H省養老服務體系建設的法治化保障研究

王 蕾 趙子君

新鄉醫學院三全學院，河南 新鄉 453003

在老齡人口占比不斷增大的壓力下，我國已進入老齡化社會，養老問題日漸突出，近年來，公民對養老問題重視程度增加，也成為國家和社會關注的重點問題。針對老齡化問題，國家積極應對，在2011 年就已經出臺《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015 年）》，該規劃就提出構建養老服務體系。目前根據黨中央提出的依法治國的新要求，H 省結合地方發展實際，以已經出臺的法律、法規為基礎，提出構建新型養老服務體系。以居家、社區、機構三種養老模式結合醫養康養構成H 省新型養老服務體系，構建這種新型養老服務體系需要法律制度的保障，這也是為養老服務體系的構建提供基礎制度支撐，同時也是檢驗H省治理能力和治理體系現代化的關鍵命題。

一、我國養老服務體系的內涵及構成

養老服務體系內涵是在《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015 年）》中提出的，該規劃提出社會養老服務體系要與社會經濟發展相適應，在養老服務過程中滿足老年人的各項需要，面向所有老年人，不僅僅是物質需求，還要對老年人精神生活有所照顧，這就需要根據老年人所需建立相應保障措施，除各項基礎設施之外，還需加強人才與醫療方面的投入，滿足養老服務體系構建。同時加之配套的服務標準、運行機制以及相應監督管理制度。目前養老服務體系主要包含兩方面內容。一方面是家庭養老服務體系，也是居家養老模式，這是與我國傳統文化相適應的延續至今的一種養老服務體系。居家養老服務模式的服務者主要來源于配偶、子女以及親朋好友構成，優勢是可以讓老年人感受到家庭的溫暖以及親情的關愛。另一方面是社會養老服務體系，社會養老服務體系包含社區養老模式和機構養老模式，[1]主要通過政府、社會對養老服務提供支持的各項制度、政策、機構等方面。這種模式是由于社會發展，居家養老模式不能滿足現代養老需求，社會養老模式可以為居家養老模式提供輔助，社會養老服務體系因此產生并發展。

以上兩方面養老服務體系是由三種養老服務模式構成，分別是：居家、社區以及機構養老。總體是以居家養老為基礎，輔之以社區養老和機構養老為補充，形成的全面養老服務體系。

（一）居家養老模式

居家養老是我國最普遍的養老模式，這種養老模式實際上是以家庭成員之間的照顧為主，承擔著代際傳承責任，凝結著鄉土情懷，展現落葉歸根的思想。古代農業社會生產力低下，儲蓄資源不足，政府無法建立完善的養老服務體系，居家養老又具有無償的經濟屬性，在這種情況下，養老只能由家庭承擔。居家養老是展現孝文化的一種方式，也隨著深厚的孝文化底蘊延續至今。

（二）社區養老模式

社區養老模式是政府、社區、公民以及其他組織協同參與，共同提供養老資源，滿足老年人的養老需求。各參與主體既是資源的提供者也是既得利益者。相比居家養老模式，社區養老提供的養老服務比居家養老更加多元化。

（三）機構養老模式

機構養老模式是通過市場化的運作，為老年人提供更加個性化、專業化的服務。與社區養老模式和居家養老模式相比較，機構養老模式針對性更強，設備更加完善。能為老人提供更加專業的服務，以及全天候24 小時專業人員的照顧。

二、H 省養老服務體系構建政策現狀

我國養老服務體系從最初的居家養老為主，發展到社區養老與家庭養老相結合，到如今的機構養老三種模式。[2]2012 年至今，我國先后通過了70 多項相關規范性文件：例如，2013 年將《老年人權益保障法》新增社會服務專章；黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”。本次遠景目標為后續保障養老服務體系建設提供了基礎保障。各省級政府根據國家要求陸續制定了養老服務條例，我國養老服務體系建設相關政策也逐漸步入精細化構建階段。下文主要介紹H 省養老服務現狀，以及H 省關于構建養老服務體系中的立法性文件中的亮點與不足。

（一）H 省養老服務現狀

人口老齡化是全社會共同面對的問題，H 省老齡化問題具有自身發展特色。首先，第七次全國人口普查數據顯示，2020 年H 省60 歲及以上人口達到1796 萬人，與2010 年第六次全國人口普查相比，比重上升5．35 個百分點，提升幅度遠超過同期世界平均水平①河南省人民政府關于印發河南省“十四五”養老服務體系和康養產業發展規劃的通知．豫政〔2021〕64 號。。人口流動性較大，加之資源的有限性，導致人口外流成為老齡化的主要原因，人口與資源失衡造成部分青年人選擇外出就業，進一步造成留守老人、空巢老人情況加劇。其次，由于H 省整體人口較多，相較于其他地區，“少子化”也是造成老齡化的重要原因。最后，伴隨H 省城鎮規劃速度不斷加快，出現了城鎮與農村二元養老并存的問題。當城鎮建設過程中周邊鄉鎮被納入城市建設中，伴隨而來的這些納入城鎮建設中的老年人的養老問題，沿用原來的農村養老習俗還是適用城鎮養老這是需要考慮的問題。

綜上所述，H 省政府為積極應對人口老齡化問題，需要及時完善H 省養老服務體系制度的精細化以及社會治理方式。

（二）運用法治手段創新治理模式

在國家整體規劃之下，H 省人民政府在2022年1 月21 日發布《H 省“十四五”養老服務體系和康養產業發展規劃》，規劃明確提出構建三種養老模式相協調，結合醫養康養的養老服務體系構建和完善養老服務體系理應成為改革開放發展成果共享的必然政策選擇。同時，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》指出當前養老服務將主要依賴于政府財政支持，通過政府補貼制度運營。未來的養老服務體系運行必須依賴于制度化的資金支持，而且必須在法律監管之下才能長久運行。在依法治國的今天，建設養老服務體系必須有法治化保障，運用法律思維，遵循法治規律，保障規范有序的市場運行，例如完善養老服務監督管理體系、明確養老服務機構準入資質、明確養老服務的質量標準等。[3]

（三）完善法治化保障促進市場增長

新發展格局加快構建，伴隨國家針對人口老齡化利好政策不斷出臺，養老服務領域將迎來新的發展，養老服務體系構建涉及教育、醫療、人口等多領域、多范圍的發展，從而促進養老服務市場的發展。H 省也面臨著大基數的老齡人口，建設完備的養老服務體系將會刺激地方經濟的快速擴張。同時，科技進步結合養老服務體系建設，能夠激發智慧養老新型方式，使H 省智慧養老服務體系在科技方面得到強有力的技術支持，激發新領域活力。但就目前來說，整個養老服務市場還處于起步階段，存在不良商家打擦邊球、鉆制度漏洞的情形，擾亂養老服務市場的正常秩序，對正規養老機構提供優質養老服務造成了阻礙。[4]阻礙主要來自養老服務體系的構建缺乏制度支撐，市場與政策之間的關系尚不明確，配套的制度匱乏或者欠缺法治化保障。所以需要將養老服務體系構建從政策層面逐漸轉化為提供法治化保障，形成規范化、標準化的養老服務體系，進而促進養老服務體系健康繁榮發展，從而可以促就業、促消費，改善民生，提高經濟增速，構建社會穩定發展。

三、H 省養老服務體系構建的法治化保障措施

（一）完善地方立法，提供基礎支撐

完善地方立法能夠為完善社會治理方式以及養老服務體系制度的精細化提供基礎支撐。在制定地方立法過程中，應嚴格遵守上位法規定，結合地方實際，設計出具有地方特征和需求的具體實施規范。以上位法為依據，但不是上位法的簡單重復，應突出地方特色。目前，H 省提出構建新型養老服務體系。根據目前已經出臺的《老年人權益保障法》《H 省老年人權益保障條例》等法律法規，結合H 省實際，目前已經出臺《H 省養老服務條例（草案）》（征求意見稿）。雖還未正式發布，但通過草案內容可以看出對新型養老服務體系構建提出全面的基礎保障制度。但是該草案主要針對H 省養老服務體系外部設施的建設與監督完善，主要是通過規定各種行政職責和義務，欠缺從老年人自身出發對權利的保護。養老權屬于一項基本人權，包括使老年人享有生活保障權、醫療保障以及接受贍養與扶養的權利等。H 省出臺的草案倡導以養老權為核心，在此核心指引下構建養老服務法律體系，明確參與到養老服務中的主體范圍，理清其中各方享有的權利義務和責任。通過進一步完善立法，切實做到從保障老年人自身權利角度出發，為構建養老服務體系提供法治化保障。

（二）加強政府監督，促進行業發展

構建完善的養老服務體系不僅需要基礎法律規范保障，還要增強相關政府部門對養老服務過程的監管工作。《H 省養老服務條例（草案）》（征求意見稿）中第七章專門對監督服務作出了規定，體現出政府部門對監管工作的重視。但是目前沒有更加細化的規定，例如對養老機構、居家養老機構的各項設施是否符合相應標準，以及標準的具體化內容較為欠缺；養老機構的從業人員是否具有專業技術水平，是否存在不是專業人員卻在養老機構工作的現象，對這類現象的監管也沒有具體說明；同時對于國家給予養老服務專項補貼的監管也沒有做出具體規定。強化政府監督工作，需要對構建養老服務體系中涉及的養老機構、居家社區養老服務機構里面涉及的機構認定、機構人員以及相關配套設施等方面完善細化規定，將養老服務體系建設中各方主體的責任落實，明確政府部門監管責任，嚴格壓實機構主體責任，從而充分發揮行業自律和社會監督作用，保障養老服務體系健康發展。

（三）完善資金保障法律制度

養老服務體系的建設會帶動養老服務行業經濟發展，但養老服務體系建設目前尚處于起步階段，同時老年人的養老需求在不斷提高，這就對養老服務體系建設提出更高要求，從而使建設成本增加，面對這一問題，需要拓寬養老服務體系建設的資金來源，尋找多渠道的資金支持。資金渠道增加就需要對資金來源及使用過程都要有清晰追溯渠道，這就需要建立完善法律制度，明確資金渠道地位。[5]首先，明確社會資本的法律地位。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，社會資本參與實現多元化供給的方式有兩種，分別是：社會資本與政府合作提供養老服務、社會資本直接提供養老服務。其次，增加社會護理保險法律制度。這是由國家強制立法規定，承擔為養老服務提供更加舒適的條件，所以在地方立法中應該增加社會護理保險的法律制度。最后，完善資金監管法律機制。建設養老服務體系需要多渠道資金支持，因此，對資金各個環節都需要強化監管，應當建立相應的資金監管機制。在資金參與到養老服務運行時，從申請程序到使用程序實現全過程監管。形成完備的資金監管制度可以保障開展養老服務工作的高效，使運行程序陽光透明，實現養老服務體系科學持續發展。

四、結語

在人口老齡化不斷加快的背景下，出現了養老服務需求提升與公共資源有限之間的矛盾，為減輕這些矛盾，養老服務體系的構建不可或缺。國家近些年不斷出臺相關政策文件，說明構建養老服務體系也是國家關注的重點。H 省提出構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，積極應對人口老齡化問題。面對H 省養老服務體系構建過程中出現的問題，需要形成規范化、標準化的養老服務體系，將養老服務體系構建從政策層面逐漸轉化為提供法治化保障，通過建立完善地方立法、強化政府監管職能、資金安全保障法律制度等措施，為養老服務體系構建提供基礎支撐、運行助力，促進養老服務體系健康繁榮持續發展。