國家審計與巡視巡察監督貫通融合研究

張藝瓊

[摘要]國家審計與巡視巡察監督貫通融合是強化權力監督制約、健全黨和國家監督體系的有力抓手。本文基于新時代國家審計與巡視巡察監督的定位，闡釋了二者貫通融合的基礎邏輯，剖析了當前面臨的現實問題與不足，探索提出健全制度規范體系、完善信息暢通機制、優化巡審組織方式和統籌做好“后半篇文章”的貫通融合路徑，為提升監督治理效能、持續深化全面從嚴治黨提供借鑒。

[關鍵詞]國家審計? ?巡視巡察? ?監督體系? ?貫通融合

本文系廣東省審計廳重點科研課題“國家審計與巡視巡察監督貫通融合研究”（項目編號：22GDSJZC046209）成果

一、引言

監督是權力正確運行的根本保證，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位。黨的二十大報告中強調：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行。”新時代黨和國家監督體系已步入系統集成、協同高效的新發展階段，只有促進各類監督統籌銜接、有機貫通，才能構建起嚴密的監督網絡，強化權力監督制約的全覆蓋和有效性。巡視巡察作為黨內監督的戰略性制度安排，是推進全面從嚴治黨向縱深發展的制度利器。二十屆中央審計委員會第一次會議強調，審計監督要做好與其他監督的貫通協同，形成監督合力。因此，國家審計與巡視巡察監督貫通融合，形成強有力的監督“責任共同體”，既能夠充分釋放黨內監督的制度優勢，又有利于國家審計在黨和國家監督體系中功能的實現，這對優化監督資源配置、提升整體監督質效具有重要意義。基于此，本文系統性剖析國家審計與巡視巡察監督貫通融合的理論邏輯，并提出兩者貫通融合的實現路徑，為在新時代健全完善集成高效的監督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化做出智識貢獻。

二、新時代國家審計與巡視巡察監督的定位

（一）國家審計：黨和國家監督體系的重要組成部分

自國家審計制度確立以來，審計監督在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設、保障經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用。“審計監督首先是經濟監督”，經濟監督是國家審計區別于其他監督力量的重要特征，決定了其對經濟權力運行的制約和監督具有不可替代性。進入新時代，黨的十九大和十九屆三中全會決定改革審計管理體制，組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構，強化了黨集中統一領導的政治統領地位，賦予了審計監督的政治屬性和職責定位。新時代國家審計具有高度的政治權威、制度權威和工作權威，其職能定位也在不斷拓展，以獨立的經濟監督為主要定位，以權力、績效、民生、風險等為時代導向，圍繞黨和國家中心工作，深度嵌入黨治國理政的總體格局。因此，新時代國家審計工作更應貫通好經濟監督與政治監督，全過程堅持政治導向、政治要求，檢查經濟問題、經濟責任，反映政治問題、政治責任，堅決查處政治問題和經濟問題交織的腐敗行為。不斷增強國家審計的政治屬性和政治功能，更充分地體現中國特色社會主義審計制度優勢，更好地發揮國家審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

（二）巡視巡察：中國特色黨內監督制度創新

巡視巡察是一項具有中國特色的黨內權力監督制度，是黨內監督的重大制度創新，是中國共產黨自我革命、自我凈化的重要載體。習近平總書記強調，巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式。巡視巡察具有鮮明的政治屬性，其本質是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領導職能責任的政治監督。政治監督的本質定位，就是要聚焦“兩個維護”根本任務開展監督，督促和推動各級黨組織將習近平總書記重要指示批示精神和黨中央重大決策部署落到實處。新時代巡視巡察“政治體檢”和政治糾偏功能體現了黨內監督的重要價值，顯示出敢于刀刃向內、勇于自我革命的政治勇氣。習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上指出，要以有力政治監督保障黨的二十大決策部署落實見效。政治監督是督促全黨堅持黨中央集中統一領導的有力舉措，要在具體化、精準化、常態化上下更大功夫。因此，新時代新階段的巡視巡察工作要立足政治監督的定位和使命，著力加強黨的政治建設，緊盯“關鍵少數”，查找政治偏差，充分凸顯黨之利器、國之利器的威懾作用。

三、國家審計與巡視巡察監督貫通融合的基礎邏輯

（一）國家審計與巡視巡察總體目標的趨同性

國家審計與巡視巡察監督皆服務于黨和國家工作大局，促進權力的規范運行，二者的根本目的都是確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福、保障人民群眾的根本利益。國家審計對公共權力運行、公共資金使用、國有資源交易、國有資產運營、公共工程建設等實行審計監督，其目標是著力揭示重大違紀違法、重大經濟決策落實及重大改革事項推進過程中存在的突出問題等，維護國家財政經濟秩序，監督與制約權力運行，遏制人民群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，推進黨的自我革命。巡視巡察則以黨章和黨內法規為政治標尺，促進各級黨委管黨治黨主體責任落實，其目標是夯實黨執政的政治基礎，提高黨的執政水平，增強拒腐防變能力，促進廉政建設，保持黨的先進性。國家審計與巡視巡察的最終目標都在于確保黨始終成為堅強領導核心，推動經濟社會高質量發展，保障人民利益充分實現。可以看出，國家審計與巡視巡察在對黨政干部監督的基本價值和總體目標方面是趨于一致的，這是二者實現貫通融合的基本前提。

（二）國家審計與巡視巡察職能范圍的耦合性

國家審計與巡視巡察是監督公共權力運行的有效工具，均是黨和國家監督系統的重要組成部分。二者重點揭示事關經濟社會全局、事關長遠發展、事關人民群眾根本利益的重大問題，揭示對黨中央重大決策部署有令不行、有禁不止的問題，發揮預防警示、監督揭示、反腐治理的功能作用。從政治學和公共管理學角度來看，國家審計是由政治價值目標和政治使命意識驅動的，同時是由政治體制保障的，以此為基礎才能實現切實有效的監督和治理功能。國家審計的主要職能范圍可概括為評價政府職權（包含經濟權力、政治權力和社會權力）的合規性、經濟性和效益性，其對經濟權力的監督屬于最基本職能定位。巡視巡察通過自上而下的監督方式，著重監督領導干部履職用權、中央政策部署貫徹落實、全面從嚴治黨責任落實等黨和國家的根本性、方向性和全局性問題。國家審計與巡視巡察的職能范圍并非完全一致，其交叉點和耦合性主要體現在督促公正用權、依法用權和廉潔用權上。

（三）國家審計與巡視巡察監督對象的交叉性

國家審計以經濟監督為主要專業優勢，對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有金融機構和企事業單位以及其他依照審計法規定應當接受審計的對象實施監督，其中經濟責任審計的重點對象是行使公權力的領導干部。巡視巡察的監督對象是派出機關所管理的黨組織，巡視巡察最大特點是以“關鍵少數”“一把手”為重點對象、以黨委為關鍵主體，面向全體黨員、所有黨組織，覆蓋涉及黨的建設的各領域、各方面和各部門。國家審計與巡視巡察在監督對象方面存在明顯交叉，奠定了二者貫通融合的基礎。因此，建立貫通融合機制有利于打破監督主體之間的壁壘，實現反腐治亂資源的優化配置。

（四）國家審計與巡視巡察監督手段的互補性

審計機關的審計人員主要通過審查財務資料，查閱與審計事項有關的文件、資料，檢查現金、實物、有價證券和信息系統等，以及向有關單位和個人調查等方式進行審計，并取得證明材料。巡視巡察中，為了提高問題線索發現能力，黨組織多采取包括聽取匯報、個別談話、受理信訪、調閱資料、開座談會、調查問卷、抽查個人事項報告、問詢知情人和專項檢查等主要微觀方法。巡視巡察監督以“非固定關系”最大程度保持“相對獨立性”，如以“三個不固定”、構建巡視組組長庫、深化責任追究制度等建立獨具特色的巡視巡察機制。相對于巡視巡察，國家審計的審計隊伍相對固定，其更基于審計職業的獨立判斷來進行監督，技術手段和方法專業性強，但對輿情收集、互聯網大數據等手段的借助程度不高。因此，利用好國家審計與巡視巡察監督手段和方式的互補性，能更好地提高問題線索發現能力，同時增強對領導干部評價的全面性并促進監督結果的有效運用。

四、國家審計與巡視巡察監督貫通融合現存的問題

（一）配套制度政策有待健全

健全的制度政策體系在推動國家審計與巡視巡察貫通融合方面具有指導和引領作用。目前而言，雖然已經有部分地方政府開始制定關于“巡審聯動”的制度政策，但還存在盲點和缺項，如僅規定了原則性支持、實施路徑、注意事項等方面，但在項目工作計劃、協作重點與方法、人員調配等方面沒有具體制度規范，也未建立不配合協作的追責機制，制度規則比較模糊零散。由于配套制度政策不完善，相關部門對貫通聯動工作的認識和理解不深，自覺性和主動性不足，國家審計工作和巡視巡察監督未發揮實質性聯動效能。因而，從中央到地方建立起“巡審融合”相關制度框架和系統性政策尤為必要。

（二）聯動融合機制有待完善

當前，國家審計與巡視巡察監督聯動融合機制的不足主要表現為三方面：一是項目銜接方面。通常巡審項目的時間安排存在差異，在項目開展上不能有效貫通。這主要因為雙方編制的年度計劃更多地是根據各自的監督需求、項目重要性、監督檢查頻率和人財物資源等確定的。二是信息公開方面。由于審計組與巡視巡察組在人員構成、工作方式、信息保密程度上存在著不同要求，因此雙方在信息交流互換中往往有所保留。三是結果共享方面。審計查出的問題可能并非巡視巡察工作中所關注的問題、可移交問題是否被寫入審計報告和巡察報告、審計報告與巡視巡察報告形成的時間不一致等方面均存在現實沖突，阻礙監督結果的共用。

（三）組織隊伍建設有待提升

巡視巡察監督在黨和國家監督體系中發揮了統合功能，主要以抽調的方式組成專業隊伍，涵蓋紀檢監察、組織人事、宣傳、信訪、審計等不同部門。臨時性抽調的巡視巡察組存在人員流動性大的問題，人員變動會導致問題認知上的分歧和工作銜接上的不足，進而影響巡審聯動的進度與深度。此外，在考核激勵制度上也有待完善，如一些地區審計機關單純以審計移送案件數量為考核標準，易導致審計人員忽視線索移送的質量，移送至巡視巡察的問題線索不充分、不準確，影響監督效率和質量。

五、國家審計與巡視巡察監督貫通融合的優化路徑

（一）健全制度規范體系

只有健全的制度規范，才能保障國家審計與巡視巡察之間職能明確、各司其職、分工負責、聯動共進，有利于二者貫通融合的有效性和穩定性。要以國家審計與巡視巡察兩個主體的有關法律與制度規范為依據，充分體現全面從嚴治黨的目標與要求，適應國家審計與巡視巡察的工作特點，通過工作條例、黨內規章制度或實施意見等形式健全巡審融合制度規范體系，并同其他有關制度相協調。首先，明確工作程序。程序契合是審計監督與巡視巡察貫通融合落實的關鍵步驟。要確立常態融合機制，也要建立臨時銜接機制，從項目計劃制定、監督實施、線索移交到最終責任追究進行全過程規范。其次，規范巡審工作配合機制。當產生業務沖突時，必須建立規范機制進行快速協調，在遵守法律法規及黨紀黨規的基礎上，讓雙方能夠充分行使部門職權。同時，對重大事項的認定和涉及相對保密性要求時二者的職權范圍應予以細化規定。最后，健全責任追究協同機制。建立整改問責機制，既要明確責任主體、明晰責任范圍，又要細化問責標準、完善責任共擔機制，增強國家審計和巡視巡察貫通融合的監督效力。

（二）完善信息暢通機制

貫通融合有別于參與式協作、并行式協同，完善的信息暢通機制是實現無縫對接、有效貫通的根本保障。要形成點線面結合、線上線下結合的立體化信息化協調溝通機制，暢通全鏈條全過程信息互通共享。首先，完善協商互通機制。巡審前期，應充分溝通和征詢雙方意見，按照對象相同、時間一致、目標相近的原則科學統籌擬定工作計劃，共商重點工作對象。巡審期間，雙方及時互通重點問題、違紀違規線索、信訪舉報和群眾反映的資金問題線索等，做到信息互通、共同掌握。巡審后期，對具有普遍性的突出問題和重大風險隱患共同研究、共作結論。其次，完善日常通報機制。在重大問題和關鍵節點、難點上進行常規通報，形成巡審雙把關，將監督對象的共性問題查細查透，做到聯查共處。再次，完善成果內部交流制度。采用工作會議、監督簡報等形式，分享監督成果，深化對重點領域和重大政策落實的融合監督，更好地遏制腐敗現象。最后，完善大數據信息平臺。充分應用區塊鏈等技術，以云平臺等形式打通部門間的數據壁壘，通過數字化技術提升審查問題、風險感知、綜合分析質效，有效擴大監督范圍，提升巡審監督效率。

（三）優化巡審組織方式

要實現巡審貫通融合，必須強化隊伍組織建設，在協調好雙方人員力量、調度整合好人力資源上凸顯實效。首先，要建立領導協調機制。可聯合成立協調工作小組，負責強化巡視巡察與審計部門的聯動融合工作，如由各地各單位紀委監委主要負責人牽頭，巡視巡察部門與審計機關負責人作為協調小組成員，為二者貫通融合提供堅強有力的組織保障。其次，要優化巡審隊伍。結合干部相關專業背景和實踐經驗搭配工作小組，形成人員優勢互補。同時加強人才庫建設，培養一批既懂查案方法又掌握審計技能的復合型專業人才，儲備政治過硬、業務能力強、工作經驗豐富的人才庫，提供良好的人力資源保障。再次，加強組織隊伍能力培訓。應高度重視并認真做好巡審人員的培訓工作，強化責任意識，提升政治素養。在監督項目進行過程中，也要定期開展內部培訓，不斷增強巡審人員的綜合業務能力。最后，設計聯合考核激勵制度。在成果分配上要按職能職責、工作需要進行分享或共享，制定巡審成果聯合績效考核規則，發揮成果激勵作用，完全形成“融合”氛圍、發揮更大的震懾作用。

（四）統籌做好“后半篇文章”

成果運用對于國家審計與巡視巡察貫通融合作用的發揮至關重要，尤其是在問題整改環節。要從根本上建立審計與巡視巡察“一體化”整改模式，將監督重心從末端的反饋向全過程的整改轉移。首先，及時召開反饋會。審計組和巡視巡察組在會上統一反饋問題，對具有普遍性、典型性、傾向性問題共同研究、共同挖掘，并提出整改意見，明晰整改目標和時限。組織巡視巡察組和審計組總結交流，分析成功經驗和存在問題不足，優化下一步工作部署。其次，強化成果運用。將巡審成果轉化為建章立制、規范流程、責任追究和設置正負面清單等具體措施，完善巡審制度規范，提升巡審成果效能。再次，完善成果共用機制。基于各自現有報告，出具巡審工作報告，強化監督成果關聯。在線索移交方面，由審計部門和巡視巡察部門共同出具巡審移交清單。建立聯合專題匯報機制、聯合信息發布機制，充分發揮巡審疊加效應。然后，巡審整改同步督導。由巡視巡察、審計和被監督方三方共同列席巡審整改專題會，督促被巡審組織認領問題、剖析問題、解決問題，指導整改方向和措施，壓實整改責任。最后，完善整改跟蹤機制。同步開展巡審整改“回頭看”，建立定期報送整改落實制度和巡審整改臺賬，共同動態掌握被巡審單位整改情況，以融合監督深化推動問題整改，實現監督效能最大化。

（作者單位：中共廣東省委黨校，郵政編碼：510053，電子郵箱：zhangyiqiong186@163.com）

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