在國內沖突與國際制裁的困境中尋求出路

李忠艷 魯瑩 祝湘輝

摘要： 2022年，緬甸國內危機仍未解除，軍方與反對力量沖突不斷，但緬甸軍政權表現出一定韌性。為促進國內政局穩定，同時為贏得國際社會的認可與接納，軍方對內對外均采取了一系列積極措施。政治方面，為增強執政能力，軍方改組內閣，進行人事任免；為鞏固國家控制權，國家管理委員會繼續管控反對力量，處理遺留問題；為順利推進2023年大選，國家管理委員會促進和平協議簽訂，整改選舉架構，調整《政黨注冊法》等。經濟方面，得益于軍方制定的經濟復蘇計劃與《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的落實，緬甸進出口總額明顯增長，旅游業與電力能源領域發展向好。但因受西方國家的制裁影響，外資企業相繼撤離緬甸，外國投資低迷，金融業發展倒退，經濟復蘇面臨巨大壓力。外交方面，因在“五點共識”落實進展甚微，軍方與美歐等西方國家的關系在制裁風波中逐漸惡化；與東盟關系面臨巨大考驗，有倒退風險，但因維護信譽與聲譽之需，東盟仍繼續就解決緬甸問題進行積極斡旋。但較為利好的是，在中、印、俄等大國堅持不干涉內政原則的情況下，緬甸得以與中、印保持良好關系，緬俄關系的升溫跡象也很明顯。2023年，緬甸將繼續沿用“大國平衡”外交戰略，旨在于復雜的外交局面中維護國家主權的獨立自主，推動國家經濟和安全發展。軍方將積極布局，推進順利舉行全國大選并實現權力平穩移交。但由于緬甸軍方與反軍方力量之間將持續博弈，大選仍存在不確定性。同時，仍將面臨經濟復蘇及和平進程等多重挑戰。

關鍵詞： 緬甸； 政治沖突； 經濟發展； “大國平衡”； 和平進程

［中圖分類號］ F133.7；D733.7 ? ? ? ［文獻標識碼］ A ? ? ? ?［文章編號］1003－2479（2023）03-031-14

Seeking a Way Out from the Dilemma of Civil Conflicts and International Sanction：

A Retrospect of 2022 and Prospect of 2023 in Myanmar

Li Zhongyan， Lu Ying， Zhu Xianghui

Abstract：In 2022， the domestic crisis in Myanmar remained unresolved， and conflicts between the military and opposition forces continued. However， the Myanmar military regime showed some resilience. In order to stabilize the domestic political situation and win the recognition and acceptance of the international community， the military has taken a series of measures both domestically and externally. In politics， in order to enhance the ability to govern， the military reorganized the cabinet and conducted personnel appointments and dismissals; in order to control the country， the State Administration Council of Myanmar continued to suppress opposition forces and addressed remaining issues; In order to smoothly advance the 2023 general election， the State Administration Council urged negotiations to sign a peace agreement， rectified the electoral system， and adjusted the Political Parties Registration Law. In terms of the economy， thanks to the economic recovery plan formulated by the military and the implementation of the Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement， Myanmar's total import and export volume has increased significantly， and the tourism and electric power sectors are developing well. However， due to the sanctions imposed by Western countries， foreign investment has successively withdrawn from Myanmar， resulting in a downturn in foreign investment， a setback in the development of the financial industry， and enormous pressure on economic recovery. On the diplomatic front， the relations with ASEAN is facing enormous challenges and risks regression. However， due to the need to maintain its credibility and reputation， ASEAN continues to actively mediate on resolving the Myanmar issue. However， what is more favorable is that Myanmar has been able to maintain good relations with China and India and there are obvious signs of warming up in Myanmar-Russia relationsunder the circumstance that major countries such as China， India and Russia adhere to the principle of non-interference in internal affairs. In 2023， Myanmar will continue the "balance of major powers" diplomatic strategy， aiming at maintaining national sovereignty and independence in complex diplomatic situations and promoting national economic and security development. At the same time， the military will actively arrange for the smooth holding of national elections and the smooth transfer of power. But there is uncertainty in the electiondue to the continued gaming between the Myanmar military and anti-military forces. In 2023， the Myanmar government will still face multiple challenges such as economic recovery and the peace process.

Key words： Myanmar; political conflicts; economic development; balance of major powers; peace process

一、政治：國內局勢仍然嚴峻，國家管理委員會施政求穩定

2022年，緬甸國內局勢仍然動蕩不安，國家管理委員會（以下簡稱國管委）與反對派武裝之間沖突不斷。為加強對國家的控制，國管委積極開展反對派管控工作，同時還處理了大量遺留問題。迫于國內外壓力，國管委還延長全國停火時間并與部分少數民族武裝組織舉行和平會談，力圖改善國內不斷動蕩的局勢1。除此之外，國管委還開展了一系列的人事任免工作，對政府內部工作做出調整，大力為即將舉行的全國大選造勢并開啟了部分大選籌備工作。

（一）國管委開展人事任免工作

2022年，為增強執政能力建設，國管委對政府高層人事作出了一系列調整。8月19日，對緬甸聯邦政府進行改組，改組后共有32名成員，其中敏昂萊大將為國家總理，梭溫副大將為副總理，佐丹丁為秘書長，原央行副行長丹丹穗被任命為央行行長，佐敏奈被任命為央行副行長，原反腐委員會主席丁烏調任為聯邦總審計長，原公務員委員會主席丹瑞調任為反腐委員會主席，原聯邦總審計長肯佐調任為投資與對外貿易部長，原勞工部長敏凱調任為移民與人口部長，原經貿部長平杉調任為勞工部長，原投資與對外貿易部長昂乃烏調任為經貿部長，同時還宣布了原移民與人口部長欽益等4位部長的退休決定。此次改組是國管委接管政權以來最大的一次改組，主要涉及經濟等部門相關人員的調整2。同日，緬甸軍方對軍事指揮官也進行了改組，北部軍區司令妙岱少將和東南軍區司令哥哥貌少將調換職位，中東部軍區司令拉莫少將調往三角軍區，三角軍區司令苗敏吞少將調往東部軍區，東部軍區司令尼林昂少將被調到中東部軍區1。除了對高層人事進行調整，政府還將原來的緬甸電力能源部改組為電力部與能源部兩個部門。

（二）強化國內控制，解決政治遺留問題

2022年，緬甸軍方與少數民族武裝組織之間沖突不斷，軍方傷亡較大，并出現部分基層官兵投誠到反軍方力量的現象。為應對不斷加劇的沖突及內部危機，緬甸軍方作出了努力并加強自身建設。首先，延長警員的退休時間，將退休時間延長至60周歲2。其次，開展大規模軍事演習，以打造“三維戰備海軍”。同時，加強與日本的軍事合作，派遣士兵赴日本受訓。此外，為維護地區穩定，緬軍6月還在緬北撣邦孟休鎮及當陽等地增加兵力。

為強化網絡安全管理，營造安全良好的網絡氛圍，國管委還注重開展網絡整治工作。2022年，國管委主要通過法律手段對網絡政治行動作出處罰。1月25日，政府內部召開國家和平協商會，會上決定，針對非法組織緬甸“聯邦議會代表委員會”“民族團結政府”或個人通過網絡社交平臺發表危害國家安全言論的行為，執法機關將根據《反恐怖主義法》《刑法》及《電子通訊法》對其追責。4月，國管委發布密令，要求電信公司封閉所有反對派組織及個人的網絡賬號及頁面。此外，國管委還對新聞媒體作出評判，并將“仰光新時代媒體”“緬甸民主之聲”“密茲瑪”“伊洛瓦底”“德爾塔新聞社”及“大其力新聞”等新聞媒體列入黑名單。

此外，國管委還大力處理了緬甸前政府的政治遺留問題。7月8日，緬甸選舉委員會公布了對2020年大選中舞弊情況的調查結果，對國內86個政黨的賬目、財政狀況等作出審查，并勒令被審查政黨及時處理黨內問題，否則將被依法注銷。除此之外，緬甸軍方還多次強調“民族團結政府”“聯邦議會代表委員會”及“人民防衛軍”等組織為非法組織。同時，緬甸軍方還多次審查全國民主聯盟（簡稱民盟）相關官員的案件并作出判決。2022年，前國務資政昂山素季及前總統溫敏以貪污、危害國家安全、違反防疫決定等罪名分別被判處31年和10年有期徒刑，兩人累計刑期分別為33年和12年3。除此之外，諸多民盟時期的官員也被定罪判刑，如實皆省前省長敏乃以貪污罪被判處21年有期徒刑、克欽邦首席部長吳楷昂以貪污罪被判處12年有期徒刑等。

（三）大選籌備工作逐步展開

2022年2月1日，正值緬軍接權1周年之際，國管委宣稱延長緊急狀態6個月，至7月31日結束。8月1日，國管委再次以尚未創造良好的大選條件為由將國家緊急狀態再延長6個月，至2023年1月31日結束。按照國管委公布的信息，緬甸將于緊急狀態結束后半年內舉行新的大選。2022年，緬甸軍方領導人和發言人多次在公開場合明確表示，緬甸將舉行的大選“絕對是自由、公正的大選”，還多次明確表示，未來的大選將采用比例代表制4。為確保大選順利進行，國管委開展了一系列準備工作。不僅對參與選舉的政黨進行審查，還在緬甸全國325個鎮區開展人口普查，核實選民名單。截至2022年10月25日，國管委已完成對仰光地區45個投票站的核查工作1。國管委表示，國家大選將覆蓋偏遠地區，消除選舉“空白”。12月2日，敏昂萊在講話中強調，要確保大選如期舉行，建立一個真正的民主聯邦國家。同時，為提升民眾信任度及國際社會認可度，國管委還在2022年內多次釋放在關囚犯。

（四）國內沖突加劇，國管委力促和談

2022年，緬甸多地少數民族武裝組織合作對抗緬軍。尤其在緬北地區，軍方與少數民族武裝組織之間的矛盾不斷升級。5月，克耶邦東部戰事升級，戰斗范圍擴大。8月28日，若開軍與緬軍爆發沖突，導致兩枚炮彈落入孟加拉國境內，引發孟加拉國政府譴責。8月31日，若開軍攻占了位于孟都鎮以北孟緬邊境第40界碑附近的一個緬軍軍事基地，激烈的沖突使得雙方均有傷亡2。10月，克欽武裝與軍方在克欽邦發生了自軍方接管政權以來最嚴重的一次沖突。在克欽武裝組織舉行音樂節之際，緬甸軍方對其展開空襲，致80余人死亡3。

為解決國內日益嚴重的局勢及民族沖突，國管委曾于2月28日發布停火聲明，將停火時間延長至2022年底，并與部分少數民族武裝組織舉行會談。2022年年內，國管委與部分少數民族武裝組織舉行了兩輪會談。5月，國管委主席敏昂萊邀請撣邦復興委員會/南撣邦軍、若開解放黨、新孟邦黨、克倫佛教軍、克倫民族聯盟/克倫民族解放軍—和平委員會、勃歐民族解放組織、拉祜民主聯盟等簽署了《全國停火協議》（NCA）的民族武裝組織及未簽署NCA的佤邦聯合黨、民族民主聯合軍/勐拉軍、撣邦進步黨參與和談。在會談中，軍方與少數民族武裝組織就實施多黨制民主聯邦及確保獨立自主和平發展等工作作出討論。對于未簽署NCA及參加和平會談的組織，緬甸軍方也呼吁他們積極參與到國家和平穩定的建設中4。

（五）疫情防控取得一定成效，入境限制初步放開

2022年，緬甸出現第4輪新冠疫情。1月15日，奧密克戎病毒在緬甸本土被檢測出來，感染者大量增加。2月份，緬甸每日新增病例破千，確診率破10%。截至12月31日，緬甸新冠確診人數累計633683例，累計死亡19490人，全國18歲以上人群30849582人完成疫苗接種，緬甸全國18歲以下人群 6798379人完成疫苗接種5。由于奧密克戎病毒致死率降低，緬甸于4月17日宣布廢除防疫聚集限制禁令。同時，中緬合作的新冠疫苗也于3月底在仰光正式投產。12月1日，緬甸放寬國際航班入境人員防疫規定，入境人員只需出示新冠疫苗接種記錄或48小時核酸檢測陰性證明即可入境緬甸，取消核酸落地檢6。

二、經濟：總體呈現發展態勢

軍方接管政權近兩年來，緬甸經濟形勢嚴峻但未崩潰。外資撤離和西方制裁給緬甸經濟復蘇帶來新的難題，但因東盟成員國與緬甸的經貿合作增加，對緬甸的影響有限。在2022—2023財年中，2022年4月以來，緬甸經濟負增長情況逐漸減弱，9月開始逐漸恢復正增長，其后經濟在一定程度上有所增長，全年總體呈現復蘇向好發展態勢。

（一）進出口總額增長較快

據緬甸商務部發布的數據，2022—2023財年，緬甸進出口總額約為255.85億美元。出口總額約為125.98億美元，同比增長51.5%；進口總額約為129.87億美元，同比增長63%。其中，海運貿易總額為194億美元，邊境貿易總額為61.85億美元1。為推動邊貿發展，緬甸政府允許多種貨幣結算。2022年3月15日，緬甸信息和投資部表示，緬甸將允許在泰緬邊境貿易以泰銖結算。同時，也接受將人民幣作為官方結算貨幣。7月5日，經緬甸央行批準，緬甸經濟銀行和4家私人銀行在清水河邊境開設辦事處，進出口貿易商可申請開通人民幣賬戶，使用緬甸元和人民幣結算。緬中貿易是緬甸邊貿最強勁的經濟支柱，但受疫情影響，2022年緬泰邊貿已超過緬中邊貿。據緬甸經貿部公布的數據，2022—2023財年過渡期（4—12月），緬中邊貿貿易額為18.24億美元，緬泰邊貿貿易額則達36.02億美元2。2022年，緬甸的邊境貿易仍以緬中、緬泰貿易為主，緬印邊境貿易次之，緬甸整體貿易呈現回暖趨勢。

2022年，泰國是緬甸最大的出口市場，出口額達27.76億美元，同比增長45%；其次為中國，達26.4億美元，同比增長31%；第3是日本，為8.82億美元，同比增長68%（表1）。

向外國出口的緬甸產品中有農產品、水產品、礦產品、林產品、工業制成品及其他商品，其中工業制成品出口是緬甸最大的出口創匯來源，包括成衣、珠寶以及天然氣等。在2022—2023財年，工業制成品出口額約為86.22億美元，同比增長83%；其次是農產品，出口額為27.06億美元，同比增長12%。在出口的商品中，僅礦物質出口總額出現下降，同比下降23%（表 2）。

中國、新加坡與泰國是緬甸的前3大進口國1。其中，緬甸自中國進口額為42.80億美元，同比增長86%；自新加坡進口額為33.22億美元，同比增長107%；自泰國進口額為16.15億美元，同比增長51%（表1）。而投資產品、商業產品及用戶產品是緬甸主要進口的3大商品類，進口總額為129.87億美元（表3）。

總體來說，2022—2023財年，得益于緬甸當局采取有效的經濟政策與《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的生效實施，緬甸進出口貿易呈現明顯增長，但貿易逆差達3.86億美元。在主要進口的商品類型中，商業產品和投資產品分別同比增長76%和71%。這些產品的增加可從側面反映出隨著貿易逆差的擴大，進口的貨物及服務價格將上漲，在國際上，緬甸出口貨物價格則會下降。此外，還會引發緬甸貨幣貶值。

（二）外國投資持續低迷

從1988年12月至2022年12月31日，共有52個國家和地區到緬甸投資，投資額累計超過920億美元。在34年間，新加坡投資額在總投資額中約占28%，在對緬甸投資的經濟體中位居榜首2。中國大陸地區以23.5%的占比排第2位，泰國以12.4%的占比排第3位，中國香港地區、英國和韓國分別占比10.8%、8% 和4.5%（圖1）。2022—2023財年，緬甸當局共批準90個新外資項目，總投資額近18億美元，比 2021—2022財年的38.9億美元減少了近20.9億美元。2022—2023財年，緬甸主要在能源、石油與天然氣、制造、交通與通訊、房地產、酒店與旅游、礦產開發、養殖與水產、工業區開發、農業、建筑、服務等領域批準外資投資。其中，能源、石油與天然氣、制造、交通與通訊等領域的外資獲得批準最多。

外資撤離是緬甸軍方接管政權后對外經濟面臨的一個重要考驗。據統計，2021年2月1日至2022年12月，共有20余家外資公司涉及撤資緬甸，包括直接關閉、停止投資或出售業務1。2022年1月，石油巨頭雪佛龍（Chevron）和道達爾（Total）撤出緬甸。4月29日，馬來西亞國家石油公司（Petronas）和泰國泰油勘產公司（PTTEP）宣布退出緬甸。5月2日，日本能源集團ENEOS控股公司（ENEOS Holdings）宣布撤離緬甸，并于6月30日決定完全退出緬甸市場。外資的撤離使緬甸的投資環境愈發惡化，為經濟復蘇蒙上陰影。

（三）電力能源領域發展向好

緬甸電力來源主要由天然氣、水力、煤炭及可再生能源構成，其占比分別為56%、40%、3%和1%。為了提高可再生能源發電占比，緬甸增設總發電量為370兆瓦的13個太陽能發電項目和390兆瓦的3個太陽能發電項目。隨著用電量的遞增，緬甸當局擬計在2025年實現可再生能源發電占比至23%，2030年實現全國供電的目標。3月30日，緬甸投資委員會批準了總價值為8575.9萬美元的12個投資項目，其中包括電力與能源行業項目。5月13日，緬甸電力部長當罕（U Thaung Han）在內比都與中國駐緬甸大使陳海舉行會談，雙方就中緬跨境電力線路建設、跨境電網購買等事宜進行了商討。緬甸可再生能源發電領域尚處于起步階段，但緬甸擁有廣闊的土地和豐富的自然資源，尤其是在可再生能源方面具有巨大潛力。隨著緬甸當局對該領域的重視與投資的增加，可再生能源發電在緬甸前景看好。

（四）金融市場動蕩不安

軍方接管國家政權后，緬甸因通脹率攀升至歷史高點，躋身全球通貨膨脹率最高的5個國家之一。2022年4月，緬甸央行發布的美元兌緬甸元指導價為1∶1850。軍政府于4月3日發出指示，要求從境外流入國內銀行的外幣必須在1天內按固定利率結算。隨著美元兌緬甸元的匯率持續升高，緬甸央行多次調整外匯管制規定。8月16日，緬甸央行允許出口商在一個工作日內限兌65%的外匯收入，余35%的收入可留作自用或轉售持牌銀行1。9月， 美元兌緬甸元在外部市場升至1∶3500，最高時可達1∶4300，創歷史新高，而美元兌換緬甸元官方匯率則仍保持在1∶2100。10月21日，反洗錢金融行動特別工作組（FATF）宣布將緬甸列入恐怖主義融資黑名單2，這將不利于緬甸吸引外資，也對緬甸國際結算等方面造成損失。

（五）旅游業恢復生機

2022年1月至5月，全球含緬甸在內的100多個國家的旅游市場已恢復營業，超過2.5億人次在世界各國進行游覽，遠高于2021年同期的7700萬人次。據緬甸酒店與旅游部發布的數據可知，2021年入境緬甸的外籍旅客人數僅為13萬人左右，2022年入境緬甸的外籍旅客人數為23.3萬余人，同比增長約79%。這主要得益于緬甸當局采取一系列有效的措施來推動旅游業的發展。4月17日，緬甸當局宣布解除航班禁令，正式開放國內與國際商業客運航班3。5月20日，緬甸外交部恢復旅游電子簽證申請。此外，國管委為重啟旅游業，在國家新冠疫苗接種計劃中，優先給酒店與旅游部的旅游業務人員接種新冠疫苗，并在媒體上大力宣傳旅游景點和各大節日，恢復旅游公司和酒店的廣告投放。10月2日，國家管理委員會主席敏昂萊在內比都舉行的2022年世界旅游日紀念活動上發表演講表示，緬甸政府根據新冠疫情影響下經濟復蘇計劃（COVID-19 Economic Relief Plan），規定使用3%～4%的國家財政預算以助力緬甸旅游業的發展。

三、外交：突出“東西互補”的“大國平衡”外交戰略

2022年，因軍方在“五點共識”上進展甚微，緬甸與東盟關系面臨自其1997年加入東盟以來的最大考驗，具有倒退的風險，與美歐等西方國家的關系在制裁風波中逐漸惡化。較為利好的是，在中、印、俄等大國堅持不干涉內政原則的情況下，緬甸得以與中印等國保持良好關系，緬俄關系升溫跡象明顯。鑒于軍方豐富的大國“平衡外交”經驗，在新時代的地緣政治和國際局勢中，緬甸有能力在政權突變后通過“平衡外交”復制30年前的外交實踐，在復雜的外交局面中維護國家主權獨立與自主。

（一）與中國關系走深走實

1.中緬高層在雙邊和多邊場合展開互動

4月1日，中國國務委員兼外交部長王毅在安徽屯溪會見來華訪問的緬甸外交部長吳溫納貌倫。王毅說，中國始終將緬甸置于周邊外交重要位置，無論形勢如何變化，中國都將支持緬甸維護主權獨立和領土完整，支持緬甸探索符合本國國情的發展道路，支持緬甸人民追求幸福安寧生活。溫納貌倫表示，緬甸完全支持中國在涉及核心利益問題上的立場。愿擴大雙方經貿合作，加快經濟走廊建設，推動共建“一帶一路”倡議取得更多實質成果4。7月3日，王毅在緬甸蒲甘出席瀾滄江—湄公河合作（簡稱瀾湄合作）第7次外交部長會議期間與溫納貌倫再度舉行雙邊會談。溫納貌倫表示，愿與中國緊密合作，推動緬中命運共同體建設不斷走向深入。王毅表示，中國期待緬甸各方以國家大局和人民利益為重，堅持理性協商，在憲法和法律框架下早日實現政治和解和國家長治久安5。12月28—29日，中國新任亞洲事務特使鄧錫軍在訪問緬甸期間與敏昂萊大將舉行會晤。雙方就緬甸的政治發展、國內和平進程、中國在國際事務中支持緬甸的堅定立場，以及進一步促進兩國雙邊合作及友誼發展等事宜進行了討論1。

中緬兩國在外交上的相互支持不僅體現在雙邊關系中，還反映在國際舞臺上。2022年5月27日，聯合國安理會就緬甸問題召開會議，安理會成員國就涉緬甸決議草案進行討論。中國反對該草案中的一些措辭，故草案未通過。8月3日，緬甸外交部就美國眾議院議長佩洛西竄訪中國臺灣發表聲明，緬甸堅決反對 “臺灣當局” 任何 “臺獨” 行徑，緬甸全力支持一個中國原則，重申臺灣是中華人民共和國不可分割的一部分，反對任何分裂中國的言論，以實際行動支持中國的和平統一大業。12月21日，中國在聯合國安理會涉緬甸問題的決議中投了棄權票。緬甸與中國在國際上積極的互動與往來緩解了中國在緬甸國內的負面輿論壓力，讓中緬關系有了更多理性和積極的社會基礎。

中國支持東盟的自主性和中心地位，支持東盟在解決緬甸問題中發揮積極作用。3月25日，中國外交部發言人汪文斌表示，東盟緬甸問題特使首次訪問緬甸是根據東盟“五點共識”開展斡旋工作的重要一步。中國支持東盟以“東盟方式”妥善處理緬甸問題，支持東盟輪值主席國柬埔寨發揮積極作用，為緬甸各方通過政治對話妥處分歧、盡快恢復穩定與發展作出重要貢獻。7月4日，王毅出席瀾湄合作第7次外交部長會議，并與柬埔寨首相討論了緬甸問題。王毅表示，中國全力支持東盟在解決緬甸問題上發揮的重要作用，秉持“三個堅持”。同時，闡述了中國在緬甸問題上的“三個期待”2。

2.經濟合作進階，互聯互通合作深化

中緬高層就經濟事務在雙邊或多邊場合展開互動。3月30日，中緬雙方舉行貿易暢通工作組第2次會議，就邊貿暢通、口岸開放及結算便利化等議題深入交換意見。4月28日，中國云南—緬甸口岸貨物通關視頻交流會舉行，中緬雙方圍繞邊貿暢通和口岸開放等議題深入交換意見，就邊貿“堵點”“難點”“痛點”共同尋找破解之道。10月27日，第3屆中緬邊境貿易交易會開幕，進一步加強中緬兩國邊境地區經貿往來和互利合作。

中緬加強互聯互通。4月2日，西部陸海新通道中緬印國際聯運班列首發順利開行，標志著中國通往緬甸、印度洋的國際物流新路徑打通，西部陸海新通道建設取得了突破性進展。5月23日，中緬新通道國際鐵路班列在中國重慶果園港魚嘴車站成功首發。未來，依托該班列的去回程常態化開行，將不斷激發中緬通道新效能、持續提升各通道間互聯互通水平，進一步拓展緬甸與中國重慶的經貿合作，發展前景十分廣闊。10月28日，中國北部灣港—緬甸直航航線正式開通。新航線的開通，進一步加密了中國北部灣港通往RCEP區域的國際航線網絡。11月3日，中國（云南）自由貿易試驗區多式聯運“一單制”中緬方向首單落地。這是繼8月30日中老鐵路實現多式聯運“一單制”首單后，中緬方向跨境物流單證物權憑證功能融資模式的又一次創新實踐。12月7日，中緬環印度洋新通道國際多式聯運班列測試成功，這標志著華南區域通過公、鐵、水多式聯運通往印度洋新通道取得突破性成果。

3.增進交流互鑒，加深中緬胞波情誼

中緬山水相連，胞波情誼歷經千年始終如一。2022年4月4日，緬甸蒲甘周恩來涼亭修繕工程竣工儀式隆重舉行，再續中緬胞波情誼。6月29日，由云南省人民對外友好協會和中國駐曼德勒總領事館共同主辦的“民相親心相通”系列活動中緬邊民“云聯歡”成功舉辦。6月30日，由仰光中國文化中心舉辦的慶祝中緬建交72周年線上系列活動落下帷幕，并取得了良好的宣傳效果。9月23日，仰光中國文化中心以“美麗中國”為主題舉辦2022年“中國旅游文化周”活動，通過線上線下聯動發力，加強互動，與緬甸“胞波”共賞“美麗中國”，促進中緬文明交流互鑒，不斷增進中緬傳統友誼。

4.深化疫情防控合作，推動中緬命運共同體建設

新冠疫情暴發以來，中緬兩國守望相助，同舟共濟，持續開展有效的防疫合作，中國政府積極向緬甸援助各類防疫物資，累計向緬甸提供中國產疫苗5300萬劑，占緬甸所獲疫苗總數的65%以上。1月11日，中國政府向中緬邊境城市捐贈科興疫苗100萬劑。3月23日，國藥集團中國生物與緬甸有關方面合作生產的新冠肺炎疫苗正式投產，標志著中緬兩國灌裝疫苗合作結出碩果1。5月18日，新一批中國政府援助的新冠疫苗及疫苗注射器抵達緬甸仰光國際機場。6月30日，中國通過東盟向緬甸援助200萬劑新冠疫苗，這批疫苗主要用于緬甸青少年學生接種，以提升緬甸學生人群疫苗接種覆蓋率。9月9日，中國援助的200萬劑新冠疫苗交付儀式在緬甸仰光國際機場舉行。中國對緬甸開展的物資援助和疫情領域的合作彰顯了中緬胞波情誼和人類命運共同體理念。

（二）與美歐等西方國家關系：制裁和僵局

1.緬美關系進入寒冬

緬甸軍方接管國家政權以來，美國新增多輪對緬甸制裁，截至2022年12月31日，累計新增15輪制裁2。2022年1月31日，緬軍接管政權一年之際，美國外國資產控制辦公室（OFAC）根據第14014號行政令，將與緬甸軍方有關的7名政府官員和2個實體組織列入制裁名單。3月25日，針對緬軍準備紀念第77個建軍節，OFAC再次依據第14014號行政令，將與緬甸軍方有關的5名個人和5個實體組織列入制裁名單。11月8日，在緬甸2020年大選兩周年之際，美國追加制裁1名個人和1個實體。其中，11月8日的制裁為與歐盟共同發起的“相互配合型”制裁。12月16日，美國國會通過了《2022年緬甸法案》，該法案旨在向緬甸“民族團結政府”及其附屬組織提供非軍事援助，授權采取措施防止緬軍政權獲得武器，并擴大對緬軍及其相關企業的制裁3。此外，因緬甸軍方在落實“五點共識”上進展緩慢，美國加強與緬甸“民族團結政府”的接觸，并于12月9日將對緬甸的外交關系級別降為代辦級4。

2.歐盟繼續制裁緬甸，重點針對能源領域

自軍方接管國家政權以來，緬甸局勢持續嚴重惡化。對緬甸國內暴力沖突升級和持久的沖突，歐盟深表關切。2022年2月21日，歐盟宣布對緬甸發起第4輪制裁，將22名軍方官員和包括緬甸國有天然氣企業（MOGE）在內的4家實體企業納入制裁名單，以限制軍政府利用自然資源獲得資金的能力。2月23日，歐盟任命現任歐盟駐東盟大使伊戈爾·德里斯曼斯（Iogor Driesmans）為緬甸問題特使，這一任命符合歐盟對東盟的支持。隨著緬甸暴力沖突加劇，歐盟對緬甸新增制裁，將緬甸對外投資與經濟部長等19名個人和1個實體納入制裁名單，實施簽證禁令和凍結其在歐盟的資產。因未履行“五點共識”，軍方領導人敏昂萊仍被排除在12月14日舉行的東盟—歐盟建交45周年峰會外。

（三）緬日關系：以民生援助為著力點

2021年緬甸軍方接管國家政權以來，日本政府暫停對緬甸新的發展援助計劃，但拒絕對軍方實施制裁，并避免在公開場合對緬甸發表譴責及激烈言論。此外，日本還重視對話原則，在軍方接管國家政權1周年之際，日本外交大臣林芳正發表聲明對緬甸局勢表示關切，對緬甸局勢未取得有效進展感到擔憂，呼吁軍方保持克制，以和平方式實現政局穩定，并表示日本將與緬甸人民站在一起，繼續向緬甸人民提供人道主義援助。2月8日，日本政府向緬甸人民提供近1850萬美元的緊急糧食援助和其他人道主義援助。9月22日，日本向聯合國難民事務高級專員公署捐贈了350萬美元，為羅興亞難民提供人道主義援助。截至2022年12月31日，日本政府已向緬甸提供約2350萬美元的援助。

（四）緬俄關系：非常時期持續升溫

一是緬俄高層互動頻繁。2022年，敏昂萊兩次到訪俄羅斯。7月10日，敏昂萊抵達俄羅斯首都莫斯科，進行為期一周的私人訪問，與俄羅斯就農產品出口、核能技術合作、國防能力建設及科技發展等多個領域開展合作會談。9月7日，敏昂萊在參加東方經濟論壇期間與俄羅斯總統普京舉行會談，這是緬甸政府突變以來兩人的首次會面。敏昂萊年內兩次到訪俄羅斯，進一步鞏固了兩國在各領域的合作與友誼。

二是軍事合作緊密，軍事貿易量增加。緬俄常規經貿領域聯系薄弱，雙方貿易體量長期處于較低水平，但兩國經貿合作潛力巨大，2022年上半年增長了2.4倍。其中，軍售貿易是緬俄兩國的主要貿易領域。3月，俄羅斯已向緬甸交付了2架蘇-30SME多用途戰斗機，并派出數名飛行員和技術人員協助緬甸空軍。10月5日，俄羅斯噴氣式戰斗機抵達緬甸，同時抵達的還有俄羅斯戰斗機飛行教練員和技術人員。12月25日，緬甸海軍總司令莫昂會見俄羅斯海軍副司令，雙方就兩國海軍軍艦互學互訪，進一步增進兩國海軍友好關系等議題交換意見。

三是非軍事領域合作逐漸深化。2022年7月，緬甸軍方領導人敏昂萊在俄羅斯訪問期間，兩國就促進經濟合作、進出口貿易等方面的合作達成了諸多協議。此外，兩國就發展國際旅游、啟動直飛航班及加強科技領域的合作展開協商。11月8日，緬俄雙方在內比都舉行座談會，并簽署《經濟投資合作備忘錄》1。根據該備忘錄內容，兩國將在農業發展、能源合作、文化交流、旅游、礦業開采及培訓教育等各領域進行緊密合作。緬俄雙方在國際旅游、醫療衛生、燃油及天然氣生產、水泥及鋼鐵重工業生產和增加化肥產量等領域簽署了相關合作協議。此外，為應對緬甸境內日益嚴峻的新冠疫情形勢，緬俄雙方展開醫療合作。俄羅斯向緬甸捐贈40萬劑新冠疫苗，提高了緬甸疫苗接種人群覆蓋率。

（五）東盟及其成員國：積極斡旋緬甸危機

東盟各成員國出于各自的政治、經濟或安全利益考量，對緬甸國內局勢變化所采取的政策和所持的態度不盡相同。但總體而言，東盟成員國愿意就解決緬甸問題進行積極斡旋。作為緬甸的鄰邦，泰國與緬甸的經貿和人員往來密切，泰國歷來不希望緬甸國內局勢影響地區和平與穩定。2022年4月27日，泰國外交部任命泰國緬甸問題特使，代表泰國參加有關緬甸的國內和國際談判，促進緬甸問題的解決。9月28日，泰國副總理兼外交部長敦·帕馬威奈在第77屆聯合國大會上發表講話時表示，泰國希望緬甸盡快恢復穩定與和平，呼吁有關各方建立對話，和平解決分歧。老撾與越南作為東盟的新成員，與緬甸有著相似的特征。相較于其他東盟國家，老撾與越南關注的更多是緬甸國內的亂局能否平復。

除了泰國，新加坡長期是緬甸的重要經貿合作伙伴和外資來源國。在緬甸問題上，新加坡采取了官方譴責但仍繼續與緬甸開展經貿合作的策略，態度略顯強硬但較為中立。2022年1月17日，新加坡總理李顯龍向柬埔寨首相洪森表示，在“五點共識”取得進展之前，緬甸軍方領導人應被排除在東盟峰會之外。印度尼西亞對緬甸的態度較新加坡更為強硬，但并未在緬甸國內政治勢力中“選邊站”，而是主張從東盟國家的整體利益出發來應對緬甸危機。2022年7月，緬甸處決4名政治犯后，印度尼西亞外交部長蕾特諾表示，緬甸軍方使用武器鎮壓民眾，重啟死刑，引發嚴重的民主與人權危機，多次“違背”與東盟達成的“五點共識”。

馬來西亞是第一個公開承認與緬甸“民族團結政府”接觸的東盟國家。5月12—13日美國—東盟峰會期間，馬來西亞外交部長賽夫丁公開與緬甸“民族團結政府”代表杜欣瑪昂會面。8月10日，賽夫丁又公開呼吁，敦促東盟國家與緬甸“民族團結政府”接觸，并提議將非東盟國家納入落實“五點共識”的進程中。菲律賓與馬來西亞一樣建議東盟對緬甸當局采取強硬態度。9月，菲律賓重申2021年4月在東盟峰會上的聲明，呼吁緬甸避免采取不利于實現全國和解的行為。10月6日，菲律賓總統馬科斯表示，緬甸軍方一直未落實“五點共識”，東盟應就解決緬甸問題提出新的解決辦法。馬來西亞與菲律賓的強硬態度在一定程度上避免了東盟因緬甸問題而陷入信任與信譽危機。

作為東盟輪值主席國，柬埔寨全力展開斡旋，極力促使緬甸國管委落實“五點共識”，以增強柬埔寨在東盟的話語權。1月7—8日，柬埔寨首相洪森訪問緬甸，緬甸承諾推進“五點共識”解決緬甸問題，得到日本等國家的稱贊。3月21日，東盟緬甸問題特使布拉索昆訪問緬甸并會見軍方領導人敏昂萊。雙方討論了落實東盟“五點共識”、向緬甸民眾提供人道主義援助、加強東盟合作等事務。6月29日至7月3日，東盟緬甸問題特使布拉索昆對緬甸進行第2次訪問，與敏昂萊在內比都舉行會晤。柬埔寨作為東盟輪值主席國，洪森及布拉索昆多次赴緬甸進行斡旋。2022年6月，因文萊4月以來沒有任命駐緬甸大使，緬甸國家管理委員會召回駐文萊大使，雙邊關系降為代辦級1。

在應對緬甸問題上，東盟其他成員國出于維護邊境穩定、擴大與緬甸的經貿合作、提升本國在東盟組織內部的影響力等，在東盟采取的對緬甸措施上，具有各自的態度和出發點。總體而言，東盟未放棄解決緬甸問題，而是爭取聯合國、歐盟及中國等域外力量更大的支持與配合，幫助緬甸重回民主化道路，維護地區和平與穩定。

（六）南亞：緬孟邊境安全惡化

作為緬甸的鄰國，印度密切關注緬甸局勢。自緬甸軍方接管國家政權以來，印度外交部第一副部長哈什·瓦爾丹·什林格拉于2022年1月4日首次訪問緬甸。在此次會談中，什林格拉重申了印度對緬甸早日恢復民主的關心，呼吁軍方釋放被拘留者并停止一切暴力，敦促緬甸各方通過對話解決問題。3月，緬甸海軍“幸漂新號”軍艦前往印度參加兩國軍方每年定期舉行的區域海軍聯合軍演，旨在打擊影響兩國邊境的恐怖主義及跨境勢力。4月6日，敏昂萊與印度駐緬甸大使維奈·庫馬爾會晤，商討了緬印邊境地區的穩定、經貿發展等多個領域的進一步合作。

緬孟邊境安全問題持續不斷。2022年6月5日，孟加拉國邊防衛隊和緬甸邊防警察在若開邦舉行會議。雙方商討了邊境安全管理、打擊從緬甸向孟加拉國走私毒品等問題。8月28日，緬甸炮彈落入緬孟邊境孟加拉國境內。8月30日，緬甸軍方又有一架武裝直升機越境進入孟加拉國領空，加劇了孟緬邊境的軍事緊張局勢。孟加拉國向緬甸表示強烈抗議，并在孟緬邊境沿線加強了防衛部署。9月4日，孟加拉國外交部召見緬甸駐孟加拉國大使并發表聲明，孟加拉國對緬甸炮彈進入孟加拉國領空的行為深感擔憂，認為緬甸的行為嚴重威脅了孟緬邊境的和平，違反了孟緬邊界協定，不利于睦鄰友好，要求緬甸立即停止行動1。11月24日，孟加拉國邊防衛隊與緬甸軍方的緬甸邊防警察（BGP）在內比都舉行第8次高層會議。雙方就深化邊境安全法治、邊境安全及打擊運毒販毒等問題公開交換了意見。

（七）聯合國：敦促軍方對話和解

緬甸動蕩的政治局勢產生了巨大的負面外溢效應，引發國際社會的持續關注。2月22日，聯合國安理會針對緬甸局勢發表聲明，敦促軍方釋放昂山素季等人，鼓勵相關方在尊重民眾的意愿和利益的基礎上進行對話與和解，表示全力支持東盟在解決緬甸問題中扮演的重要角色。5月27日，聯合國安理會舉行緬甸特別會議。安理會對東盟與緬甸軍方領導人敏昂萊達成的“五點共識”至今進展甚微表示深切關注，并要求軍方制定一個和平進程路線圖。8月17日，聯合國緬甸問題特使諾琳·海澤首次訪問緬甸，在內比都與敏昂萊舉行會晤，雙方就緩解暴力、應對多維危機和提供人道主義援助等問題進行了溝通。12月21日，聯合國安理會通過74年來第1份針對緬甸局勢的決議，決議要求立即停止一切形式的暴力及釋放包括昂山素季在內的所有政治犯，并呼吁所有相關方應該尊重人權、自由與法治2。

四、2023年緬甸發展展望

按照緬甸軍方的“五步路線圖”，2023年是緬甸“備戰”全國大選的關鍵期，以大選為導向的政治和外交工作路徑明確。政治上，緬甸軍方將繼續促談簽訂和平協議、維持大選舉辦地的安全以順利推進大選。外交上，鑒于西方國家繼續對緬甸施與制裁，軍方將延續“大國平衡”外交戰略，加強與俄羅斯、中國及印度等國家的友好關系，深化各領域合作。同時，伴隨著全球疫后經濟重建工作的開展，緬甸的經濟應該也會呈現一定程度的復蘇。

（一）和平進程舉步維艱，大選面臨重重困難

2023 年是緬甸的大選年，順利舉行全國大選并實現權力平穩移交是軍方當年工作的重中之重，因面臨國內外諸多壓力與阻力，緬甸軍方的大選困難重重。

從國內來看，2023年緬甸國內局勢仍然復雜。一是軍方與反對力量沖突不斷，建立對話的可能性不大。據緬甸戰略與政策研究院的統計，2021年2月1日至2022年11月15日，緬甸全國至少爆發了7855起沖突。其中，軍方與少數民族武裝組織交火4548次，與人民防衛軍交火2267次，軍方與少數民族武裝組織和人民防衛軍的聯合交火925次3。軍方堅持以“恐怖組織”定性“民族團結政府”及其武裝組織“人民防衛軍”，并將其排除于和談之外。同時，“民族團結政府”為了增加與軍方談判的籌碼，加強與少數民族武裝組織的合作。未來，軍方與反對力量之間的沖突仍將持續。二是民眾的參與度可能不高。盡管軍方公開呼吁甚至施壓民眾參加投票，但因緬甸70%左右的人口為農村人口，深陷貧困，普通民眾對大選的興趣不高。此外，國內武裝沖突導致大批民眾流離失所，成為難民，選民統計工作困難重重。

從國際來看，盡管一些國家將解決緬甸問題的關鍵寄托在緬甸的大選上，但從國際社會對緬甸政治危機的態度來看，可能僅有少數國家會明確承認軍方大選，美國、英國等西方國家或將對大選提出質疑。此外，東盟將面臨較大的內部分歧。馬來西亞曾公開表示，軍方廢除2020年大選結果是其單方面的行動，馬來西亞不接受新的大選。而與緬甸軍方關系良好、經濟合作密切的泰國或將陷入兩難境地，屆時很可能作出模糊表態。鑒于此，為維護東盟內部團結與推動一體化進程，在不干涉成員國內政的原則框架下，東盟或將采取更加嚴厲的措施來推動解決緬甸問題，如暫停緬甸作為東盟成員國的資格。由此可見，軍方能否順利舉行2023大選是一個未知的問題。

（二）經濟逐漸回暖

2022年，在緬甸政局與新冠疫情的雙重影響下，緬甸經濟發展在前3個季度出現一定程度的倒退。一方面，西方國家對緬甸的制裁升級，外資相繼撤離緬甸。同時，中緬邊境貿易口岸受疫情的影響幾度關停，中緬貿易受到極大的影響。另一方面，由于緬甸央行管控僵化，加之非法貿易橫行，高通貨膨脹持續不退。為了穩定匯率、促進經濟復蘇，緬甸當局采取了一系列新經濟政策，如修改《外匯管理法》部分關于免檢貨幣兌換管理的條款，加強外匯市場監管；允許使用人民幣—緬甸元、泰銖—緬甸元與印度盧比—緬甸元邊境直接結算，為跨境支付和清算賬戶提供便利等。隨著緬幣匯率、黃金和燃油價格的逐步穩定，生產成本得到控制，自2022年9月起，緬甸經濟逐步回暖，進出口貿易總額明顯增長，電力能源和旅游業逐步恢復。

據世界銀行的預測，2023年， 緬甸經濟預計將增長3%1。在RCEP全面實施的良性刺激下，2023年，緬甸經濟發展將會迎來新的機遇。緬甸當局將繼續出臺一系列有效的經濟措施以促進國內經濟復蘇，如鼓勵水電、風電等可再生能源的開發，以保障國內中小企業的正常運營。此外，緬甸不僅將繼續加強與俄羅斯在能源、金融業、核電力等領域的合作， 還開通了與中國的邊貿、與印度的海運及邊貿、與泰國開展邊貿合作及達成貨幣直接支付的合作框架和意向。這些措施開啟了前所未有的周邊國家緊密合作模式。

（三）延續“大國平衡”外交戰略，尋求國際合法地位

2022年，外交上，一方面，因緬甸軍方在“五點共識”上進展甚微，西方國家對緬甸的制裁升級并降低與其外交關系等級。軍方拒不履約讓東盟頗感失望，其信譽受到質疑，東盟決定將緬甸軍方領導人和外交部長排除在東盟峰會和外交部長會議之外。另一方面，為了緩解國際國內壓力，緬甸軍方加強與俄羅斯的聯系，在政治、外交與軍事等領域展開合作，兩國關系明顯升溫。同時，緬甸還與中國、印度等鄰國保持正常的關系。

2023年，緬甸軍方將延續“大國平衡”外交戰略，在緩和與美歐關系的同時，積極發展與俄羅斯、中國等大國的外交關系。為獲取國際政治合法性，軍方試圖打開與美國等西方國家與國際組織交往的渠道，但因以美國為首的西方國家的要求與軍方的利益產生沖突，雙方很難找到緩和關系的突破口。若軍方繼續執政，美國等國家或將持續加大對緬甸的制裁力度，同時增加與緬甸“民族團結政府”的接觸。在歷史友好關系的基礎上，2023年， 緬甸將繼續加強與中國的聯系， 深化與中國在政治、外交和經濟等方面的合作。作為緬甸的友好鄰國，中國將在堅持不干涉他國內政原則的基礎上，繼續就緬甸問題展開斡旋，推進緬甸和平進程，提升中國在緬甸和地區的形象。

除了繼續發展與中國的關系，緬甸還將拓寬其外交道路，加強與其他大國的來往。根據2022年的情況來看，緬甸與俄羅斯之間的關系或將持續，雙方在軍事、政治和經濟等方面的合作也將繼續深化。同時，緬甸也會將重點放在發展與印度、日本、泰國等國家的關系上。

注：本文系2021年國家社會科學基金重大專項（21VGQ012）的階段性研究成果。

（責任編輯： 顏 ? 潔）