民國時期固陽設治考

劉昊征

清末至民國時期的綏遠墾務是近代中國北方邊疆治理的重要方式之一。它使這一地區的生產方式、居民結構發生了巨大變化，同時，也直接導致當地行政區劃的變遷。民國時期固陽的設治，就是在這一時代背景下進行的。

固陽位于陰山中段北麓，自古即為北部邊疆農耕文化與游牧文化的交錯地帶，地理位置特殊，歷來為兵家要地。民國初期，固陽屬綏遠管轄，大部為茂明安旗地，另有部分為烏拉特三公旗地，境內漢民由武川縣和五原縣分別管理。1917 年，蔡成勛任綏遠都統。①中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第113冊，上海：上海書店，1988年影印，第148頁。1919 年2 月，蔡成勛向北洋政府“呈報到任后經辦及籌辦各事宜案，內有五原、武川兩縣過于遼遠，擬增設縣治等語”。②中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第407頁。此為固陽設治之肇始。對此，北洋政府于同年2月下發“大總統指令第555 號”：“令綏遠都統蔡成勛，呈報經辦各事宜暨現在籌辦將來應辦各事宜分別繕單呈請鑒核由呈悉，該都統擘畫周詳，具見究心民治，交該管部院查核辦理，此令。”③中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第473-474頁。由此，拉開了固陽設治的序幕。

固陽設治在各類民國檔案及相關文獻中均有詳略不等之記載。北洋政府《政府公報》《內務公報》留存了涉及固陽設治的各項政令條例等。彼時綏遠當局之《綏遠月刊》《綏遠省政府年刊》《綏遠概況》《綏遠省分縣調查概要》等也從不同側面印證了固陽設治的相關史實。綏遠墾務檔案則從當事者的視角見證了這一歷史過程。其他一些地情類文獻，如《近六十年全國郡縣增建志要》《綏遠通志稿》《固陽縣志》等則依據相關史料對固陽設治做了記載。通過對民國檔案及相關文獻的梳理，發現在固陽設治的記載上是有出入的，需要就這一問題做進一步考證，對一些已成共識的結論做必要的辨析和澄清。

一、固陽設治局成立過程

民國時期的設治局制度，“其目的是通過在尚不具備設縣條件的少數民族地區或邊遠地區先行設立縣級過渡政府，作為設縣的籌備機構，為正式設立縣治創立條件，并最終在條件成熟時建立縣治，從而統一全國縣級地方行政體制，加強中央對地方的控制。”①李燕：《設治局：民國云南邊疆建設的新舉措》，昆明：云南大學出版社，2013年，第1頁，轉引自王江成：《民國時期設治局對邊疆民族地區的治理》，《湖北民族學院學報（哲學社會科學版）》（恩施）2015年第6期，第125頁。綏遠、察哈爾所轄大部為蒙旗，縣級行政區劃多為墾務需要而設。

1919年，茂明安旗先后報墾其境內韓天元壕一約地、貝勒公布二約地、官莊子地等0.2萬余頃，旋又報墾通興功一帶熟荒地約2.5 萬頃。②綏遠通志館編纂：《綏遠通志稿》第5冊，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2007年，第341-342頁。這是綏遠當局執行北洋政府下發《禁止私放蒙荒通則》期間發生的墾務行為。特別是茂明安旗將通興功一帶私墾地歸公丈放，其“四大段地望，寬長各一百里。”“勘收界內，山河道路沙石堿片，不堪耕種之地，約占十分之五五，其余生熟各荒，約居十分之四五，共地約二萬五千頃以上。”③“內蒙古聯合自治政府內政部”地政科：《前綏遠墾區清理丈放并荒租章程集》，1942年，第57頁。此次丈放面積之大，在茂明安旗境內是前所未有的。當年4月，綏遠都統蔡成勛呈報請獎報墾蒙員。4月18日，北洋政府下發“大總統第1115號指令”，準予嘉獎烏蘭察布盟茂明安旗首先報墾人員。④中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第142冊，上海：上海書店，1988年影印，第471-472頁。此項墾務使加強茂明安旗境行政管理成為綏遠高層當務之急。1920 年5月31日，內務、財政、陸軍、農商、司法、蒙藏諸部院《呈大總統會核綏遠固陽設治辦法大綱并修正條文繕單呈鑒文（附單）》中有“此次該都統擬就后山一帶將原屬武川西境茂明安全旗、原屬武川（五原）東境烏拉特三公旗在山溝水梁以北一部分，另行劃分，俾資治理，并參照察區成案，設固陽設治局，由茂明安旗墾務分局兼充”等語。⑤中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第407頁。可知蔡成勛曾就固陽設治一事向北洋政府呈文。早在1917年4月2日，北洋政府下發“大總統第583號指令”：“呈會核察哈爾都統請立招墾設治局一案由呈悉，準如所擬辦理，即由各該部轉行察哈爾都統遵照，此令。”⑥中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第106冊，上海：上海書店，1988年影印，第82頁。此為察哈爾特別行政區商都墾務行局兼設治局改名招墾設治局一案。故有上文“參照察區成案”之語。

1919年9月4日北洋政府發出“第2223號大總統指令”：“令綏遠都統蔡成勛：呈綏區設治辦法厘定大綱請核示由呈悉，交主管各部查核辦理，并交蒙藏院查照，此令。”⑦中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第147冊，上海：上海書店，1988年影印，第96頁。民國報紙《益世報（天津版）》亦于1919年9月30日刊發消息：“綏遠都統蔡成勛日前呈請國務院略謂綏區所屬烏盟茂明安旗擬兼設固陽設治局……自可準予照辦，大約日內各部會銜，即可備文國務院，咨請轉達該都統查照云。”①《綏區設治辦法之照準》，《益世報》（天津版），1919年9月30日，第6版。盡管尚未查到蔡的呈文原件，但從上述所引檔案與報刊資料大體可知其內容。推測蔡之呈文《呈大總統綏區設治辦法厘定大綱請核示文》并無“固陽”二字，而冠以“綏區”，可知當年綏遠特別行政區內援察哈爾成案設治地方僅此一例。呈文時間當在1919年9月前。1920年5月31日，北洋政府“大總統1430 號指令”：“呈會核綏遠固陽設治辦法大綱并修正條文繕單呈鑒由呈悉，即由該部院轉行遵照，此令。”②中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第158冊，上海：上海書店，1988年影印，第4頁。至此，綏遠特別行政區關于固陽設治的國家層面法律規定程序全部履行完畢。而早在1919年，固陽設治已經在綏遠特別行政區既成事實。

從1919年2月蔡成勛向北洋政府呈報固陽設治動議，到1920年5月北洋政府正式批準固陽設治，在這15 個月中，圍繞固陽設治問題，綏遠特別行政區展開了兩線作戰，一方面，積極履行國家層面的法律程序；另一方面，在茂明安境內迅速啟動籌劃設治事宜，其進程大大超過了國家層面的運作。綏遠墾務檔案就綏遠層面關于固陽設治有較為詳細的記錄。1919年，綏遠都統墾務督辦發布“第6號委任令”，委任西盟墾務分局局長王用舟為烏盟茂明安旗墾務分局局長兼固陽設治局長。③綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。隨即，王用舟“馳抵茂明安旗，相度地勢，擬定以該旗佘太河村為職局放墾設治地點，自本年七月一日開始籌辦，于八月一日正式宣告成立”。④綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。王用舟于當年8 月9 日呈報綏遠道、歸綏財政廳、綏遠都統署審判處、綏遠墾務處、綏遠實業籌備處等部門，于8月26 日呈報綏遠都統署，分別言明固陽設治時間及地點。同月，王將固陽設治地點及宣告成立時間分別咨行綏遠各縣行政公署及各墾務分局、各清理地畝分局、各清源局等。綏遠墾務總局、綏遠都統墾務督辦分別于9月18日、9月11日發布指令予以回復備案。⑤綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。

至此，在北洋政府尚未履行完畢固陽設治法定程序之際，烏蘭察布盟茂明安旗墾務分局已經于1919 年8月1 日宣告固陽設治局成立。這比1920年5 月31 日北洋政府發布大總統指令，整整早了10個月。那么，為什么綏遠當局會如此急迫地推進固陽設治進程呢？

從綏遠墾務檔案中找到了《總辦訓令擬由茂明安旗報墾地正款另加二成作為建筑營房經費另不敷之款另籌隨時咨商外仰遵辦由》檔案1件。⑥綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。從中或許可以了解固陽設治的一些淵源。

“綏遠都統墾務督辦訓令 第一百六十二號

令墾務總局：為令遵事案準都統署咨開，案查本區建筑營房估需工科二十四萬余元，除商民擔任七萬元外，其余十七萬余元因中央財力艱窘，無款可撥。曾經本署籌議，擬于本區墾務放荒收入項下提撥二成，陸續提用，以籌足十七萬余元為止。經一再咨，由陸軍部轉咨財政部立案，訖今多日，尚未接準部覆。因念本區建營一案，事在必行，時尤難綏，目下工程業已開始，而不敷之款虛懸無著。在中央能否按照本都統前咨準于放荒收入項下指撥協助，尚不可知，當此要案待辦，實不得不就地籌維。萬一部駁之，備苦于上下交匱，維掘己窮。除本年新放各蒙荒系預算以外，收□□□□為□□□□□其他□無周轉之途，事關地方軍民兩便之計。待款孔亟，相應咨請貴督辦查照，迅予代為設法見覆施行，曷勝躍盼等因，準此。查建筑營房一事工款不敷尚巨，本督辦自應竭力協籌，以維要政。前據烏盟茂明安旗及貝勒公布報墾地畝在二萬五六千頃之譜，應征押荒平均每頃以三十元計算，約可收入七十余萬元，系屬報部正款。準咨前因，擬于押荒之外每頃附加二成統計，約十四萬元有奇，由丈放局員隨同經征報解，聽候都統署隨時咨撥。其余不敷三萬余元，或由續報地內照加，或另設法籌湊，并當隨時咨商核辦。除咨覆備案外合亟令仰該總局即便遵照辦理，切切，此令。

中華民國八年七月卅日

綏遠都統總務督辦蔡成勛”

《綏遠通志稿·軍營》“采訪錄”載：“綏遠省軍營在縣城北門外二里許……民國七年，綏遠都統蔡成勛籌建，款額未詳。”①綏遠通志館編纂：《綏遠通志稿》第9冊，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2007年，第395-397頁。上引綏遠墾務檔案史料可補“款額未詳”之缺項。綏遠當局急于從茂明安旗新放蒙荒押荒之外附加二成，以補籌建營房之缺項，這雖然不是固陽設治的唯一理由，但從中不難看出，其時綏遠當局財政之窘迫。查綏遠墾務檔案，固陽設治局成立后，幾乎每月都要向墾務總局上報新加二成建筑費上解情況。這或許可以解釋固陽設治進程何以如此迅捷這一疑問。

關于固陽設治局設治地點，從上文可知，最初擬定茂明安旗佘太河村為放墾設治地點。該村在今固陽縣城北約35 公里處，距今固陽縣興順西鎮政府南6.6 公里，距今包白線不足1公里。王用舟在1919年8月26日給綏遠都統、墾務督辦蔡成勛的呈報中寫明：“竊查此次所定固陽轄境，惟同興公迤南之佘太河村較為適中，介于五原、武川兩縣之間，而又南通包鎮，北鄰同興公，交通便利，地勢最占形勝，于行政墾務二□之進行，均屬適宜，茲擬以該佘太河村為職局放墾設治地點。”②綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。對此，蔡成勛亦持肯定態度，于9 月11 日下發“第201 號綏遠都統墾務督辦指令”，同意王用舟的意見。然而，在試行幾個月后，王用舟發現，佘太河村并不適宜做設治辦公地點，一方面，該地交通雖屬便利，但限于條件，尚未通郵，故有誤辦公。王用舟給綏遠都統署、綏遠道尹署、財政廳、審判廳、警務處、墾務總局等處行文稱：“查敝局設治地點交通不便，若常煩他處郵遞公文終恐有誤辦公，茲敝局在包鎮設有烏盟茂明安旗墾務分局兌款處，專習遞送公文及解款事宜。”③綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。另一方面，當時茂明安旗僅通興功一帶放墾地畝就達2.5萬頃，幾乎覆蓋今固陽縣全境，從地理方位看，佘太河村還是略顯偏僻。當然，還有最重要的一點，就是佘太河一帶為丘陵地貌，地勢平緩，四周了無遮擋。民國初年，陰山北麓兵匪橫行，此地無助于防守，不利于墾務安全。于是，王用舟在后期咨行烏蘭察布盟茂明安旗署理扎薩克印務處時便變換了說法：“……奉此遵，即馳抵佘太河、廣義奎一帶，相度地勢，籌劃放墾及設治事宜，自七月一日開始籌備，至八月一日正式宣告成立，暫在廣義奎設立本局辦公處所……”④綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。廣義奎即今固陽縣政府所在地金山鎮舊城村，因旅蒙商號而得名，自清道光年間即為陰山北麓商業繁茂之地。此地為固陽盆地之中心，南通包頭，北達蒙境，東趨武川，西至烏拉特三公旗，交通便利，乃旅蒙行商通衢之地。民國初年，天主教在廣義奎開堂傳教，并修筑城圍，以防匪患。設治于此，可借助地勢城防，有百利而無一害。最終，綏遠都統蔡成勛于1919年12月18日下發“綏遠都統署指令總字第二千零五號”，同意王用舟“暫在廣義奎設局辦公”。①綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0422，內蒙古自治區檔案館藏。自此，廣義奎幾經更迭最終成為固陽縣經濟、政治、文化中心，即今之固陽縣金山鎮城區。

二、固陽設治局改縣過程

如前所述，民國設縣治需先行設立設治局，待時機成熟再行改縣。目前，相關文獻關于固陽設治局改縣時間大多記述為1926 年1 月。《綏遠省政府年刊（1930年度）》《綏遠通志稿》《綏遠省分縣調查概要》《固陽縣志》等均持此觀點。由于此類地情文獻的權威性，使得這一觀點流傳甚廣，為學界、政界普遍接受。固陽設治局改縣時間為1923年之記述亦存于相關文獻，如《綏遠概況》《近六十年全國郡縣增建志要》等。

《綏遠省政府年刊（1930年度）》是綏遠建省后的第二本年刊。其時，傅作義主政綏遠省，并專門為該刊題簽立序。該刊在《綏遠省各縣局沿革表》“縣治有無變更”一欄記述固陽：“前為設治局，五年一月成立縣治。”②綏遠省政府秘書處編：《綏遠省政府年刊（1930年度）》，1931年，《調查》第3頁。顯然是“十五年”之誤筆。《綏遠省分縣調查概要》在“面積”一節有“備考”：“據十八年度省政府年刊綏遠各縣局沿革表……”③綏遠省民眾教育館編印：《綏遠省分縣調查概要》，1934年，第293頁查《綏遠省政府年刊（1929年度）》并無《綏遠（省）各縣局沿革表》，該表實為《綏遠省政府年刊（1930年度）》所載。

《綏遠通志稿》所引資料一為實地采訪調查所得，一為查閱文獻資料所得。在“省縣旗疆域現狀”一卷中列有“綏遠省十八縣局面積統計表”，表后注明：“各縣局面積數字，系根據下列材料……民國十八年綏遠省政府年刊綏遠各縣局沿革表。”④綏遠通志館編纂：《綏遠通志稿》第1冊，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2007年，第297頁。這與《綏遠省分縣調查概要》“備考”誤注相同，有沿襲之嫌。故《綏遠省各縣局沿革表》所錄固陽設治局改縣時間當為《綏遠通志稿》記載之依據。

《固陽縣志》是固陽地區第一本地方志書。《固陽史料薈要》是“為編纂《固陽縣志》服務的資料性叢書”，⑤固陽縣黨史資料征集、縣志編修辦公室：《固陽史料薈要》第一輯，第180頁。其第一輯中即收錄前文所引《綏遠通志稿》中關于固陽縣沿革的史料。⑥《〈綏遠通志稿〉中的固陽縣》，固陽縣黨史資料征集、縣志編修辦公室編：《固陽史料薈要》第一輯，第28頁。故《固陽縣志》關于固陽設治局改縣時間乃沿襲《綏遠通志稿》觀點。

可見，后三者資料來源皆指向《綏遠省政府年刊（1930年度）·綏遠省各縣局沿革表》。而在此之前尚未見固陽改縣于1926年之記載。

《綏遠概況》亦由傅作義作序。該書晚于《綏遠省政府年刊（1930年度）》，但關于固陽改縣時間記述卻截然不同。《近六十年全國郡縣增建志要》一書作者吳承湜曾在內務部就職，當有“歷覽檔籍”⑦吳承湜編撰：《近六十年全國郡縣增建志要》，臺北：鼎文書局，1979年，“序”第9頁。之便。

依民國初年舊制，設治局改縣一般以3 年為限。故1923年3月，內務部、財政部、司法部《呈大總統會核綏遠固陽設治局改縣一案擬請照準文》：“茲據咨稱該局設治以來業經三年屆滿。所有一切事宜均已籌布完備，迭經本署派員覆查屬實，且該局治所為包鎮門戶、外蒙孔道，形勢極為扼要，改設縣治萬不能再緩，自應按照原呈大綱第十五條，自十二年一月起將該局改升縣缺，并援照東清和托四縣定為小治。”①中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第199冊，上海：上海書店，1988年影印，第13頁。是年3 月26 日，北洋政府發“大總統指令第七百二十九號”：“準如所擬辦理，即由各該部轉行遵照，此令。”②中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第198冊，上海：上海書店，1988年影印，第507-508頁。《綏遠概況》之“十二年一月固陽設治局正式改縣”說即源于呈文“自十二年一月起將該局改升縣缺”。而吳承湜所言之“十二年三月”乃內務部呈文及大總統指令時間。

事實上，綏遠當局也確實是按照3年時限來謀劃固陽設治局改縣一案的。1922年6月，烏盟茂明安旗墾務分局兼固陽設治局局長書蕃即函告所屬各墾務行局：“查本局暨各行局截至本年六月底止期限已滿三年。茲奉總局函令，所有各行局一律裁撤，另行改組……自七月一日起，所有該行局員司以及馬兵夫役人等一律裁撤，停支薪餉，并將案卷賬簿等項開單赍送來局，以憑查核辦理為要。”③綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0795-7，內蒙古自治區檔案館藏。這自然是以綏遠當局1919年7月籌劃固陽設治局起算的。查綏遠墾務檔案，1923年1 月前，綏遠墾務總局與固陽之一切公文來往均冠以“固陽設治局”之名。1月份，則為“固陽設治局”“固陽縣行政公署”混用階段。1923年1月17日，書蕃在赴綏公務完畢返回固陽呈報綏遠墾務總局文中仍自稱“固陽設治局局長”。④綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0833-33，內蒙古自治區檔案館藏。而在同年1 月某日，書蕃在呈解當年1月份建筑費時，卻是以固陽縣行政公署及代理知事名義上報備案的。從2月份開始，則統一為固陽縣行政公署及代理固陽縣知事。如2 月21日，書蕃在其因公赴綏呈報墾務總局文中自稱“代理固陽縣知事”。⑤綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0833-35，內蒙古自治區檔案館藏。綏遠墾務檔案中固陽行文稿紙首頁也由此前的“烏盟茂明安旗墾務分局兼固陽設治局”改為“固陽縣行政公署”。

詳查綏遠墾務檔案，1923年至1926年，已經不再有“固陽設治局”這一機構。在1924年“綏遠墾務總局、固陽縣為卸任知事書蕃移交事宜令、呈”卷中有《固陽縣行政公署辦事細則》⑥綏遠墾務總局檔案，檔號：413-1-0926-1，內蒙古自治區檔案館藏。一件，明確了固陽縣行政公署的權責、內設科室等。同樣，在當時的各類公報年刊中，此時段內涉及固陽事務都以“縣”或“公署”相稱。1925年2月的《綏遠月刊》創刊號中即有“固陽縣公署”祝詞。⑦綏遠教育廳綏遠月刊處編：《綏遠月刊》第一卷第一號，1925年，第9頁。可見，設治局改縣后，其縣政已經步入正軌。1926年1月固陽改縣一說目前尚無檔案依據。

三、固陽設治人物略考

關于固陽設治之當事人，從綏遠層面講，自然是綏遠都統和綏遠墾務總局一干人等。此處以綏遠墾務檔案及相關文獻為依據，僅就固陽設治親歷者層面做簡單考察，主要涉及王用舟與書蕃二人。

王用舟，字濟若，（1879—？），河北定縣人。1915年，包頭商務會改組。其時，王用舟任漠南公司經理，被聘為特別會董。1917年，綏遠各商呈請綏遠都統蔡成勛辦理綏豐運輸，王用舟為西北汽車公司創始人之一。查《內務公報》1919年第65期“內務職官任免及舉劾獎恤一覽表”，①內務部總務廳編：《內務公報》第65期，北京，1919年，《僉載》第3頁。是年1月，因防疫出力，王用舟被任命為綏遠買當檢查所所長。②綏遠通志館編纂：《綏遠通志稿》第9冊，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2007年，第18-19頁。“六年……成立綏遠全區防疫總局，設歸綏臨時防疫醫院，撥款購藥品，清道路。五原、薩、包、臺格木、東西買達爾各地，設檢查和隔離所。”“買當”同“買達爾”，蒙語音譯之差異。同年2月，王已任西盟墾務分局局長。③趙全兵，朝克主編：《內蒙古中西部墾務志》，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2008年，第266頁“民國8年（1919年）2月，西盟墾務分局局長王用舟呈請從翌年始，達拉特旗永租地渠道續包時，慎選明晰渠道之包戶，延長租地之年限，原包渠道交不足原包尺寸者，悉令認真賠修。總局批飭：準如所擬辦理。”查綏遠墾務檔案，1919年8月，綏遠都統墾務督辦第6號委任令，任西盟墾務分局局長王用舟為烏蘭察布盟茂明安旗墾務分局兼固陽設治局局長。這與《固陽縣志》記載是相同的。據《固陽縣志》記載，1920年9月，王用舟已經卸任固陽設治局一職。④固陽縣志編纂委員會編：《固陽縣志》，呼和浩特：內蒙古人民出版社，1999年，第335頁。1922年2月，綏遠特別區學務局成立，王用舟為首任局長。⑤綏遠通志館編纂：《綏遠通志稿》第10冊，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2007年，第415頁。1922 年10月，綏遠師范學校成立，王用舟兼任首任校長，同年11 月去職。1924 年3 月卸任學務局局長。此人后到河北，20 世紀30 年代曾在井陘、河間等地擔任縣長。井陘縣長任上，主持編纂《井陘縣志料》，頗受好評。王用舟在綏遠時期縱橫政商兩界，于墾務一業頗為用心。盡管王用舟在固陽任職僅僅一年，但他作為固陽設治局首任局長，全程參與了固陽設治局成立一案，在民國時期固陽歷史上發揮了重要作用。

書蕃，滿族，綏遠歸綏縣人。1919年，與王用舟同時因防疫受獎，被任命為綏遠防疫總局會計部長。⑥內務部總務廳編：《內務公報》第65期，北京，1919年，《僉載》第3頁。書蕃和王用舟一樣，較早參與了綏遠墾務，曾擔任勸墾員，成功勸導茂明安旗報墾黑教堂（哈教村）及毛忽洞一帶黑土地。1921 年6 月，書蕃任烏蘭察布盟茂明安旗墾務分局兼固陽設治局局長。1923年1月，固陽設治局改縣，代理固陽縣知事。同年7月，《內務公報》第119期載“大總統令八則”：“據綏遠都統馬福祥呈考核屬吏謹擇成績較優人員據實□陳，請分別獎敘等語……代理固陽縣知事書蕃才具明敏，征收得力，著傳令嘉獎……”⑦內務部總務廳編：《內務公報》第119期，北京，1919年，《民治》第3-4頁。1924年2月，因黑教堂教案，書蕃卸任固陽縣知事。據《固陽縣志》載，1927年12月至1928年4月，書蕃再次任固陽縣知事。⑧固陽縣志編纂委員會編：《固陽縣志》，呼和浩特：內蒙古人民出版社，1999年，第337頁。查《綏遠省政府年刊（1930年度）》，知書蕃于1930年9月，任綏遠墾務局第六分局局長，⑨綏遠省政府秘書處編：《綏遠省政府年刊（1930年度）》，1931年，《任命表》第18頁。該局初設于1926年7月，1929年1月改為墾務第六分局，位于臨河縣陜壩鎮。書蕃前后在固陽境內任職近4 年，親歷了固陽境內大規模墾務活動，固陽設治局改縣一案即在他任內完成，是民國時期固陽縣重要歷史人物之一。

四、余論

固陽設治的過程說明，民國初期北洋政府與地方政府之間關乎權利的博弈和制衡是一直存在的，特別是在處理邊疆治理和民族關系問題上，北洋政府是有諸多考慮的。在《呈大總統會核綏遠固陽設治辦法大綱并修正條文繕單呈鑒文》中對綏遠提出的設治大綱就修訂了7 條，①中國第二歷史檔案館整理編輯：《政府公報》第158冊，北京，1919年，第408-409頁。兼顧了內務、財政、陸軍、農商、司法、蒙藏等諸部院權益。綏遠當局同樣以自身權益為重，設治與墾荒并行，且設治進程早于北洋政府，說明北洋政府對地方政府的制衡和影響還是有限的。

固陽設治深刻影響了固陽地區經濟與社會的發展走向，這也是陰山地區，特別是陰山北麓經濟與社會發展變遷的一個縮影。

首先，民國時期固陽設治使得固陽地區生產方式發生重大變化。這一地區已經由過去單一的游牧經濟形態轉而形成農牧結合，漸至農業為主的經濟形態。縱觀清末官墾，對茂明安旗的影響并不明顯。該旗光緒三十二年（1906）開始報墾，僅報地1段，即固陽地區小壕、丈房塔一帶。民國時期固陽設治始終與墾務相伴，1919 年到1923年，前后報地5 段，放地約2.78 萬余頃。②綏遠通志館編纂：《綏遠通志稿》第5冊，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2007年，第442-444頁。這一面積足以改變這一地域的經濟發展方式。

其次，民國時期固陽設治使得固陽地區人口結構發生重大變化。一方面，由于墾務地畝面積龐大，使得當地遷入人口數量激增；另一方面，從晉陜冀遷入的農業人口多為漢族，使得這一地區人口的民族結構發生重大變化，由過去單一的以蒙古族人口為主體，轉變為以漢族人口為主體的多民族聚居格局。

再次，民國時期固陽設治使得固陽地區文化生態發生重大變化。土默特部、茂明安部、烏拉特部等蒙古部落在這一地區生產生活，創造了不同于中原地區的豐富地域文化。隨著農牧經濟形態的轉變，原有生產方式發生變化，原住民漸次外遷，使得這一地區文化形態、文化記憶發生改變。該地區民俗文化、地名文化多樣性即是這一變化的具體體現。

最后，民國時期固陽設治使得固陽地區行政區劃發生重大變化。清末民國初年，陰山地域由過去單一的蒙旗管理制度變為旗廳并存、旗縣并存，行政區劃發生改變。固陽設治是這一變化的延續，也是民國中央政府北方邊疆治理方式的具體體現。它對現代陰山北麓行政區劃界定影響深遠。

從陰山歷史文化研究現狀來看，民國時期陰山歷史文化研究仍屬薄弱環節，特別是在縣治研究方面還是有空間的。以固陽設治這段歷史為切口，不斷擴展和深化相關領域的研究，想來是略有裨益的，權當是拋磚引玉吧。