行政事業單位清理中小企業欠款的意義及對策

□ 沈陽 卜曉艷

國家高度重視中小企業的紓困，行政事業單位對中小企業欠款亟待清理。但如何清理欠款，筆者根據實踐經驗進行闡述，以供實務工作者參考借鑒。

一、清理中小企業欠款的現實意義

目前，我國中小企業數量已超過3000萬，占我國企業總數的90%以上，吸收了80%以上的勞動力，創造了70%以上的技術創新成果，貢獻了全國60%以上的GDP，稅收貢獻占全國的50%以上，在促進國民經濟發展中發揮了重要作用，是我國經濟的重要組成部分。我國中小企業要生存、發展，內部動力來自自身建設，外部環境需要政府相關職能部門給予支持，包括政策支持、稅收支持、融資支持、法律支持等等，換言之，中小企業的良性運行需要良好的營商環境支持。

疫情背景下我國中小企業經營發展遭受嚴重沖擊，現如今，我國疫情蔓延已得到有效遏制，但是防控形勢依然嚴峻，疫情短時間內對我國經濟發展產生了不利影響，集中表現在中小企業的生產經營中。不少中小企業有的簽不到合同，有的即使已經簽訂購銷合同，但資金鏈斷裂，被迫面臨違約風險，生產經營舉步維艱，甚至有些已經閉店倒閉。黨中央和國務院高度重視中小企業的紓困，中央及地方各層面都進行了決策部署。

1.抓緊完成政策的制定。作為國家政府，想要搞活民營經濟，需要通過制定好的政策刺激民營經濟的增長，從減免增值稅、延長貸款支付期限，政府采購中鼓勵購買中小企業產品及服務等多個層面助力中小企業生產發展。根據工業和信息化部數據，2021年國家層面出臺支持中小企業發展政策20多項，各省市出臺政策40余項（牛大勇，2022）。近幾年中央政府發布了很多扶持中小企業發展的政策，主要包括2017年9月全國人大常委會發布的《中華人民共和國中小企業促進法》；2019年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》；2020年7月國務院發布的《保障中小企業款項支付條例》；2020年7月國務院辦公廳發布的《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》；2020年7月工業和信息化部聯合發展改革委、科技部、財政部等17個部門共同印發發布的《關于健全支持中小企業發展制度的若干意見》；2020年7月國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、人民銀行發布的《關于做好2020年降成本重點工作的通知》；2020年12月財政部、工業和信息化部發布的《政府采購促進中小企業發展管理辦法》；2021年11月國務院辦公廳發布的《關于進一步加大對中小企業紓困幫扶力度的通知》；2022年5月國務院辦公廳發布的《關于印發防范和化解拖欠中小企業賬款專項行動方案的通知》；2022年5月工業和信息化部辦公廳發布的《關于抓緊抓實防范和化解拖欠中小企業賬款專項行動的通知》等等。同時，地方政府也積極響應，從各個部門職責出發出臺適用本地的地方政策。以遼寧省為例，2020年12月遼寧省財政廳、省工業和信息化廳印發了《關于做好政府采購促進中小企業發展有關工作的通知》；2022年5月省財政廳印發了《關于進一步加強政府采購保證金管理的通知》；2022年5月遼寧省減輕企業負擔工作領導小組辦公室印發了《關于抓緊抓實防范和化解拖欠中小企業賬款專項行動臺賬報送工作的緊急的通知》；2022年6月遼寧省促進民營經濟（中小企業）印發了《遼寧省保障中小企業款項支付投訴處理實施細則（暫行）》；2022年6月遼寧省財政廳印發了《關于做好清理拖欠民營企業中小企業賬款工作的通知》；2022年6月遼寧省財政廳發布的《關于進一步加強政府采購保證金管理的通知》等。

2.有效保證政策落地。行政事業單位需要切實履行采購主體責任，依據政策采購行為，根據采購合同，保證財政資金正向流入，做到“取之于民，用之于民”。行政事業單位應根據深化改革相關要求，為進一步優化營商環境，切實減輕企業負擔，降低制度性交易成本，應及時清理并支付對中小企業的合同欠款，助力中小企業健康發展。2021年1月開始施行的《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕46號）。2021年11月，國務院辦公廳發布《關于進一步加大對中小企業紓困幫扶力度的通知》指出：進一步加大助企紓困力度，減輕企業負擔。2022年，國務院辦公廳印發了《防范和化解拖欠中小企業賬款專項行動方案的通知》（國辦發明電〔2022〕7號）及《工業和信息化部辦公廳關于抓緊抓實防范和化解拖欠中小企業賬款專項行動的通知》（工信廳企業函〔2022〕102號），督促行政事業單位應付盡付。特別針對質量保證金，財政部門出臺相關規定進一步規范了質量保證金管理工作。例如遼寧省財政廳出臺了《關于進一步加強政府采購保證金管理的通知》（遼財采函〔2022〕320號），明確要求采購人要加強保證金管理，規范保證金收退流程，不得無故拖延退付保證金，及時上繳不予退還、無人認領的保證金。

綜上，應付款是行政事業單位應付給有關單位或個人而形成的一種停留在結算過程中的資金，體現的是行政事業單位與有關單位或個人的一種債務關系。應付款管理作為行政事業單位財務管理中較為重要的一部分，它直接反映了單位財務管理水平的高低。行政事業單位清理中小企業欠款，完善應付款管理對提高單位管理水平、維護政府信譽，幫助中小企業紓困，營造好的營商環境有著重要的現實意義。

二、中小企業欠款成因分析

1.管理缺失造成應付未付。行政事業單位大多屬于非經營性質，在運行中缺少成本控制與盈利能力的考慮，對合同往來款管理未引起足夠的重視，造成在往來款管理方面風險意識與財務管理意識的缺失，從而對企業欠款產生應付未付。尤其是中小企業質量保證金欠款，由于合同主體已經基本履行完畢，保證金金額相對較小，時間鏈條長，中間極易因為管理缺失，出現無人督辦產生付款不及時的現象。

行政事業單位合同應付款內部管理缺失主要體現在以下幾個方面。第一，制度缺失。對于往來款管理部門而言，沒有制定專門的往來款管理制度，往來款管理在制度層面未予以規范，導致往來款管理無制度可遵循。第二，內控管理存在漏洞。合同往來款管理涉及多個部門，包括合同歸口管理部門，財務部門和業務經辦部門等。合同管理部門更多是合同簽訂、審核，存檔等管理工作，并不直接參與付款手續的辦理，合同執行及支付意識不強；而財務部門往往根據業務部門提供的全額發票，才對應付款進行記賬，所以單從財務賬上掌握的欠款信息并不全面；業務經辦部門則認為只要完成了采購任務（比如貨物已經到位，工程或者服務已經驗收等），維護了本單位的利益，付款的事情不著急也不重要。同時在內部管理上對長期掛賬的相關責任人沒有警告或懲罰措施，導致業務經辦部門認為往來款清理工作不屬于本部門的工作職責，甚至對質保金抱有“與我無關”的錯誤觀點，清理往來款的動力不足。從而各部門之間未形成聯動機制，導致業務與財務脫節，往來款的內部控制存在漏洞。第三，工作移交手續不清。因崗位輪換、調轉、離職以及退休等原因造成往來款經辦人變更，而經辦人不及時辦理往來款相關工作的移交手續，項目（合同）執行無人跟蹤，合同往來款清理工作無人負責，出現管理“真空”地帶。

2.合同分歧尚不能支付。合同簽訂屬于雙方共同發生的經濟行為，合同執行中雙方有可能產生分歧。比如合同簽訂后，供應商提供的設備、工程或者服務存在質量問題且未做出改進，合同雙方意見不一致，不滿足驗收條件，按照合同約定行政事業單位尚不能支付合同款，供應商前期投入無質量問題部分也因此條款沒有得到相應回款，這種情況對經濟實力相對較弱的中小企業繼續生產發展確實造成一定困難，使其極易出現資金鏈斷流。但另一方面因為政府采購等相關政策規定，主要合同條款（尤其支付條款）需要到財政等部門審批后方可變更，辦理手續相對復雜，當然確實存在合同變更審批時間鏈條過長或者審批不通過等經驗案例，大多行政事業單位的經辦人也就“望文生畏”了，又有了延緩支付的理由，故由于合同分歧行政事業單位未能向企業支付合同款。

3.供應商注銷無法支付。合同執行過程中，有的中小企業已經停業或者破產注銷，銀行賬戶已經失效，行政事業單位無法支付貨款。比如，由于質量保證金支付時間距離合同主款支付時間大多超過一年，這期間供應商因為應收款未到賬導致資金鏈斷裂等原因，無法繼續經營，最終破產清算、企業已被注銷，待行政事業單位擬進行支付時候才發現已經支付不出去，按照相關規定，確實支付不出去的，相應款項需要繳回財政。這種結果對該企業而言實質上是損失，也缺乏公平；對于政府而言，貌似沒有損失，但實質上降低了公信力，在一定程度上是對營商環境的“破壞”。

4.歷史遺留加大支付困難。行政事業單位對中小企業有些欠款金額相對較小，因多種原因供應商一直未索要或者索要未果，單位內部管理缺位無人執行，沒人監督，賬齡過長超過了訴訟時效，形成長期欠款。這類欠款執行起來因為當時經辦人等相關人員往往已經不在該崗位，新的接手人很多事項說不清楚，而且潛意識里抱有“新官不理舊賬”的觀點，主觀清理欠款的工作意愿不強，支付手續辦理起來困難加大。行政事業單位內部管理不善造成拖欠中小企業欠款的不良后果，對中小企業發展造成障礙，營商環境遭到破壞。

三、中小企業欠款清理對策

1.集中清理存量欠款，摸清底數。中小企業欠款清理是對過往累積的欠款底數的一次集中摸查，是一項復雜而又系統的工作，需要多個部門形成聯動機制，分工合作，通力配合。合同管理部門負責清查執行中合同，查全查清合同約定的付款義務；財務部門負責查實財務賬上往來款掛賬信息；業務部門負責根據合同管理部門、財務部門提供的信息進行對賬確認，必要時需要根據以上信息進一步與供應商溝通確認（比如進行函證）。牽頭部門組織其他相關部門根據確認結果進行匯總分類，統籌安排，制定處理規則和程序，細化清理方案，確定清理方式方法。首先，存在合同分歧的。比如對于供應商提供的貨物、工程或者服務驗收不通過的情況，行政事業單位應督促供應商按照合同要求盡快履約，并積極配合相關部門完成驗收。如果供應商拒不履行合同義務，行政事業單位應保存好證據材料，將相關事項說清楚，為日后審計、監督、檢查甚至司法等部門提供有理有據支撐。其次，沒有合同分歧，但保證金未到期的。根據現行政策要求，嚴禁收取貨物和服務項目質量保證金。對于這類欠款就應該及時支付。行政事業單位要根據這個政策變化積極應對，不得拖延懶政，認真研究政策文件及合同條款，并結合合同履行進度實際，對于未到期但應該支付的質量保證金，既要做到謹慎不冒進，區分好合同尾款和質量保證金，做到該驗收驗收，保護好單位正當權益；又要做到響應國家政策，該支付支付，為中小企業紓困。再其次，供應商已破產或者注銷。盡管企業已經破產，但鑒于現在聯系方式的多樣性，行政事業單位經辦人是有能力而且有責任盡力聯系到原企業法人，在合法合規下盡量支付欠款，保障債權人權益，保護中小企業利益。對于確實無法支付的合同欠款，按照規定程序進行處理。比如在報紙、網絡等媒體刊登公告，公告期滿后，將資金按照程序上繳同級財政。

經過集中清理存量欠款，弄清底數后，對現存中小企業欠款做到應付盡付，應繳盡繳。既為后期往來賬款管理打好基礎，也強化提升了單位往來賬款管理意識，也進一步加大助企紓困力度，切實減輕企業負擔，優化營商環境，提升了政府公信力。

2.健全內部控制制度，形成長效機制。行政事業單位應健全內部控制制度，制定合同往來款管理辦法，強化制度落實，明確責任分工，規范往來賬款管理工作。首先，建立定期清理的工作機制。合同管理部門、財務部門應緊密配合，建立定期清理的長期對接機制。建立往來款動態臺賬，對于中小企業欠款要有標注，提高關注度，持續跟進，滾動更新動態，定期與業務經辦部門進行對賬，必要時向對方單位進行發函詢證或實地對賬，定期清理并對特殊情況要及時處理，并做好相關資料的存檔工作。其次，建立責任人制度。行政事業單位可以將每筆款項責任落實到經辦部門乃至個人，督促及時辦理結算業務。當往來款責任人離任時，要辦理清晰全面的往來事項交接手續，相關部門參與審核監督，確保交接資料完整，形成良好的責任管理循環機制，有效解決“新官不理舊賬”問題。對于行政事業單位而言，及時清理欠款，形成長效機制，健全了單位的內部控制制度；對于中小企業而言，時間就是金錢，時間就是效益，及時收到合同賬款，切實減輕企業資金壓力，有利于進一步搞好生產，更好地創造社會福利。

3.緊跟政策變化，做好事前控制。行政事業單位須與時俱進，響應黨和國家號召，尤其是緊跟國家政策文件的重大變化。比如國務院公布的《保障中小企業款項支付條例》（國務院令第728號），比照以前遵守的政策條款確實有較大改變，在政府采購、預算管理、財務管理等方面都需要結合政策變化加以調整。對于行政事業單位而言，對這些政策文件就必須要認真閱研，結合單位采購業務實際，在采購意向初步形成或者預算編制環節，財務部門、合同管理部門以及法務部門就應參與其中，從各自專業角度提供建議和工作支持。在編制采購文件時候就充分調研學習，比如針對政府采購文件中要求采購中小企業產品或者服務比例方面，該給的支持一定要落實到位。將風險管控關口前移，在采購流程前端就消除隱患，結合預算資金管理各方要求，在招標文件擬訂，合同簽訂，乃至后期實施都要考慮周全，做到科學謀劃，合法合規。

行政事業單位要不斷提高學習能力，緊隨政策變化步伐，從而做到科學謀劃和合理合法防控風險，及時驗收并支付欠款，這樣既保證行政事業單位自身行為合法合規，自身利益不受侵害，提高預算資金執行力和使用效益；又避免分歧，化解風險，為企業紓困，幫助并促進中小企業發展，實現優化營商環境，提升政府公信力的目標。