俄羅斯北高加索地區邊疆治理的政策與經驗

袁 勛

邊疆的穩定和繁榮對一個國家至關重要，邊疆問題的探索近年來也成為國內外學術界普遍關心的熱點。來自政治學、歷史學、地理學、社會學、人類學等各領域專家都從本學科的理論出發，對邊疆問題進行研究。僅就“邊疆”的含義就有著各學科視角的詮釋，如美國學者特納，早在19 世紀末就提出了“邊疆”的概念，并基于美國領土擴張的實例，將其解釋為彈性的、不斷變化的人類定居地的邊緣區，是文明與野蠻的交匯點①Turner F.J.&Bogue A.G.(1921).The frontier in American history,New York: Henry Holt and Company.。拉鐵摩爾則采用“類型學”方法，將歷史上的邊疆分為“具有共同特性的兩個社會共同體之間的邊疆”和“具有不同性質的兩類社會共同體之間的邊疆”。②轉引自楊娟飛：《“邊疆”再探：概念、類型與治理路徑》，《廣西民族研究》2017 年第2 期。中國學者馬大正認為，“界定邊疆地區有兩個條件，即有邊界線且有自身歷史、文化特點衡量”③馬大正：《關于當代中國邊疆研究中的幾個問題》，《當代中國史研究》2004 年第4 期。。近年來，不少學者結合當今新技術的特征，創造性地提出了“太空邊疆”“數字邊疆”“網絡邊疆”等概念，雖然豐富了邊疆研究的領域，但概念的泛化也造成了相關研究邊界不清晰，學科體系難以成形的問題。

基于中外學者對于邊疆概念的詮釋，筆者認為，本文所探討的邊疆應具有以下特征：第一，地理位置上，邊疆應在一國實際疆域之內，且距離該國“中心地帶”有一定距離，彼此交通往來和信息溝通存在一定的障礙；第二，族群、文化上相較于該國其他地區，有明顯的異質性特征；第三，在社會經濟現代化進程方面，邊疆往往與該國其他地區有明顯的發展階段性差異（通常是滯后）；第四，邊疆有時會位于不同文明或政權的交匯地帶，此時，邊疆既是其所屬國家的戰略緩沖地帶，又往往存在涉及域外國家（或文明）的各種政治問題，成為該國政治和軍事的敏感區域。

從上述意義上講，“除中國外，或唯有俄羅斯是一個可以稱為有邊疆地區的大國”①馬大正：《中國邊疆學構筑是中國學人的歷史擔當》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第1 期。。俄羅斯幅員遼闊，民族眾多，邊境線漫長，邊疆問題復雜多元，邊疆治理模式探索由來已久。獨特的地理位置、多元的族群文化、嚴峻的區域安全問題，使得北高加索地區成為俄境內邊疆特征和問題最為凸顯的區域，亦成為研究俄邊疆治理模式的典型樣本。

俄羅斯學界對北高加索治理問題的研究傳統悠久，成果豐富，傳統上針對該地區的研究主要集中在歷史學和人類學領域，或側重對于北高加索地區各民族歷史、文化的考察，或側重于對沙俄時期北高加索地區“軍事—民族管理”制度的探析，或傾向于討論斯大林時期北高加索地區的“迫遷民族”問題。近年來，俄學者更側重于從不同角度對當代北高加索地區治理“現代化”問題的研究：部分學者（С.Башиева,А.Геляева,В.Дзидзоев）著重探討了北高加索地區治理的法律和政策問題；部分學者（А.Малашенко,Д.Тренин,В.Тишков）則重點關注該地區的“央地關系”“車臣問題”“民主化進程”問題等。歐美學者的相關研究則集中在北高加索地區“民族分裂問題”（Andrew Foxall）和俄羅斯聯邦制下該地區治理問題（Svante E.Comell,Alfred Stepan,Louk Hagendoom）等領域。國內學者對北高加索地區治理問題的研究總體不多，且側重于歷史、地緣政治等視角，部分學者也對該地區民族問題進行了深入的探討（尹紹偉、蔡運喆等）。相關研究成果為本文提供了重要的信息來源和理論參考。②參 考：Башиева С.,Геляева А.Толерантность и норма как основа мировидения народов Кавказ，Век толерантности,вып.6.М.,2003,с.90-94.;Дзидзоев В.Д.Национальные отношения на Кавказе.Владикавказ,1995.;Малашенко А.,Тренин Д.Время Юга: Россия в Чечне,Чечня в России.М.: Московский Центр Карнеги ?Гендальф?,2002.;Тишков В.А.Этнология и политика.М.,Наука,2001.;Foxall,A.(2014) .Ethnic Relations in Post-Soviet Russia: Russians and Non-Russians in the North Caucasus,London;Stepan,A.(2000).Russian Federalism in Comparative Perspective.Post-Soviet Affairs.16(2) ;Hagendoom,L.Poppe,E.&Minescu (2008) .Support for Separatism in Ethnic Republics of The Russian Federation,Europe-Asia Studies,60(3);Comell S.E.(2002).Autonomy as a source of Conflict: Caucasian Conflict in Theoretical Perspective,World Politics.54(2) ;尹紹偉：《俄羅斯北高加索地區民族問題探析》，《貴州民族研究》2016 年第4 期；蔡運喆：《北高加索地區民族矛盾的歷史與現實》，中國社會科學院研究生院博士學位論文，2022 年。

本文旨在分析沙俄、蘇聯時代針對北高加索地區的邊疆特征和問題采取的治理措施，進而探討當代俄羅斯邊疆地區治理的基本邏輯和得失，并思考其帶來的經驗與啟示。

一、北高加索地區的邊疆特征及問題

綿延數千公里的大高加索山脈橫亙在黑海與里海之間，呈西北-東南向將俄羅斯與格魯吉亞、亞美尼亞和阿塞拜疆三國隔絕開來，南部三國屬于“外高加索地區”（或南高加索地區），相對應的俄羅斯聯邦境內的高加索山脈北麓地區就被稱為“北高加索地區”（或前高加索地區）（北高加索地區在俄羅斯聯邦中的位置如圖1 所示）。籠統而言，俄羅斯的北高加索聯邦區（Северо-Кавказский федеральный округ）和南部聯邦區（Южный федеральный округ）的大部分地區均屬于北高加索地區所涵蓋的范圍。總面積超過25.8 萬平方公里，人口約1500 萬。狹義的北高加索地區一般情況下僅指代如今的北高加索聯邦區，在學術研究中通常也會將位于南部聯邦區境內的阿迪格共和國涵蓋在內，具體而言，包括以下聯邦主體：斯塔夫羅波爾邊疆區、卡拉恰伊-切爾克斯共和國、卡巴爾達-巴爾卡爾共和國、北奧塞梯-阿蘭共和國、印古什共和國、車臣共和國、達吉斯坦共和國和阿迪格共和國（北高加索部分地區聯邦主體分布如圖2 所示），總面積約17.8 萬平方公里，人口約一千萬。

圖2 北高加索部分地區聯邦主體分布示意圖

自19 世紀初北高加索納入俄羅斯帝國領土至今，始終是俄境內所有地區中邊疆特征最為明顯、矛盾最為集中、問題最為復雜的區域，具體表現在以下方面：

（一）民族構成多元，無人口數量占明顯優勢的“主導”民族

該地區地理環境極為復雜，重巒疊嶂，河湖遍布，適合多種農牧業經濟形式的開展，在漫長的歷史長河中，不同文明影響下的各個族群在北高加索地區扎根，成為今日北高加索民族多樣性的基礎。盡管該地區處在人類歷史上幾個主要文明的交匯之處，然而復雜的地形大大增加了該地區的治理難度，難以出現長期穩定的強大政權，即使名義上被周邊強國“征服”，該地區各山地民族也保持了極大的獨立性，難以被真正同化。

目前，該地區最大的族群是俄羅斯族，但也只占北高加索地區總人口的28%，且分布極不均衡，絕大部分居住在斯塔夫羅波爾邊疆區中北部，而北高加索地區的其他聯邦主體中，俄族人口占比不足8%。①Национальный и этнический состав России,Статистка и показатели Региональные и федеральные,https://rosinfostat.ru/natsionalnyj-sostav/.除俄羅斯族外，北高加索還生活著80 多個山地民族，大致隸屬于四個語系，即高加索語系、印歐語系、阿爾泰語系和亞非語系，彼此之間語言文化、生活方式差距較大。根據2010 年俄羅斯人口普查結果，主要少數民族的人口情況如下：車臣人（143.14 萬，其中134.39 萬常住北高加索）、阿瓦爾人（91.21 萬，其中85 萬常住北高加索）、達爾金人（58.94 萬，其中49.04 萬常住北高加索）、奧塞梯人（52.85 萬，其中45.97 萬常住北高加索）、卡巴爾達人（51.68 萬，其中49.05 萬常住北高加索）、庫梅克人（50.31萬，43.17 萬常住北高加索）、列茲金人（47.37 萬，其中38.52 萬常住北高加索）、印古什人（44.48 萬,其中38.55 萬常住北高加索）、卡拉恰伊人（28.84 萬，其中19.43 萬常住北高加索）、阿迪格人（12.48 萬，其中10.71 萬常住北高加索）、巴爾卡爾人（11.29 萬，其中10.86 萬常住北高加索）、切爾克斯人（7.32萬，其中5.65 萬常住北高加索）。①Национальный состав России 2022 (перепись 2010)，statdata.ru，https://www.statdata.ru/nacionalnyj-sostav rossii.由此可見，北高加索地區各民族人口規模普遍不大，沒有一個民族在該地區人口結構中占據絕對的優勢地位，因此大大增加了該地區治理的復雜度。

（二）區域內各民族矛盾紛繁復雜

在漫長的歷史中，北高加索地區各民族之間關系錯綜復雜，納入俄羅斯版圖后，某些治理措施又帶來了新的矛盾，歸納起來，該地區目前面臨的主要族群間矛盾及成因主要有：（1）山地民族與俄羅斯族的歷史積怨。自18 世紀末19 世紀初，俄羅斯帝國勢力逐漸滲透到高加索地區，其野蠻的擴張進程就遭到山地民族的強烈抵抗，占領該地之后進行的大規模“種族置換”式的移民活動和對當地伊斯蘭信仰的抑制②1862 年5 月10 日，俄國政府通過了《關于庫班哥薩克及其他俄羅斯移民在高加索山脈西部山麓地帶定居的條例》，根據該條例規定，國家財產部每年指定300—500 個國有農民家庭移民庫班 。與此同時還有組織地將土著人口強行遷出境外，進行“種族置換”，僅1858—1865 年間就大約有49.3 萬人從北高加索向奧斯曼帝國移民。到19 世紀50 年代，北高加索地區北部草原地帶人口已超過74 萬，其中43.2 萬人屬于黑海沿岸的哥薩克，占該地區總人口的58%；17.2萬人屬于國有農民，占該地區總人口的23%；農奴約有1.7 萬人，占2%；當地游牧民族有8.8 萬人，占 11%。但在南部和東部山地地區，由于土著民族反抗激烈，移民政策推行困難。，都加劇了山地民族與俄族之間的矛盾，為日后該地區的持續動蕩埋下禍根。無論是1817—1864年的高加索戰爭，還是十月革命后山民共和國的反抗，甚至是蘇聯解體后的車臣危機，該地區的起義、抗爭、暴亂似乎從未停止，俄羅斯族和山地民族的矛盾也在不同時期以相似的形式呈現；（2）蘇聯時代“迫遷民族”回遷導致的土地資源分配矛盾。這是導致區域族群矛盾最主要的原因之一。衛國戰爭前后，斯大林下令對北高加索地區“涉嫌通敵”的卡拉恰伊、印古什、車臣、巴爾卡爾等民族進行集體迫遷。這些民族被迫遷后，其自治地位被取消，原轄區土地也被劃入其他州屬，如印古什人在被迫遷移后，原自治州領土大部分劃歸北奧塞梯自治州，奧塞梯人取代印古什人對這片土地進行開發。1956 年平反后，印古什自治實體得以恢復，返鄉的印古什人和原住地的“新主人”奧塞梯人矛盾不斷加劇，甚至爆發慘烈沖突。除印古什人和奧塞梯人的沖突之外，回遷的巴爾卡爾人和“占領”其原有牧場的卡巴爾達人、達吉斯坦的阿爾金人和阿瓦爾人也都出現了類似的矛盾。（3）劃界問題導致的民族矛盾。俄羅斯有專家甚至認為“蘇聯時期純粹以民族為基礎的領土行政劃界原則與高加索的現實背道而馳，成為當今各種沖突的潛在根源”③Гаджиев К.С.Геополитика Кавказа.М.,2003.С.77.。典型代表也是奧塞梯人和印古什人之間的沖突。兩自治州成立之初曾共享弗拉季高加索作為行政中心，城內的捷列克河成為兩州的轄區界限。1928 年，北高加索委員會卻將該市劃歸北奧塞梯自治州，導致印古什人的強烈反對。時至今日，該城市的歸屬都是印古什、北奧塞梯和聯邦的棘手問題。（4）達吉斯坦各民族權力分配問題。達吉斯坦是北高加索地區非單一主體民族的政治實體，其主體民族有四個，分別是阿爾金人（占比29.4%）、達爾金人（占比17%）、庫梅克人（占比14.9%）和列茲金人（占比13.3%）④Население Дагестана по данным Росстат，Статистка и показатели Региональные и федеральные,https://rosinfostat.ru/naselenie-dagestana/.，除此之外還有幾十個人口規模較小的民族雜居于此，沒有明顯的民族界限。其中人口占比相對較高的阿爾金人和達爾金人長期圍繞共和國的最高權力展開競爭，而人口略少的列茲金人則長期無緣擔任共和國的主要領導。加之復雜的經濟問題，達吉斯坦各民族利益協調問題長期難以得到有效解決。除此之外，宗教沖突、民族歷史認知差異、氏族（部落）利益糾紛等導致的矛盾分歧在北高加索地區也普遍存在，且很多沖突和矛盾都是多因素疊加導致的，這更加劇了該地區民族問題的復雜性和頑固性。

（三）中央控制力度薄弱，“三股勢力”難以禁絕

北高加索地區作為俄境內中央控制力最“薄弱”的一環，其民族分離勢力一直比較活躍。尤其是20世紀80 年代后，蘇聯各地民族主義情緒抬頭，分裂活動此起彼伏，俄羅斯獨立之初，各民族自治區紛紛通過主權宣言，北高加索地區瞬間出現五個“主權國家”①蘇聯解體之初（1990—1991），印古什共和國、車臣共和國、達吉斯坦共和國、卡巴爾達-巴爾卡爾、阿巴扎共和國（Абазиния，卡拉恰伊-切爾克斯共和國北部地區）相繼宣布獨立。，其中大部分在與葉利欽總統和最高蘇維埃主席哈斯布拉托夫簽訂《聯邦條約》，獲得極大自治權利后取消了獨立的訴求，但仍有部分自治共和國一直謀求獨立，并與聯邦爆發沖突，而其中最劇烈的就是車臣危機。1990 年，蘇聯局勢失控，車臣民族代表大會主席杜達耶夫趁機發動叛亂，宣布車臣獨立。還與十幾個南北高加索民族代表于1991 年在蘇呼米成立“高加索山地民族聯盟”，意圖聯合建立主權國家，但最后因內部矛盾和俄羅斯的打壓而解散。1994 年葉利欽批準對車臣用兵，但俄軍頻頻失利，直至普京上臺后，俄軍才在第二次車臣戰爭中獲得軍事勝利。危機期間，極端伊斯蘭主義思想也趁亂在車臣傳播，瓦哈比派大行其道，原教旨主義盛行，車臣人的許多行動也都帶有了恐怖主義色彩，其中2004 年的別斯蘭人質事件是俄羅斯獨立以來傷亡最嚴重的恐怖事件。除此之外混亂的車臣也長期成為了俄羅斯販毒、走私、人口販賣等惡性犯罪的中心，給北高加索地區和整個俄羅斯都帶來了巨大的損失和傷害。

（四）現代化水平低，社會經濟發展明顯落后于俄羅斯國內其他地區

目前北高加索地區是俄羅斯城市化水平、工業化水平、人均收入、預算收支最低的地區。根據2022年俄羅斯國家統計局的官方數據和俄羅斯主要媒體公布的經濟狀況評級，北高加索聯邦區主要經濟表現都在俄羅斯所有聯邦區中墊底，其中車臣、達吉斯坦、卡拉恰伊-切爾克斯、北奧塞梯-阿蘭、卡巴爾達-巴爾卡爾和印古什被公認為工資待遇最差的地區。②Мертвые души и черные деньги: Северный Кавказ остается лидером по бедности,Кавказ.реали.,https://www.kavkazr.com/a/mertvye-dushi-i-chernye-denjgi-severnyy-kavkaz-ostaetsya-liderom-po-bednosti/3241 9049.html.在15 個貧困率最高的俄羅斯聯邦主體中，北高加索聯邦區占據5 席，其中印古什共和國位列倒數第二，情況僅稍好于圖瓦共和國。即使是情況最好的達吉斯坦共和國和北奧塞梯-阿蘭共和國，也僅排在第52 和64 位，在80 余個聯邦主體中位居下游。③Рейтинг регионов по доходам населения– 2022,Риа рейтинг,https://riarating.ru/infografika/20220620/6302 24442.html.因此，該地區財政長期高度依賴聯邦的補貼，2021 年全俄接受補貼最多的聯邦主體就是達吉斯坦共和國，車臣共和國、斯塔夫羅波爾邊疆區、卡巴爾達-巴爾卡爾共和國和印古什共和國也都在前12 名中。④Какие регионы России больше всего зависят от денег из центра,РБК,https://www.rbc.ru/economics/28/01/2022/61f29 f439a79470585f7f0d5.孱弱的經濟狀況以及與聯邦發達地區的巨大差距加劇了當地人的離心傾向，而對北高加索地區巨額的財政補貼不僅給聯邦財政造成巨大負擔，也引發其他地區的不滿。此外，該地區還是俄羅斯聯邦境內城市化程度最低的地區，根據相關統計，2022 年北高加索聯邦區的城市化率只有50.4%，在俄羅斯所有地區中墊底，遠遠低于聯邦74.8%的平均水平，其中城市化率最高的北奧塞梯-阿蘭共和國也只有64.2%，最低的車臣共和國僅為38%。⑤Уровень урбанизации по регионам России в 2022 году,МИРКАРТ,https://xn--80apggvco.xn--p1ai/%D0%BA%D0%B0%D 1%80%D1%82%D1%8B?id=208.大量的農村人口依然固守著以家庭、氏族為單位的傳統生活。如在車臣地區，一個人所屬的“泰普”（Тейп）和“圖庫姆”（Тукхум）⑥泰普（Тейп），可以理解為意譯為氏族。傳統上指由擁有共同父系祖先的家族構成的，具有基本行政和軍事功能的組織。“圖庫姆”（Тукхум），指部落會議，由泰普組成，可理解為車臣傳統的行政區劃和氏族聯盟形式。是當地人最重要的身份標志，深刻影響著他的生活和社交，直至今日當地還存在著一百來個“山地泰普”和六七十個“平原泰普”①Всероссийская перепись населения 2002 года,http://www.demoscope.ru/weekly/ssp/rus_nac_02.php.。在印古什、達吉斯坦等地，氏族長老理事會（Совет старейшин）仍然沿用“阿達特”（Адат）制度來解決當地的土地糾紛、鄉鄰矛盾等民法案件②阿達特，源自于阿拉伯語，通常意譯為“習慣法”，泛指北高加索、中亞和東南亞穆斯林群體所遵循的各種本地習俗和傳統。在北高加索地區，阿達特制度包含一整套受到社會監管的地方和傳統法律以及爭議解決方案。。在蘇聯解體之初，伴隨著北高加索“民族復興”思潮興起，各種形式的傳統父權制關系得以復蘇，進而形成控制權力和資源的氏族勢力，該地區的腐敗、資源壟斷、極端主義等各種問題也愈發明顯。因此，脆弱的經濟、保守的文化、較低的現代化水平都大大增加了北高加索地區的治理難度。

（五）地緣位置敏感，與域外國家關系復雜

高加索地區處在歐亞大陸不同文明的交匯之地，歷史上也受到各大文明政權的統治和影響。蘇聯解體后，散居高加索山脈的多個民族成為跨境民族，在俄羅斯與南高加索國家的關系中扮演著重要的角色。如格魯吉亞的南奧塞梯地區，蘇聯解體后，當地奧塞梯人多次謀求更大的自治權甚至獨立，與格魯吉亞族群沖突不斷，成為2008 年俄格戰爭的導火索。戰后南奧塞梯地區加快了與俄建立“一體化空間”的步伐，成為俄羅斯嵌入南高加索地區的又一個“楔子”。南奧塞梯問題和阿布哈茲問題都成為了俄格關系中無法彌合的“裂痕”。類似的還有居住在阿塞拜疆北部的列茲金人，與俄羅斯境內的族人有著很深的淵源，也成為影響俄阿兩國關系和地區穩定的重要因素。除此之外，溝通里海與黑海的北高加索既是重要的歐亞能源管道的必經之地，也因其大量的穆斯林人口，成為伊斯蘭極端主義思想進入俄羅斯最主要的“通道”，因此北高加索地區的穩定對地區地緣政治、經濟局勢有著重要的意義。

如此復雜的“邊疆特性”是北高加索地區長期以來各種因素疊加造成的，是俄實現國家統一、經濟發展、民族團結愿景不得不啃下的“硬骨頭”。

二、北高加索地區邊疆治理的邏輯與措施

19 世紀后，俄羅斯帝國從地處東歐一隅的莫斯科公國，發展成為一個地跨歐亞兩洲，擁有2280 萬平方公里土地的龐大帝國，領土面積約占歐洲土地的1/2 和亞洲土地的1/3。其中，“殖民地面積達1745 萬平方公里，占俄帝國總面積的76.6%”③沈影：《俄羅斯領土變遷史》，北京：社會科學文獻出版社，2013 年，第54 頁。。與英法等國在全球各大洲建立海外殖民地有所不同，俄羅斯帝國是通過武力征服、侵占、吞并了周邊鄰國的領土實現殖民擴張的。在此過程中，俄羅斯邊疆領土不斷擴大，邊疆原住民族與中央政府之間的矛盾也不斷加劇。針對不同邊疆地區的民族構成、發展水平、與中央的關系等，沙皇政府采取了不同的治理方式，但根本目的都是加速對邊疆地區的同化，維持帝國的統一。如針對西部的芬蘭、波蘭等深受西歐憲政文化影響的地區，沙俄給予其更大的自治權，允許當地擁有一定的立法、司法和行政權力。但該政策隨著19 世紀中葉沙俄對波蘭民族起義的鎮壓宣告結束，轉而推行專制和文化同化政策。西伯利亞、遠東等東部邊疆地區則在一開始便設立俄統一的地方行政建制，1822 年后，設立西西伯利亞總督區和東西伯利亞總督區，總督區下設省或州等次級行政單位。在語言、宗教文化上也推行俄羅斯化政策，將西伯利亞等地牢牢把持在沙皇手中。但由于北高加索地區復雜的民族構成和地理、文化環境，單一的邊疆治理政策難以在該地區推行。19 世紀下半葉，俄在北高加索地區實行“軍事—民族管理”（военно-народное управление）制度，即地方行政權力掌握在軍事官員手中，這些軍官也從有威望和影響力的當地居民中任用，主要負責向山民征收賦稅。同時允許山地民族依照其習慣法（伊斯蘭教法）處理內部事務。依靠這種中央直接管轄與地方高度自治相結合的混合式管理機制，沙俄基本維持了對該地的軍事控制和松散統治。

俄羅斯帝國解體之后，該地區重新陷入混亂，民族矛盾爆發。“山民共和國”（Горская республика）、哥薩克軍政府、蘇維埃政權、白軍等各派別在此展開博弈，土耳其、英國、德國等外部勢力也趁虛而入。最終蘇俄紅軍平息北高加索內戰①此處北高加索內戰主要指的是1917—1920 年間在北高加索地區爆發的一系列武裝沖突和戰斗。這場內戰主要涉及高加索地區的不同民族和政治勢力之間的斗爭。在這場內戰中，各個民族和政治組織之間爭奪權力和領土導致了激烈的戰斗和沖突，其中包括車臣人、卡巴爾達人、奧塞梯人、達吉斯坦人、阿塞拜疆人等民族之間的沖突。此外，布爾什維克和反布爾什維克勢力之間也有激烈的沖突。北高加索內戰對該地區造成了嚴重的破壞和人員傷亡，導致大量平民和士兵喪生。最終，紅軍（布爾什維克）在1920 年左右取得了對大部分北高加索地區的控制，結束了內戰。然而，這場內戰對該地區的政治、經濟和社會情況產生了深遠的影響，其后果在隨后的幾十年中仍然存在。，重新將此地設為蘇維埃國家的正式行政區。

自1926年起，蘇聯就著手在北高加索地區開展民族識別工作，并根據識別的民族重新劃定自治州邊界，同時完善了民族區域自治制度，培訓和提拔當地民族代表擔任各級機關管理職務。北高加索地區的行政區劃調整雖然在一定程度上考慮到了不同民族的訴求，但其飽受爭議的民族認定標準和粗放的邊界劃定打破了山地民族融合的進程，割裂了民族間的自然聯系，加深了山地民族間的矛盾和裂痕。其行政命令式的管理方式和有失公平的領土分配舉措也引發了高加索各民族的普遍不滿，反蘇組織屢禁不止，暴亂活動頻頻發生。斯大林時期，就對北高加索地區的民族抗爭和反叛進行了大規模鎮壓，大批山民和哥薩克人被處決、流放或關入集中營。二戰后的高加索地區四個民族的集體迫遷和平反后的“無組織”回遷又給該地區造成了新的矛盾和裂痕。除此之外，由于蘇聯憲法中的“雙重主權原則”和“自由退盟原則”等規定過于粗放，也給了各種民族分裂勢力可趁之機。

總之，無論是俄羅斯帝國還是蘇聯，其對北高加索地區的治理目標都是建立統一文化空間和國家認同，實現地區現代化（近代化），保障地區穩定和國家統一，而采取的治理路徑都是給予地方民族一定的自治權，借助當地精英維持中央對地方的管轄。然而，其在北高加索地區的治理措施或限囿于客觀條件，難以有效推行，或受制于政策頻繁變動，效果差強人意。

俄羅斯聯邦建立之初，由于政治動蕩，經濟崩潰，各項制度有待完善，中央對邊疆地區治理重視不足，該地區出現嚴重的分離勢力，地區混亂加劇，如發生印古什-奧塞梯族群沖突、兩次車臣戰爭、大量惡性恐怖襲擊事件等。自2000 年以來，聯邦政府多管齊下，針對“北高加索綜合征”，對癥下藥，出臺了一系列綜合性治理措施，在維護地區穩定、促進民族和解、控制沖突方面取得了不錯的效果，具體可分為以下兩類：

（一）強化統一國家意識，以國族認同取代民族認同

可以說，這是自俄羅斯帝國吸納該地區以來一直期望實現的“終極”治理目標。沙俄和蘇聯時期都做出過很多的努力，在大規模的移民活動、俄語教育的普及、東正教的傳播、共產主義信仰的宣傳等方面都投入了巨大的精力，但最后都由于各種復雜的原因而未能實現。獨立后的俄羅斯采取了一系列構建多民族國家認同的新舉措：

1.重視相關立法，維護國家統一。1993 年12 月12 日通過的《俄羅斯聯邦憲法》成為俄羅斯處理邊疆民族問題、加強國家認同的基本依據。憲法第一章就明確“俄羅斯是統一的多民族國家”，用人權、公民等概念淡化民族差異問題。在“民族自決”問題上也非常謹慎，僅在緒論和提及國家與聯邦主體權力劃分時出現了“公認的民族平等和民族自決原則”的表述，且未對“公認”標準做出任何說明，還取消了蘇聯憲法中各民族共和國可以“自由退出”的條款，從法理上杜絕了民族自治區域“公投”獨立的行為。1996 年出臺的《俄羅斯聯邦民族政策構想》《俄羅斯聯邦民族文化自治法》、2012 年普京簽署的《2025年前俄羅斯聯邦國家民族政策戰略》、2013 年的《鞏固統一的俄羅斯民族和俄羅斯各族文化發展（2014—2020）綱要》、2016 年的《2030 年前俄羅斯聯邦國家文化政策戰略》等法律和國家規劃綱要進一步淡化民族差異，僅強調在文化領域的民族自決，不斷夯實國家統一作為不同民族認知“最大公約數”的概念。

2.淡化民族差異，強化國家認同。自1997 年起，俄羅斯聯邦政府在新發放的公民護照（身份證件）上取消了“民族”一欄，將公民的民族屬性當做公民的“私事”處理，每位公民都可自由選擇是否公開或認同自己所屬的民族身份。甚至在后續的人口普查中，也不強迫公民填寫本人所屬的民族。這些措施大大弱化了民族身份的“敏感度”，扭轉了蘇聯時代刻意強調民族屬性的弊政，減少了民族之間的交流障礙，促進不同民族的自然融合，有助于國家統一思想的認同。與此同時，普京就任總統后，頒布了《俄羅斯聯邦公民愛國主義教育綱要》，并組織專家對俄羅斯歷史教科書進行重新編寫和審校。近年來，政府大大加強了對傳統俄羅斯社會的道德觀、價值觀的宣傳力度，如重視衛國戰爭紀念日等節日的慶祝，以增強俄羅斯人民的民族自豪感和愛國主義感情，提升國家凝聚力。

3.夯實俄語國語地位，明確俄語與少數民族語言的關系。作為占據俄羅斯聯邦人口八成以上的俄羅斯族，在北高加索地區（尤其是南部地區）卻“淪為”了少數民族。長期以來，該地區俄語的教育水平和普及度都處于較低水平。標準俄語的普及工作與本地少數民族語言文化的保護發展政策往往相互掣肘，難以兼顧。獨立后，《俄羅斯聯邦憲法》和《俄羅斯聯邦國語法》都對俄語的地位和使用范圍及與其他民族語言的關系做出明確規定，“俄語是俄羅斯聯邦全境內的國語”，“共和國有權規定自己的國語。在共和國的國家權力機關、地方自治機關和國家機構中，共和國國語和俄羅斯聯邦國語一起使用”，要求俄羅斯公民必須掌握俄語。《2030 年前俄羅斯聯邦國家文化政策戰略》也明確提出要“創造條件和激勵機制，提高俄羅斯文學語言在教育中的優先地位”①Стратегия государственной культурной политики до 2030 г.(утверждена Распоряжением Правительства РФ от 29.02.2016 N 326-р,https://culture.gov.ru/documents/strategiya-gosudarstvennoy-kulturnoy-politiki-do-2030-g-utverzhdenarasporyazheniem-pravitelstva-rf-/.。通過政府的強力推廣，目前包括北高加索地區在內的所有邊疆地區俄語的普及率和認可度都有所提升，根據最近的一項統計，北高加索地區幾乎所有少數民族都將俄語作為第二語言，俄語作為該地區族際交流語言的地位已難以撼動。②Языковая ситуация на Северном Кавказе,2023,https://www.beda.media/special/yazykovaya-situaciya-na-severnom-kavkaze.

4.實行民族文化自治政策，緩和民族矛盾。《俄羅斯聯邦民族文化自治法》規定，“俄羅斯聯邦民族文化自治是民族文化自決的形式，是隸屬于某個族裔共同體、在相應的區域內處于少數的俄羅斯聯邦公民的聯合，旨在以自主的決定保存其獨特性，發展語言、教育和民族文化的自愿組織”③Федеральный закон от 17 июня 1996 г.N 74-ФЗ."О национально-культурной автономии",http://base.gara nt.ru/135765/1/#block_100.。在這一法律規定下，為保存和普及民族文化、語言和特色，俄羅斯少數民族聚居區注冊成立了一大批民族文化自治組織——“民族文化（自治）協會”（Национально-культурное объединение）。在北高加索地區，2014年該協會注冊數量達到62 個，其中達吉斯坦共和國4 個、印古什共和國10 個、卡巴爾達-巴爾卡爾共和國2 個、卡拉恰伊-切爾克斯共和國4 個、北奧塞梯-阿蘭共和國10 個、車臣共和國2 個、斯塔夫羅波爾邊疆區32 個。④Сборник методических материалов：список национально-культурных объединений,выпуск №10,Москва 2014,С.83.這些機構可獲得聯邦和地方政府的財務和政策支持，不少機構成員還是國家杜馬或地方議會的議員，對制定有利于本民族或地區的政策法規、保護民族語言文化和緩和民族矛盾、樹立聯邦政府在北高加索地區良好形象都有一定的積極意義。

（二）改革聯邦管理機制，構建垂直權力體系，加強中央對地方的控制

俄羅斯獨立之初，賦予北高加索各民族共和國極大權力，助長了當地分裂主義的勢力，最終引發了車臣危機。普京上臺后，吸取葉利欽時期地方治理教訓，積極改革聯邦體制，理順央地關系，加強對聯邦主體的垂直控制。

1.設立聯邦區（Федеральные округа）和高加索事務部，加強對北高加索地區的監管和扶持。2000年5 月13 日，普京簽署第849 號總統令，“將總統在俄羅斯聯邦各地區的全權代表機構調整為聯邦區代表處”⑤Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г.№ 849 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе,http://www.kremlin.ru/acts/bank/15492.，設立了中央、西北、北高加索、伏爾加河沿岸、烏拉爾、西伯利亞、遠東7 個聯邦區，并派駐總統的全權代表。根據《俄羅斯聯邦總統駐聯邦區全權代表條例》的規定，全權代表是在聯邦區內代表總統的官員，有義務確保行使國家元首的憲法權力，并直接向俄羅斯聯邦總統報告。國家元首根據總統辦公廳負責人的提議任命和罷免全權代表，全權代表的任期由國家元首決定。全權代表監督聯邦主體執行聯邦政策，保障總統人事任免，定期向總統提交有關該地區事態的報告和建議，并協調總統機構與地區當局的互動①Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе,http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102065756.。成立之初的北高加索下轄13 個聯邦主體，同年，根據1149 號總統令更名為南部聯邦區②Указ Президента Российской Федерации от 21.06.2000 г.№ 1149 Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах,http://www.kremlin.ru/acts/bank/15733.。2010 年，南部的7 個聯邦主體脫離南部邊疆區，成立北高加索聯邦區，針對該地區的邊疆治理目標從之前的平叛反恐逐步轉變為了加快地區經濟社會現代化改造。因此，2014 年普京還成立了北高加索事務部(Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа)，專門負責起草和實施國家在北高加索地區的社會、經濟發展政策，并協調實施北高加索地區的國家計劃及聯邦專門方案。2020 年，該部門撤銷，有關北高加索聯邦區發展及落實2025 年前相關國家計劃的工作由經濟發展部接手。③Указ Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 21 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”,publication.pravo.gov.ru.近年來，聯邦財政持續加大對北高加索地區的經濟補貼力度，投入建設了一大批基礎設施，引入一批大型工礦類企業，對促進該地區經濟現代化建設進程，緩解地區貧困和社會矛盾具有一定積極作用。

2.改革地方選舉制度，加強中央對地方的控制。自1995 年9 月17 日葉利欽總統簽署了《關于選舉俄羅斯聯邦主體國家權力機構和地方自治機構的法令》④Указ Президента Российской Федерации от 17.09.1995 г.№ 951“О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления”,http://www.kremlin.ru/a cts/bank/8320.以來，絕大部分俄羅斯聯邦主體的行政長官都由當地選民直接選舉產生。北高加索各民族共和國選舉產生的行政首腦雖然由聯邦政府認可確定，但實際上聯邦政府不能左右民族共和國的領導人選舉，地方一定程度上脫離了中央的控制。⑤Скороходова В.П.Некоторые особенности проведения парламентских выборов 2016 года в республиках Северного Кавказа// Философия права,2017,№2,С.107-115.2004 年別斯蘭人質事件后，普京取消地方行政長官的直接選舉，代之以由聯邦總統提名以后，經地方議會批準的制度。2009 年 7 月1 日起，進一步規定，只有在俄羅斯聯邦主體議會中擁有多數席位的政黨才有權向總統提交地區領導的候選人名單（至少三名）。這樣，中央對聯邦主體的控制權達到頂峰，北高加索地區的分裂勢力得以有效遏制。2012 年梅德韋杰夫總統又恢復了地方行政長官直選制，并放寬了對政黨登記的限制。⑥Федеральный закон от 2 мая 2012 г.N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями),https://base.garant.ru/70169404/.目前俄羅斯地方行政長官的直接選舉制度在 75 個聯邦主體施行。而另外10 個主體的首腦由地方議會選舉產生，其中六個都位于北高加索地區，分別是阿迪格共和國、達吉斯坦共和國、印古什共和國、北奧塞梯-阿蘭共和國、卡巴爾達-巴爾卡爾共和國、卡拉恰伊-切爾克斯共和國。該地區所有民族共和國中，僅車臣可以直接選舉地方行政長官。而統一俄羅斯黨（以下稱統俄黨）在北高加索地區所有聯邦主體的議會都占據最多席位，通過一系列選舉機制設計，提高了其他政黨進入議會的門檻，并設立“市政過濾器”機制⑦“市政過濾器”機制（муниципальный фильтр）,由時任總統辦公廳第一副主任沃羅金于2012 年設計實行，根據法律規定，申請登記參選的各黨派或獨立候選人要在參選聯邦主體內收集市政機構代表的簽名。根據“市政過濾器”要求，申請登記的候選人需要在所參選聯邦主體的市政區 (муниципальный район) 和城市區 (городской округ) 立法機關收集5%—10%代表和行政領導人簽名，并在不少于在3/4 的城市區收集簽名。由于目前統俄黨控制著各市政地區議會的多數席位和行政領導人職位，中央由此實際掌控著地方行政長官選舉的參選資格。，將地方行政長官候選人的提名和參選資格牢牢掌握在聯邦手中。而在車臣，由于地區形勢復雜，在當地影響力巨大的卡德羅夫家族與俄羅斯總統之間維持著一種微妙的“恩庇”關系，在地方領導人選舉中，每次都以“壓倒性優勢”獲勝。小卡德羅夫加入統俄黨，并宣誓“效忠”于俄羅斯總統，成為中央在車臣的“代理人”。可以說，通過這一系列“集權為主，適度分權”的制度設計，俄羅斯基本達成了對北高加索的有效控制，建立了自上而下的垂直權力治理體系。

3.強力打擊地方分離主義、極端主義和恐怖主義。在北高加索地區生活的各少數民族中，除奧塞梯人信奉東正教外，其他的民族多是以伊斯蘭教作為主要信仰。蘇聯解體后，極端主義思想逐漸蔓延到該地，激化了民族之間、教派之間的矛盾，加之地區離心傾向加強，最終釀成嚴重的后果。兩次車臣戰爭后，俄政府便將維持高加索地區的穩定作為邊疆治理的重中之重，2001 年1 月23 日，普京簽署了《關于在俄羅斯聯邦北高加索地區打擊恐怖主義的措施》的總統令，由聯邦安全局取代國防部主導該地區的反恐事宜。①Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г.N 61 “О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации”,https://bazanpa.ru/prezident-rf-ukaz-n743-ot05072009-h1331297/.2002 年7 月25 日國家杜馬通過了《俄羅斯聯邦反極端行為法》，其中特別強調了規范國外非政府組織在俄的活動，防范西方國家借此發動顏色革命的企圖。②Закон от 25 июля 2002 г.N 114-ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности”,http://kremlin.ru?acts/bank/18939.在經歷了別斯蘭人質事件等惡性恐怖襲擊事件后，俄羅斯逐漸形成并確立了“絕不向恐怖主義勢力讓步”的共識，加大了對北高加索地區恐怖主義的打擊力度。根據普京命令，于2006 年2 月設立了國家反對恐怖主義委員會，由聯邦安全局局長兼任主席，協調各聯邦行政機關采取預防和反對恐怖主義行為的行動③Указ Президента Российской Федерации от 15.02.2006 г.№ 116 “О мерах по противодействию терроризму”,http://www.kremlin.ru/acts/bank/23441.。并于次月通過了《反恐怖主義法》，作為反恐行動的統一綱領。近二十年來，俄羅斯在北高加索地區反“三股勢力”的任務中投入了大量的人力物力精力，取得了顯著的效果，區域安全穩定形式大大改善。根據2020 年年底俄聯邦安全局局長亞歷山大?博爾特尼科夫公布的數據，2020 年，北高加索地區有61 起恐犯罪被扼殺在萌芽中，在地區反恐行動中共擊斃了49 名匪徒，拘留了約800 人，沒有任何一起恐怖事件得以實施④“Борьба будет намного серьезнее.” Итоги года борьбы с терроризмом на Северном Кавказе,Кавказ реали,https://www.kavkazr.com/a/31008067.html.。

綜上所述，俄羅斯聯邦自21 世紀以來，能夠充分考慮到北高加索地區的“邊疆特征”，有的放矢地進行精細化治理，在大方向不變的基礎上靈活調整策略，取得了良好的治理效果。

三、結語

北高加索地區作為多種文明的交匯之地，在漫長的歷史進程中，孕育出多元燦爛的民族文化，同時也成為了各種矛盾聚焦的地帶。自俄羅斯帝國將北高加索納入版圖至今，強化國家認同、保障邊疆穩定、維護國家統一直是北高加索治理不變的主題，相較之俄羅斯帝國時期針對北高加索地區治理的“力有不逮”和蘇聯時期的“朝令夕改”，2000 年后，俄羅斯聯邦結合實際情況，制定了一系列針對該區域的治理政策，其治理結果也得到北高加索各族人民的肯定。歸納起來主要集中在以下三個方面：

第一，更加注重法制建設，在國家立法和相關政策綱要中不斷強化維護國家統一的基本目標，通過法律手段淡化“少數民族”“原住民族”等概念的血緣認同、地緣認同屬性，強調民族身份認同的個體權利與國家利益的一致性。同時加強愛國主義教育，重塑國家民族概念。

第二，完善地方管理體制建設，規范民族區域自治制度。不斷加強國家垂直權力體系的構建，杜絕該區域分裂的制度土壤，同時弱化北高加索民族的差異與對立，保障了地區各民族平等權利，支持少數民族文化自治，緩和民族矛盾。

第三，對地區安全和經濟發展進行資源的持續性投入。一方面，堅決打擊該地區的分裂活動和恐怖勢力，維護地區的安全穩定；另一方面，對北高加索地區各聯邦主體加大財政支持和國家項目建設投入，加速地區經濟社會的現代化轉型。

誠然，不可否認的是，北高加索復雜的“邊疆特征”本質上仍未改變，“固有頑疾”也未被根除，尤其是在如今俄烏沖突的背景下，高加索南北地區仍有不安定因素的存在，地區穩定和經濟發展都面臨著新的挑戰，俄羅斯在北高加索地區的治理能否有效解決這些困境，都值得學界長期觀察和研究。