農民變市民，浙江放大招

張靜

6 月19 日，浙江省東陽市南馬鎮花園村（徐昱/ 攝）

農業轉移人口市民化的提出，標志著推進新型城鎮化進程從重視物質環境的城鎮化擴張轉向重視人的城鎮化，使數以億計的農業轉移人口在實現了非農化就業轉移的前提下，實現生活方式的轉變，并逐步實現全面融入城市型社會。

近十年過去了，在國家“十四五”規劃綱要及相關文件中，農業轉移人口市民化任務仍是推進新型城鎮化下半場的重中之重。近日，浙江省在提高城鎮化率，進一步打造浙江高質量發展建設共同富裕示范區等方面再次邁出創新性的一步。

不久前，《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度有序推進農業轉移人口市民化實施方案（2023-2027年）》（以下簡稱“浙江方案”）施行，有效期5年。浙江方案明確，浙江全省（杭州市區除外）全面取消落戶限制政策，同時進一步放開放寬農業轉移人口落戶條件。

浙江此舉有何示范意義，其做法未來是否會在全國推廣？就相關話題，《瞭望東方周刊》近日專訪了清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚。

尹稚

集十年探索之大成

《瞭望東方周刊》：此次浙江方案有哪些亮點？?

尹稚：浙江方案亮點可從以下方面去觀察：

一是集十年探索之大成，在高質量發展建設共同富裕示范區進程中形成系統全面的率先垂范。這十年間，在渠道建立、制度保障和需求應對等方面，全國各地都在推進，但受社會經濟發展水平差異化影響，進展程度不一。此次浙江方案是一次全面系統性的探索，以期在新市民的就業、居住、教育、醫療、社保、文化生活等全方位條件改善上更上一層樓。同時，也反映出站在區域協調、城鄉融合等新理念、新要求的視角下，浙江正在將涉及城鄉發展的三大工程整合起來，以期達到縮小城鄉差距，縮小公民身份差別，走向共同富裕的總目標。

二是在暢通渠道方面，試行的登記戶口制度是推動居住證與戶籍管理的并軌，變雙軌制為并軌運轉。這個突破會增加人口流動的自主性特征，更適合現代化社會就業流動性、居住地選擇流動性增加的特征，使更多的新移民和青年一代有更多的精力和財力投入個人成長和事業發展。針對超特大城市的積分落戶政策，則明確向就業穩定和居住穩定的時長傾斜，明顯淡化了目前普遍存在的“精英”優惠特征，更好體現了超特大城市現代化進程中必須具備的多樣化和包容化特征，這是很有前瞻性的。同時，浙江方案中提及的省內城市間的落戶積分互認以及逐步拓展到長三角區域內的互認，則反映出對超特大城市發展必須走區域協調發展道路的堅定信心。對舉家落戶和家屬隨遷制度的強調，體現出明確的人文關懷政策導向。電子居住證推行的重點是逐步實現居住證與身份證的銜接，進而實現可享受的公共服務和福利與在地性戶籍脫鉤（這是傳統戶籍制度的核心），以達到全體公民的地域平等和身份平等。這一點是國家現代化、社會治理現代化和人的現代化進程中不可或缺的。

浙江方案中提及的省內城市間的落戶積分互認以及逐步拓展到長三角區域內的互認，反映出對超特大城市發展必須走區域協調發展道路的堅定信心。

三是在制度建設方面，明確把就業問題列為公共服務保障的首位。能否實現穩定的城鎮化就業，是農業轉移人口市民化的核心。浙江方案的切入點選擇很精準：靈活就業、自主創業，提升就業指導、輔導以應對新興業態，這些做法無疑是在應對現代化進程中帶來的就業方式的變化，創造和實現更多更充分的就業機會。要解決新市民和青年人的住房問題涉及身份性救助和時段性救助兩個方面，其中時段性救助是根本。堅持租售同權的原則并落在實處是基礎，以租賃方式滿足需求比一次性購房補貼更加公平合理，而對選擇這種路徑會遇到的瓶頸——長租房政策不夠完善的問題，浙江方案也進行了充分關注。

近年來，清華大學相關智庫的研究表明，隨遷子女教育問題仍然嚴峻。可選學校質量差、就學過程不穩定和非連續性都嚴重影響到下一代教育質量的提升，升學考試政策的“排外性”更是最大痛點。浙江方案首提“探索建立以流入地學籍和連續受教育年限為依據的中高考報考制度”，這是目前最大膽的嘗試，也會形成最根本的突破，其經驗必將造福數以億計的后代子孫，從根本上改變中國的后備人力資源素質，使人口的規模紅利真正向質量紅利轉變。

四是“金藍領”職業技能提升行動應對了中國產業轉型和新動能轉換的核心需求。新市民融入城市社會首先需要的是就業融入，傳統“農民工”技能培訓所聚焦的初中級勞動技能培訓，應對了當時中國制造業的中低技術含量發展和城鎮化的大規模物質環境建設的特征。而在新發展動能轉換的關鍵期，中高端勞動技能培訓成為重點，杰出工匠將成為“金藍領”的代表。

五是數字化支撐，這是實現復雜政策閉環運轉的好平臺，也是及時反饋、完成政策評估、糾偏和適時修正的好路徑。浙江在這方面有優勢，也走在前列。

2022年7月22日，村民在浙江省湖州市德清縣舞陽街道盛安名苑小區看新房

中長期人口凈流入地區

《瞭望東方周刊》：人口政策率先向前邁出一大步，為什么是浙江？

尹稚：農業轉移人口市民化工作的推進是有成本的。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》出臺以后，一個熱議話題就是中央、地方、企業、個人如何分擔市民化的成本。浙江向前邁出一大步的最大底氣，來自于地方財政的積累和良性預期，在地企業的發展和良性運轉，以及相對穩定并較好的人均收入，當然開放包容的城市氛圍也必不可少。改革開放幾十年來，浙江模式的總結已有很多，深植其中的對個體奮斗、勤勞致富的尊重，抱團闖海所形成的互利共贏“新集體主義”精神特質等等，都會影響到未來發展。

《瞭望東方周刊》：2022年，浙江以比上年常住人口增量37萬，位居全國31個省份榜首。浙江為何還要從省級層面宣布全面取消落戶限制？

尹稚：原因有兩點：一是促進省內區域協調發展，先富帶后富，以城帶鄉，走向共同富裕。這是一個就地、就近城鎮化和人的全面現代化的過程。當下的城鎮化趨勢不僅有從鄉到城的人口流動，城與城之間的人口流動也在迅速增加，從城返鄉的人口流動也在出現，這是現代化的標志，也是趨勢，反映出人的全面發展和人的現代化的本質。讓更多的人在就業、居住和享受物質與文化生活方面擁有更多的自主選擇可能，實現更大的可流動性，才能創造更充分的就業，享受更好的公共服務和獲得人生不同階段更好的生活質量，也才能讓城與鄉的優勢實現更充分的融合和利益交換，催生出生產要素的統一市場。

二是中國是一個廣域人口大國，但真正適宜人居并適宜城鎮化集中發展的國土面積并不大，這也是為什么國家要制定印發《全國及各地區主體功能區規劃》，并劃定19個城市群作為城鎮化集中發展地區的原因。浙江是其中一個重要的城鎮化集中發展地區，也是長三角城市群的核心組成部分。省內還有若干都市圈在培育之中，其新業態的快速發展，內外循環中重要的節點和樞紐作用，對未來全國城鎮化大格局的形成都十分重要。因此，浙江將會是一個中長期的人口凈流入地區。

是否出現落戶高峰，取決于浙江的經濟發展是否能形成穩定的就業高峰。

十年內在長三角普遍推廣

《瞭望東方周刊》：除杭州市區外，浙江全省基本零門檻落戶。政策一出，是否會出現落戶高峰？浙江各地的公共服務是否能覆蓋至常住人口？

尹稚：是否選擇在城市落戶，選擇什么樣的城市落戶，這本質上是個人的自主意愿選擇，也是個體和家庭利益平衡下的自愿行為。政府要解決的是“半城市化”問題，以及由此引發的社會不穩定、代際發展和階層跨越阻斷問題。要相信個人和家庭不會盲目地走“被城市化”的道路。

就全國而言，浙江的城鄉收入差是比較小的，省內居民在城與城之間的流動會成為重點，而公共服務的均等化正在進一步縮小城與城的差別。公共服務均等化程度越高，擇城流動的動力會越來越轉向個人發展需求，催生多樣化的個人成長路徑。公共服務的均等化也會削弱城市體系的層級化特征，走向網絡化的城市均衡發展。城市各有所長，居民各取所需，這是區域均衡發展的路徑。

至于跨省區域差距所引發的移民是與穩定就業掛鉤的，這也是落戶的第一前提。是否出現落戶高峰，取決于浙江的經濟發展是否能形成穩定的就業高峰。有則順其自然，沒有則涌入的人口也不具備落戶條件，會自行離開。在這個問題上，不要低估個體的智慧，只有高就業機會地區才有足夠的吸引力。

基本公共服務覆蓋全部常住人口，是一個盡力而為、量力而為，逐步漸進的過程。更好的產業發展，創造出更好的就業機會；更好的均等性，帶來更好的流動性；催生更充分的就業，形成更好的地方財政提升機會，政府就有更好的公共財政投入能力去擴展基本公共服務——這是設計中的正向良性循環。這個循環中的任一環節出問題，漸進式的改革就會有波折。而無論何種改革都是有風險的，也不會是一路凱歌的。浙江方案是一個五年規劃，有的目標是可預期達成的，有的目標是前沿探索的，但沒有一個目標是能一蹴而就。

《瞭望東方周刊》：從推動省內農業轉移人口市民化到影響整個長三角地區，浙江“落戶”新政在長三角區域意味著什么？?

尹稚：浙江是個常住人口超過6500萬、城鎮化率超過73%的省份。按人口普查數據，浙江省的戶籍人口也在5800萬以上。因此，浙江方案的最大受益者從數量上看是本省居民，作為共同富裕示范區最大或最直接的獲益者也是本省居民。

建立全國統一的生產要素大市場（人力資源市場是其中之一）是有一個過程的。浙江方案提出先統一全省并試圖影響長三角地區，推動跨省的經濟圈、城市群統一市場的建立。隨著全國的區域發展更加平衡，才有可能建立統一的勞動力（人力）資源市場。全國實現共同富裕則是一個更為長遠的奮斗過程，五年時間先在省級尺度上有突破性進展已十分不易了。

浙江方案無疑會推進長三角區域的一體化進程，其率先垂范的做法，我預計十年內會在長三角地區得到普遍采納和推廣，至于全國推廣，可能是2035年以后的事情。

6月7日，浙江省杭州市蕭山區梅林村美好生活中心，一名女士自助測量血壓（才揚/ 攝）