互認、線索移送等方面，制定相應的宏觀政策與高位協(xié)調(diào)機制，方便各區(qū)域參照執(zhí)行，從而強化基層執(zhí)法力度。

（二）執(zhí)法工作職責范圍以及相關法律法規(guī)適用性不一致

由于各地執(zhí)法系統(tǒng)的職能及執(zhí)行的地方法規(guī)不同，或者針對同一違法行為，適用的法律法規(guī)及量罰程度不同等，造成的執(zhí)法困難問題。例如，北京大興國際機場區(qū)域存在若干建設項目，是由河北省相關部門做出的行政許可和備案，應“誰審批、誰負責”，工地使用的土方、渣土運輸車輛，河北省未要求辦理渣土消納證、準運證，但工地周邊道路已由北京市管理，運輸車輛一旦行駛上路，在北京市看來已構成違法。針對這類交叉情形，應該從宏觀層面，對跨地區(qū)執(zhí)法工作的管理范圍、適用法律法規(guī)、執(zhí)法事項、執(zhí)法程序、執(zhí)法標準等做出具體細化的規(guī)范，以保障跨區(qū)域執(zhí)法工作的有序開展。

（三）毗鄰區(qū)域違法行為面臨源頭追溯難、跨區(qū)域調(diào)查取證難

一是渣土車偷運亂倒出現(xiàn)了新的苗頭，違規(guī)跨省（市）地界偷運亂倒建筑垃圾現(xiàn)象時有發(fā)生，違法違規(guī)行為也變得更加隱蔽和難以查處。比如，2022年1月北京市級聯(lián)合檢查發(fā)現(xiàn)，有6輛渣土車未經(jīng)許可擅自將建筑垃圾運往河北省燕郊鎮(zhèn)境內(nèi)處置，后追溯源頭工地為北京市通州區(qū)東六環(huán)道路改造工程某標段。二是環(huán)京地區(qū)液化石油氣和壓縮式天然氣非法生產(chǎn)、銷售、儲存、運輸?shù)冗`法行為直接影響三地的安全環(huán)境，該類違法行為存在監(jiān)管難、查處難、治理難的問題。比如，大興區(qū)按照全市城市安全百日運行整治工作部署，在三個屬地清除3個燃氣“黑窩點”，查扣大量非法氣瓶。據(jù)調(diào)查，燃氣“黑窩點”的液化石油氣充裝場所為廊坊市家樂液化氣站和涿州市申寶液化氣站。此事項已超出廊坊市城管執(zhí)法部門職權范圍，調(diào)查取證需要市級部門與河北省級部門進行協(xié)調(diào)。

據(jù)統(tǒng)計，涉及跨區(qū)域執(zhí)法的重點領域有：垃圾偷運偷倒查處、市容廣告治理、經(jīng)營秩序整治規(guī)范（交界處流動商販占道經(jīng)營、亂擺賣問題）、重大活動執(zhí)法保障協(xié)作、燃氣管道執(zhí)法、交界處河道水面的漂浮垃圾的管理問題等。針對上述領域存在的跨區(qū)域違法問題，迫切需要建立相應的聯(lián)防聯(lián)動機制，形成聯(lián)防聯(lián)控合力。

北京市大興區(qū)城管人員檢查燃氣安全。攝影：福征

（四）基層跨界協(xié)調(diào)難，缺少溝通交流渠道

隨著執(zhí)法權不斷下沉，很多工作都由基層執(zhí)法隊伍開展，而基層執(zhí)法隊伍又屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄，很難跨區(qū)甚至是跨省協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法，最終導致溝通協(xié)作不暢通、線索信息交流難的問題。同時，近年來由于疫情防控的原因，各地區(qū)溝通交流更是受到了影響，聯(lián)合執(zhí)法及學習培訓活動不能正常開展。市、區(qū)、街都需要建立聯(lián)席會議機制和信息共享機制，建立溝通協(xié)調(diào)機制，打破信息壁壘，暢通信息共享渠道，建立信息公開平臺和案件線索移送機制，提高溝通和決策效率。

三、推進京津冀城市管理領域執(zhí)法協(xié)作的對策建議

建設世界級都市圈、城市群的發(fā)展目標要求，需要京津冀區(qū)域城管執(zhí)法部門以更高站位、更廣視角，探索一條協(xié)作互聯(lián)、開放共贏的創(chuàng)新之路。在此基礎上，更好地實現(xiàn)信息互通、執(zhí)法聯(lián)動、協(xié)作配合、聯(lián)席會商，構建科學規(guī)范、運行有效的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機制，提升京津冀城管執(zhí)法效能，有效解決城市管理領域區(qū)域性監(jiān)管執(zhí)法碎片化等突出問題。

（一）加強京津冀城管執(zhí)法協(xié)作的頂層制度建設

一是盡快簽署京津冀城市管理領域執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，明確執(zhí)法協(xié)作的組織協(xié)調(diào)機構、合作主要事項和工作機制。

二是建立京津冀城市管理執(zhí)法協(xié)作聯(lián)席會議制度。三省市城市管理綜合執(zhí)法部門聯(lián)合設立京津冀城管執(zhí)法協(xié)作聯(lián)席會議制度，主要任務是研究討論城管執(zhí)法領域重要事項，協(xié)調(diào)解決重大問題，發(fā)布會議重要決定等。會議由召集人召集，召集人由當年主辦省市城市管理綜合執(zhí)法部門主要負責同志擔任，三省市城市管理綜合執(zhí)法部門主要負責同志參加，邀請住房和城鄉(xiāng)建設部城市管理監(jiān)督局有關負責同志參加，二市一省地級市（區(qū)）城市管理綜合執(zhí)法部門主要負責同志列席。會議按京津冀順序循環(huán)組織召開，原則上每年召開一次，如遇特殊情形，可由召集人共同協(xié)商后決定舉辦次數(shù)和時間。

三是研究制定城管執(zhí)法協(xié)作事項清單。根據(jù)三省市城管執(zhí)法自身發(fā)展階段與改革實際，進行問題預警、交界執(zhí)法聯(lián)動、執(zhí)法資源手段整合、綜合治理部署安排等。通過平等溝通協(xié)商，求同存異，尋求城管執(zhí)法區(qū)域、事項協(xié)作最大化，有計劃、分層次、分區(qū)域研究制定城管執(zhí)法協(xié)作事項，明確跨區(qū)域協(xié)作執(zhí)法領域、執(zhí)法事項等，并制定時間路線圖，逐步推進落實。

（二）建立城管執(zhí)法協(xié)作工作機制

一是建立城管執(zhí)法協(xié)作日常聯(lián)絡機制。由三省市城市管理綜合執(zhí)法部門各自成立京津冀城管執(zhí)法協(xié)作領導小組及辦公室，確定專人負責相關工作。任何成員一方可根據(jù)需要，通過共同協(xié)商，發(fā)起組織召開專題會議，就城市管理綜合執(zhí)法存在的難題頑癥治理、隊伍規(guī)范化建設、城管品牌宣傳創(chuàng)建等內(nèi)容進行研討，通報跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作成效進展，共享城市管理行政執(zhí)法工作經(jīng)驗。

二是完善案件移送、證據(jù)互認工作機制。結合京津冀城管執(zhí)法協(xié)作事項，完善案件線索移送、證據(jù)互認等執(zhí)法協(xié)助機制，構建跨部門、跨地域、跨層級的證據(jù)共享體系。研究制定案件移送辦法，包括及時移交涉案物品、現(xiàn)場檢查筆錄、詢問筆錄、檢驗檢測報告等，互認共用，提升執(zhí)法效能。

三是提升城管執(zhí)法協(xié)作信息化智慧化水平。加強城管執(zhí)法協(xié)作智慧化平臺建設合作，強化信息互聯(lián)互通。建立京津冀城管執(zhí)法證據(jù)共享應用平臺，推動實現(xiàn)跨區(qū)域執(zhí)法人員可根據(jù)執(zhí)法需求在線查詢、移送、調(diào)取證據(jù)，增強執(zhí)法協(xié)作信息化水平。結合5G、大數(shù)據(jù)管理、互聯(lián)網(wǎng)+等新技術，加強“非現(xiàn)場執(zhí)法”、遠程監(jiān)控預警等應用場景共享，切實提升城管執(zhí)法協(xié)作智慧化水平。

（三）加強重點地區(qū)和領域聯(lián)合執(zhí)法工作

一是加強重點地區(qū)執(zhí)法協(xié)作。加強北京大興國際機場、通州副中心和北三縣一體化示范區(qū)、中國（河北）自由貿(mào)易試驗區(qū)大興機場片區(qū)等三省市重點交界地區(qū)的執(zhí)法協(xié)作。三方根據(jù)日常執(zhí)法需要，就三方城市管理執(zhí)法領域權力事項清單，協(xié)商確定協(xié)作執(zhí)法事項范圍，雙向賦予共同執(zhí)法檢查權限。一方發(fā)現(xiàn)應由對方管轄的案件線索，及時告知，并共享案件信息，協(xié)助開展案件核查和證據(jù)固定；一方發(fā)現(xiàn)已立案的執(zhí)法案件應由對方管轄的，及時進行移送，將相關涉案材料、證據(jù)、扣押物品等進行移交，并提供調(diào)查必要的協(xié)助。對管轄權難以確定或發(fā)生爭議的執(zhí)法案件，報請雙方上級城管執(zhí)法部門協(xié)商后，進行指定管轄。對于需移送案件，一方已調(diào)查確認的事實、證據(jù)、勘驗報告等案件材料，另一方可視情況作為處罰的依據(jù)。

二是開展環(huán)境秩序聯(lián)合整治。針對非法收運傾倒建筑垃圾、燃氣安全、小廣告、非法戶外廣告、無序設攤、露天焚燒秸稈及其他具有跨地域性、流動性的違法行為，三省市可定期開展同步專項執(zhí)法整治，形成聯(lián)合執(zhí)法合力。加強區(qū)域內(nèi)重大活動城管執(zhí)法保障協(xié)作，為重大國事活動、國際交往活動、國家慶典提供整潔有序的城市環(huán)境。疏堵并舉，探索建立生活垃圾和建筑垃圾跨區(qū)域處理補償機制。

（四）加強執(zhí)法協(xié)作研究和交流

一是推動標準規(guī)范協(xié)同和重點難點問題研究。針對涉及跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的標準規(guī)范，開展由三方聯(lián)合組織的制訂、修改和完善工作，強化三地交界區(qū)域城管執(zhí)法標準規(guī)范的協(xié)同一致。開展城市管理領域區(qū)域協(xié)作立法前期研究。建立聯(lián)合開展課題研究機制，及時收集跨區(qū)域城管執(zhí)法重點難點問題，經(jīng)梳理匯總后報京津冀城管執(zhí)法協(xié)作聯(lián)席會議審議。加大三方聯(lián)合開展標準規(guī)范協(xié)同和重點難點問題研究的組織和經(jīng)費支持。

二是加強干部隊伍交流培訓。制定京津冀城管執(zhí)法隊伍一體化建設中長期目標，率先在城管執(zhí)法隊伍管理制度、標準協(xié)同上取得進展。建立省、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級交流學習機制，互派人員跨區(qū)域交流，不定期開展業(yè)務研討和案卷互評學習，適時組織實地考察和觀摩學習，共同舉辦干部隊伍培訓，共享培訓教材和師資，為城管執(zhí)法協(xié)作提供人才保障。

（責任編輯：趙立杰）

本文得到北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局課題《關于建立京津冀協(xié)同執(zhí)法聯(lián)動機制的研究》的支持。