產業政策、內部控制質量與創新能力提升*

方燁

（福州外語外貿學院財金學院，福建 福州 350202）

1 引言

科技創新是持續推動生產力的源泉，企業可持續發展離不開技術創新，因此提高創新力能勢在必行、刻不容緩。在我國積極倡導轉變經濟增長方式、實現技術創新生態化的時代背景下，要深刻認識到我國制造業與美國、日本、歐盟企業相比在基礎研究能力方面的表現仍然較弱的客觀事實，整合企業、政府和社會三方共同的資源與力量，加大產品的研發與創新投入，提升企業自主創新能力，實現價值創造，提升企業競爭力，增強企業對外發展的實力至關重要。

市場競爭可能會使得市場總體的資源配置不合理，政府通過產業政策這一“有形的手”進行干預、調整，有助于引導資本投向，提高總體資源配置效率，推動經濟發展轉型升級，進而提升國民經濟綜合競爭力。產業政策按照政策導向可以分為兩類：一是鼓勵型產業政策，通常是通過政府補助、稅收優惠及信貸支持等對相關產業進行扶持；二是限制型產業政策，常見的措施包括提高稅負、規定能耗標準等。為推動產業轉型升級，鼓勵企業創新的產業政策手段主要包括稅收優惠和政府補助，本文旨在分析研究產業政策對企業創新能力提升的作用機理，因此探討的對象為鼓勵型產業政策。

內部控制貫穿企業生產經營全過程，旨在為實現企業戰略目標、提高經營效率、保護資產安全、遵循法律法規，為財務報告的可靠性提供合理保證的一系列內部制度和方法。從內容上來看，內部控制包括五要素：內部環境、風險識別、控制活動、信息與溝通和內部監督。內部控制是否存在缺陷關乎企業的發展與存亡，良好的內部控制有助于企業識別創新活動可能面臨的風險，并保持必要的控制活動以提高創新產出水平。

目前關于產業政策對創新能力的影響研究尚未形成一致結論，且極少有研究考察內部控制質量對產業政策對創新能力提升效應的影響。那么，產業政策是否能夠促進企業創新能力提升？其作用機理為何？內部控制作為企業重要的治理機制，其是否影響產業政策對創新提升的激勵效應？本文在分析研究產業政策對企業創新能力提升的作用機理基礎上，探究內部控制質量在二者之間的作用，為相關各方優化產業政策、完善內部控制規范和建設，提升創新能力，推動產業轉型升級提供一定的建議和理論參考。

2 文獻回顧

2.1 產業政策與創新能力

關于產業政策對企業創新能力的影響效應，學術界的觀點分為三種：“促進論”“抑制論”和“非線性論”。

“促進論”認為產業政策能夠提高企業創新投入和創新產出水平：胡慧芳等（2022）[1]認為政府補助能夠降低企業研發成本，提升企業創新動力。郭玥（2018）[2]基于信號傳遞理論，認為產業政策能夠直接和間接為企業創新活動提供資金支持，從而提升企業技術創新水平。

“抑制論”認為政府為企業創新活動提供的資源補貼會擠占創新主體原計劃的創新要素投入（李萬福等，2017[3]）；且由于信息不對稱，存在創新主體將創新補貼資源用于非創新活動的道德風險（姚林香和冷訥敏，2018[4]），不利于企業的創新。

“非線性論”則從產業政策補助力度視角，認為為激勵企業創新，產業政策補貼存在最優規模：在補助力度不超過最優規模時，產業政策與技術創新正相關，然而超過該規模，則負相關（毛其淋和許家云，2015[5]）。

2.2 內部控制質量與創新能力

關于內部控制質量與企業創新能力的關系，學術界的觀點不一。一種觀點認為，內部控制質量越高越有利于創新能力提升。王書珍和俞軍（2016）[6]、吳樹暢等（2022）[7]從信號傳遞理論出發，研究認為內部控制質量高的企業能夠通過可靠的財務報告等載體與外部利益相關者進行信息溝通，有利于減少信息不對稱，緩解融資約束，為創新活動爭取更多的外部融資機會，從而有助于創新能力提升。黃蓮琴（2016）[8]、劉圻和趙滬曉（2022）[9]等學者基于代理理論認為有效的內部控制有利于公司治理，能夠提升投資效率，促進企業加大創新投入、提高創新產出，有利于創新能力提升。然而，少數學者則認為，嚴格的內部控制不利于創新能力提升，主要有兩個方面的原因：一是管理層在嚴格的風險管理與控制活動下，風險承擔意愿會被削弱（Bargeron等，2010[10]），缺少冒險精神（鐘凱等，2016[11]），進而減少創新活動投入；二是組織僵化使得企業文化趨于保守型，員工創新活力會被抑制（張娟和黃志忠，2016[12]）。

2.3 研究評述

目前關于產業政策對創新能力的影響研究尚未形成一致結論，就內部控制質量對創新能力的作用機理學者也持有不同觀點，且極少有研究考察內部控制質量對產業政策對創新能力提升效應的影響。產業政策的目的是解決市場失靈導致的問題，引導資本投向以提高市場經濟效率、推動產業轉型升級，那么，為促進企業創新能力提升的產業政策是否能夠在企業層面實際發揮激勵作用？作用機理如何？內部控制質量不同是否會影響產業政策對創新能力提升的激勵效應？以上問題需要再進一步討論，本文擬在探究產業政策對企業創新能力提升的作用機理基礎上，分析探討內部控制質量在二者之間的作用，并就優化產業政策、完善內部控制規范和建設，提升創新能力等方面提出相關政策建議，以期為產業政策制定、內部控制制度規范、創新實踐等提供一定的理論參考。

3 產業政策、內部控制質量與創新能力作用機理分析

3.1 產業政策對創新能力的影響分析

3.1.1 產業政策能夠降低企業創新成本與風險

企業創新能力提升的關鍵在于研發活動，前期需要大量的資金支持，產業政策能夠降低企業研發成本，提升企業創新動力。其中，政府補助可為企業創新活動提供一定的資金支持，降低其創新成本，進而提高其創新投入意愿與積極性。同時，政府通過研發費用的加計扣除等稅收優惠將部分資金讓渡給企業，能夠緩解企業進一步推進創新研發的資金壓力，降低創新主體研發成本和研發風險，從而提高企業技術創新動力和創新成果產出水平。

3.1.2 產業政策有助于為企業創新活動增加外部融資

產業政策能夠為企業緩解融資約束問題，增加外部融資，有利于提高技術創新。基于信號傳遞理論，產業政策能夠直接和間接為企業創新活動提供資金支持（郭玥，2018[2]），從而提升企業技術創新水平。企業開展研發創新而享受稅收優惠和政府補助，則能夠向外部利益相關者傳遞其積極創新的信號，減少信息不對稱，有助于企業獲得更多的外部融資以保障后續研發活動的資金需求。

綜上，企業技術創新需要大量的資金支持，產業政策能夠為企業研發提供資金支持，同時能夠為企業帶來更多的外部融資機會，進而為創新活動提供更多的資金保障，有利于創新能力提升。

3.2 內部控制質量對企業技術創新的影響分析

內部控制作為企業重要的治理機制，對企業創新能力提升具有重要影響，具體作用機理將就其對創新投入和創新產出兩個方面展開分析。

3.2.1 內部控制質量對創新投入的影響分析

有效的內部控制有助于緩解代理沖突，減少管理層短視行為，有利于企業開展研發活動。基于代理理論，管理層與所有者目標追求相悖，管理層追求自身利益最大化可能導致其回避回收期長、風險高的技術創新研發活動，傾向于風險較低的短期項目，不利于企業技術創新能力的提升。而良好的公司治理機制可以將不相容職務分離形成相互牽制的治理結構，并在績效考核中納入長期績效指標引導管理層決策以企業長遠發展、以實現發展目標為導向，從而減少短視行為，增加研發投入。此外，良好的內部控制能夠向市場傳遞利好信號，有效緩解企業融資約束，為企業帶來更多的研發資金支持，有利于企業開展研發活動。內部控制質量高的企業能夠通過可靠的財務報告等載體與外部利益相關者進行信息溝通，有利于減少信息不對稱，投資者對企業的信賴程度較高，則會增加投資意愿，為企業創新投入提供有力的資金保障，從而有助于創新能力提升。

3.2.2 內部控制質量對創新產出的影響分析

首先，有效的內部控制通過動態風險管理，在研究開發前期做好風險識別與分析，研發過程中加強風險控制，能夠降低創新活動失敗風險，有效提高創新績效，有利于創新能力提升。風險評估能夠在研發活動開始前即進行相關不確定事項的識別與分析，對研發活動的可行性進行論證，減少研發風險。且在研發活動推進的過程中，持續針對新出現的不確定事項進行識別與分析，并將相關風險控制在主體能夠容忍的范圍內，減少研發失敗的可能性。

其次，信息與溝通通暢能夠加強創新過程中的問題報告與反饋效率、效果，減少研發過程中不確定事項的不利影響，提高創新產出，有利于創新能力提升。再次，有效的內部監督能夠規范研發資金的使用（鐘凱等，2016[11]），避免被其他活動占用、挪用，同時能夠減少創新活動中的不合理支出，有利于提升創新效率（黃蓮琴，2016[8]），進而促進創新能力提升。

最后，完善的內部控制在人力資源政策與企業文化方面能夠為創新型人才培養、創新文化氛圍提供基礎，有利于創新產出水平的提升。充分考慮人才特點建立健全人事政策，積極開展具有針對性的人才培養項目，為創新型人才提供更多的學習機會與更高的薪酬待遇，有助于激發研發人才的創新積極性，且有效的監督機制能夠規范研發人員的相關行為，從而提高企業在研發活動中的創新產出水平。

綜上，有效的內部控制能夠緩解代理沖突、減少融資約束從而促進創新投入，同時，能夠通過動態風險管理、信息與溝通降低創新失敗風險，通過內部監督、人力資源政策和企業文化等方面提升創新績效，促進創新產出。即內部控制質量能夠促進創新投入與創新產出，從而有助于創新能力提升。

3.3 內部控制質量的調節效應分析

3.3.1 規范研發經費去向，規避管理層逆向選擇

內部控制水平不同導致企業對產業政策的認知和執行水平存在差異，內部控制質量高的創新主體，能夠較好將產業政策為企業提供的補充資金運用于政府試圖引導的技術創新活動。通過有效的內部監督規范研發經費去向，能夠保證對研發活動起激勵作用的產業政策資源有效投入到研發活動中去。由于管理層與所有者之間的代理沖突問題，管理層可能在績效壓力下進行逆向選擇，將政府為激勵企業進行技術創新而給予的優惠資源用于非研發活動，高質量的內部控制則能夠通過科學合理的績效考評機制與有效的監督機制，減少管理層損害企業長遠發展的行為，規范研發經費去向，從而提高企業技術創新水平。

3.3.2 強化信息與溝通，減少信息不對稱問題

企業與外部、企業內部各層級之間通暢的信息與溝通有效緩解了企業與政府、企業與投資者之間的信息不對稱問題（黃蓮琴，2016[8]）。內部控制質量高的創新主體，能夠較好將產業政策為企業提供的補充資金運用于政府試圖引導的技術創新活動，按照規定披露相關政策資金的使用情況，減少企業與政府之間的信息不對稱。企業享受的產業政策優惠資源及其應用于創新研發活動的信息透明度較高，有利于促進產業政策對企業技術創新的激勵效應。

3.3.3 注重風險評估與控制，降低創新活動風險

內部控制質量較高的企業更加注重風險評估與控制，有利于降低企業研發活動相關風險（王運陳等，2015[13]）。在高質量內部控制下，動態的風險識別、風險分析與風險應對過程能夠減少研發失敗發生的可能性，有利于提高企業技術創新水平。內部控制質量高的創新主體對產業政策的引導目標認知到位，并從內部控制的各個環節確保創新活動的順利開展，從而提升產業政策對技術創新的激勵效應。

綜上，良好的內部控制機制有利于產業政策的落地，促使企業將創新相關優惠資源投入到研發活動中去，提高企業與外部相關各方的信息與溝通質量，且控制活動有助于降低研發活動相關風險，有利于提升產業政策對技術創新的激勵效應。即內部控制質量在產業政策對企業技術創新的激勵效應中起正向調節作用。

4 企業創新能力提升的對策建議

4.1 宏觀層面

4.1.1 完善產業政策制定，優化創新激勵機制

由于開展研發活動的前期投入大，研發結果不確定性較大，研發項目風險較高、融資難，在一定程度上抑制企業創新積極性，政府引導企業技術創新的產業政策主要包括政府補助和稅收優惠等。政府補助和稅收優惠等產業政策能夠緩解企業研發前期資金投入的壓力，降低企業創新活動的研發成本支出，提高創新主體研發投入意愿和積極性。產業政策能夠為企業緩解融資約束問題，有利于提高創新能力。為了提升企業創新能力，促進企業高質量發展，政府和相關部門應提高對企業技術創新的政府補助力度，加大對企業技術創新的稅收優惠力度。中小企業作為我國經濟市場的重要組成部分，創新能力尚有較大提升空間，政府及相關部門可針對中小企業出臺相應的差異化的產業政策以加大創新激勵效果。此外，也可從鼓勵創新成果推廣方面入手，出臺相關政策以鼓勵創新成果豐富的企業推廣其技術創新成果，促進市場總體創新能力提升。

4.1.2 完善法律法規，規范企業內部控制建設

我國已經建成以《內部控制基本規范》為核心的內部控制規范體系，配套應用指引、評價指引和審計指引，以及電力行業、石油石化行業具體操作指南和相關解釋公告。但是由于企業的短視行為、認知偏差等因素，僅僅依靠企業自覺、自發加強內部控制收效甚微，企業財務造假等內部控制缺陷屢見不鮮。因此，政府及相關部門應進一步完善法律法規，規范企業內部控制，引導企業轉變觀念，充分認識內部控制對其經營管理的意義及重要性。同時，有必要針對科技型企業出臺更為詳細的操作指南，提高技術創新主力軍科技型企業的內部控制質量。

4.1.3 構建評價標準，加強對企業內部控制質量的監管

當前國內關于企業內部控制質量的評價尚未形成統一的評價標準和指標體系，較多學者在研究時參考采用的是深圳迪博關于企業內部控制的評分，但是該機構所評價的企業樣本有限，無法滿足利益相關者對企業內部控制質量的評價和監督需求。政府可指定相關部門聯合第三方機構構建統一的內部控制質量評價指標體系，并以該指標體系作為對企業內部控制質量的評價標準，便于利益相關者監督企業內部控制建設情況，進而促使企業加強內部控制建設提升總體質量。

4.2 微觀層面

4.2.1 完善內部控制建設，加強動態風險管理

內部控制作為企業重要的治理機制，加強公司治理能夠有效緩解代理沖突，通過構建科學有效的組織架構明確各崗位職務責任并實現有效監督，有助于減少管理層短視行為，從而加大研發投入，有利于提升創新能力。有效的內部監督、信息與溝通機制有助于規范研發經費去向，減少研發過程中的不合理支出，提高研發資源的利用效率，有利于提高創新產出水平。有效的風險評估和控制活動，能夠對研發活動實施事前控制、事中控制與事后控制，降低研發失敗可能性，從而提高創新產出水平。企業應轉變觀念，充分認知內部控制對企業經營管理的意義及重要性，完善內部控制建設，梳理內部控制運行中的有效性，針對識別出來的內部控制缺陷應及時整改。同時，企業應完善風險評估機制與控制活動，加強技術創新相關風險識別與分析，在實際開展技術創新活動前充分識別潛在風險并做好可行性分析，并在創新活動推進過程中加強事中和事后的風險管控，全面提升創新能力。

4.2.2 激發員工創新活力，塑造以創新為導向的企業文化

員工是企業創新能力提升的重要內在動力，企業重視員工權益，改善工作環境和員工福利，注重提升員工素養，為員工提供價值提升機會和空間，有利于激發員工的創造力和創新思維，促進企業內部知識的挖掘和利用，推動研發活動順利開展，進而提升企業創新能力。企業文化是企業發展的原動力，企業文化建設有助于形成企業不可復制的競爭優勢，通過塑造以創新為導向的企業文化，激發員工創新活力，形成積極向上的創新型員工隊伍并提高組織凝聚力，樹立良好的企業形象，有助于企業更好發展。

5 結語

產業政策能夠為企業研發提供資金支持，同時能夠為企業帶來更多的外部融資機會，進而為創新活動提供更多的資金保障，有利于創新能力提升。有效的內部控制能夠緩解代理沖突、減少融資約束、降低創新失敗風險、激發內部創新活力，促進創新能力提升。內部控制作為企業重要的治理機制，在產業政策對企業技術創新的引導機制中發揮重要作用。內部控制質量高的創新主體對產業政策的引導目標認知到位，并從內部控制的各個環節確保創新活動的順利開展，從而提升產業政策對技術創新的激勵效應。為了提升企業創新能力，政府及相關部門應為企業提供更好的制度環境和產業政策以激發企業創新活力，從制度和政策層面完善、激勵企業加強內部控制建設，構建評價體系、加強監管，促使企業提高內部控制質量，進而提升產業政策對企業創新能力的激勵效應。就企業自身而言，應從完善內部控制與風險管理、激發員工創新活力與積極性兩個方面，提升創新能力。產業政策、內部控制質量與創新能力三者之間的影響效應還可通過實證研究加以檢驗，在后續研究中可構建模型，并結合實證數據進行更為深入的探討。